周 娟，計 勇，張 潔，吳培軍，高桂青

(1.南昌工程學院水利與生態(tài)工程學院，江西 南昌 330099；2.江西省鄱陽湖水利樞紐建設辦公室，江西 南昌 330046)

改革開放以來，中國經(jīng)濟建設飛速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，人民生活不斷改善。但同時面臨的資源消耗、環(huán)境污染等生態(tài)問題日益嚴重，保護環(huán)境刻不容緩，尤其是水環(huán)境問題[1]，而水生態(tài)文明建設能夠有效緩解這些問題[2]。水生態(tài)環(huán)境問題存在原因眾多，缺乏制度保障是極為重要的一個方面，水生態(tài)文明制度是促進水生態(tài)文明建設的動力和保障[3]。美國、日本與德國等發(fā)達國家在生態(tài)文明建設中側(cè)重于將環(huán)境保護、資源管理與法律政策相結(jié)合，推動了生態(tài)文明建設進程，并取得了不錯的成績。在中國，黨的十八大報告、十八屆三中全會報告、十八屆四中全會報告都對生態(tài)文明制度建設做出了決策部署，形成了中國新時期生態(tài)文明制度建設框架[4-5]，十九大報告專門論述生態(tài)文明體制改革，并對生態(tài)文明體制改革做出重大部署，不僅說明了生態(tài)文明體制改革的必要性和緊迫性，而且為生態(tài)文明體制改革指明了方向和重點[6]。

江西省位于中國東南部，長江中下游南岸，境內(nèi)降水量豐富，多年平均降水量1 638 mm，水系主要由贛江、撫河、信江、饒河、修水五大河流構(gòu)成。鄱陽湖流域面積16.22萬km2，占全省土地面積的94%[7]。鄱陽湖是中國第一大淡水湖，也是白鸛等珍稀水禽重要的棲息地和越冬地，在調(diào)蓄長江水資源及保障下游水安全等方面至關重要[8]。本文從江西省水生態(tài)文明制度體系建設為切入點，總結(jié)江西省水生態(tài)文明建設取得的成績及所面臨的問題，并提出展望，以期為其他城市水生態(tài)文明制度體系的建立提供可借鑒的思路和方法。

1 水生態(tài)文明制度體系建設

水生態(tài)文明建設是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措與根本保障，水生態(tài)文明制度體系是水生態(tài)文明建設的基石[9-10]。根據(jù)國家、水利部及江西省關于水生態(tài)文明制度體系建設文件精神，江西省積極推動建立健全水生態(tài)文明建設各相關領域制度體系，見表1。江西省水生態(tài)文明建設目標是通過實施最嚴格的水資源管理制度與河湖長制制度、水生態(tài)保護與修復、各行業(yè)節(jié)水減污相應制度體系建設和培育江西省特色水文化，轉(zhuǎn)變水資源開發(fā)利用方式，塑造現(xiàn)代人水和諧關系，營造人水和諧的良好城市生態(tài)環(huán)境。

表1 江西水生態(tài)文明建設制度理論體系

1.1 法律法規(guī)建設

江西省在全國率先推進了生態(tài)文明法治制度建設，以優(yōu)化水資源管理與配置、加強水環(huán)境保護及水源地建設以及區(qū)域水生態(tài)恢復3個核心理論為依托，實時將完善的政策上升為法規(guī)、規(guī)章，及時調(diào)整和修改與水生態(tài)文明建設相沖突的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，讓科學立法、嚴格執(zhí)法和公正司法為江西省水生態(tài)文明建設保駕護航[11]。江西省先后出臺了《江西省資源綜合利用條例》《江西省水資源條例》《江西省濕地保護條例》《江西省河道采砂管理條例》《江西省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》《江西省實施河長制湖長制條例》等地方性法規(guī)，落實最嚴格水資源管理制度，加強入河排污口監(jiān)督管理；進一步實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，起到合理開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和管理水資源，防治水害的目的；江西省全面推行河湖長制，將河湖長制正式推上法治軌道，這對治理好江西省河流湖泊起到了巨大的推動作用。此外，還出臺了《江西省建設項目環(huán)境保護條例》《江西省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》《江西省環(huán)境污染防治條例》等相關的法治制度。這些針對水生態(tài)文明建設相關領域制定的法律法規(guī)制度加快了江西生態(tài)制度建設步伐，為建設生態(tài)文明“江西樣板”提供法治保障。

1.2 行政管理制度建設

依據(jù)《江西省水生態(tài)文明城市試點建設實施方案》《江西省水生態(tài)文明縣評價辦法》等行政管理辦法，以河湖為主線，形成了水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化及水管理“五位一體”模式[12]，推進鄱陽湖區(qū)及試點市(南昌、萍鄉(xiāng)、新余)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的水生態(tài)文明建設，并先后確定了會昌縣、蓮花縣、共青城等水生態(tài)文明建設試點縣[13]。在具體的落實上，加強了政府責任制，先后出臺《江西省水生態(tài)文明試點建設和自主創(chuàng)建管理暫行辦法》《關于開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施意見》，提出黨政同責、一崗雙責、聯(lián)動追責、主體追責、終身追責機制，把責任追究貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，推動各級領導干部更好地履職盡責、擔當作為。在節(jié)水用水以及保護水資源方面，江西省始終貫徹落實最嚴格的水資源管理制度，以“三條紅線”和“四項制度”為主線，先后出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》《實行最嚴格水資源管理制度實施方案 》《江西省實施“河長制”工作方案》等文件，嚴格控制各用水對象的用水指標，積極開展節(jié)水型社會建設，加強工業(yè)及農(nóng)業(yè)節(jié)水管理，優(yōu)化各區(qū)域的水資源配置，完善河湖管理保護制度。

1.3 技術(shù)標準體系建設

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心組成成分，科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力的戰(zhàn)略支撐。在水生態(tài)文明建設的實踐過程中離不開科技創(chuàng)新的支撐和引領[14]。為貫徹落實江西省委、省政府《關于建設生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見》中提到的技術(shù)標準體系建設，江西省從國土空間開發(fā)管理標準、綠色產(chǎn)業(yè)標準、資源節(jié)約集約利用標準、生態(tài)環(huán)保標準、生態(tài)文化標準和生態(tài)文明制度建設標準等方面建立水生態(tài)文明建設技術(shù)標準體系，出臺了《江西省標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》。一方面完善了地方標準體系，另一方面強化標準監(jiān)督，加強生態(tài)文明標準化，為服務江西綠色崛起打下堅實基礎。同時結(jié)合江西特色，出臺了江西省地方標準《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)水污染物排放標準》，制定了嚴格的水污染排放標準，為保護鄱湖湖“一湖清水”，保障鄱陽湖生態(tài)安全，尤其是水環(huán)境安全發(fā)揮著積極作用。2017年國家標準委批復江西省政府同意籌建國家技術(shù)標準創(chuàng)新基地(江西綠色生態(tài))，江西省成為第10個擁有國家創(chuàng)新基地的地區(qū)，這有助力推動江西省水生態(tài)文明建設的進程，實現(xiàn)綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的目標。

2 水生態(tài)文明制度體系建設存在問題

生態(tài)文明建設要靠制度來推進。生態(tài)文明制度體系的建立及不斷發(fā)展完善能夠為水生態(tài)文明建設提供具體的行動標準及真正的引導和監(jiān)督約束力量[15]。其中，法律制度是生態(tài)文明建設的根本保障，行政管理體系是生態(tài)文明建設的動力源泉，建設技術(shù)標準是生態(tài)文明建設的基本規(guī)范。目前，江西省水生態(tài)文明制度體系建設雖已取得顯著成效，但仍存在以下問題。

2.1 法律法規(guī)體系不健全

水生態(tài)文明涉及因素多，涉及面廣，是一個多領域、多層次的系統(tǒng)和綜合體系，僅僅依賴于政府單方面的政策引導和強制介入是遠遠不夠的，還必須有強有力的法律來平衡各種權(quán)利之間的沖突，對不顧生態(tài)后果的短期行為進行硬性約束，從而保障水生態(tài)城市的建設[16]。目前江西省在水生態(tài)發(fā)展過程中，一方面缺乏成熟、系統(tǒng)的法律體系來平衡政府各職能部門之間的關系、明確權(quán)力與責任主體以及強化水生態(tài)發(fā)展責任；另一方面在環(huán)境資源保護方面，缺乏健全和完善的配套法律法規(guī)，公眾的環(huán)境保護意識不強，社會各個主體的生態(tài)發(fā)展責任不明確。水生生態(tài)保護領域需要的相關專業(yè)性知識非常強，眾多的舉措具有高度的科學性及專業(yè)性，其法律法規(guī)條文經(jīng)常呈現(xiàn)框架性特征，缺乏針對性的辦法。例如，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)水資源豐富、候鳥多、生物多樣性好，但由于缺乏相應的制度保障，導致監(jiān)管力度不夠，人類活動過多干擾其生態(tài)環(huán)境，影響了鄱陽湖的生物棲息地環(huán)境，破壞了生物多樣性；生態(tài)特征極為顯著的贛江流域缺乏專門的保護性法規(guī)，相關條文立法碎片化現(xiàn)象嚴重，跨區(qū)域的流域范圍水生生態(tài)保護沒有得到足夠的重視。

2.2 行政管理體系不完善

水生態(tài)文明制度體系建設以人水和諧可持續(xù)發(fā)展為核心，從嚴格的水資源管理和配置以及水環(huán)境保護制度體系為主線，協(xié)調(diào)多元主體利益。江西省水生態(tài)文明體系建設在行政管理上面臨著體系不完善的問題。首先，主要體現(xiàn)在管理責任主體不明確，績效考核機制不完善。江西省水資源管水體制爭議突出，用水矛盾明顯，缺乏創(chuàng)新管理模式及水務一體化管理的統(tǒng)一涉水事物管理制度；缺乏嚴格的政府及領導干部考核相結(jié)合的監(jiān)督制度，導致水生態(tài)文明建設工作中，政府部門的主導及監(jiān)督作用未充分發(fā)揮出來，領導的重視程度、干部的積極性和主動性還有待提高，以及缺乏相對于成熟的考核監(jiān)督機制。其次，河長制的由來是源自在水危機事件的壓力下，現(xiàn)有的河長制政策實施能夠快速解決水危機，使水質(zhì)明顯改善，起到樹立起政府形象和公信力的目的，從而得到廣泛應用。但是，當河長制由危機轉(zhuǎn)向常規(guī)治理時，由于相關制度的滯后，經(jīng)濟發(fā)展的需求，環(huán)境保護并不是唯一重要的治理目標，從而缺少執(zhí)行能力，河長制政策執(zhí)行無法得到有效保障，各級官員也無法將重心集中到河長制工作中，導致其相應的水環(huán)境治理動力成為一大難題。最后，在社會治理力量參與問題上關于公眾對河長制公共事務參與方面的相關制度不完善，政府對河長制政策的社會宣傳力度與范圍不夠，宣傳手段不夠創(chuàng)新，導致公眾參與度不足。

2.3 科技支撐不全面，技術(shù)標準缺乏

水生態(tài)文明建設是以人水和諧可持續(xù)發(fā)展為核心，涉及因素多、涉及面廣，需要先進的理論指導，以及多元化的技術(shù)支撐。但是，江西省尚未出臺水生態(tài)文明建設相關技術(shù)指南，導致技術(shù)標準不足或缺位[9]。雖然早在“十二五”期間，在江西省委、省政府的領導下，推動了科學技術(shù)標準化改革創(chuàng)新工作，也取得了豐碩的標準化工作成果，但是增速減緩，科技進步對工業(yè)經(jīng)濟貢獻率處于較低水平。據(jù)《中國區(qū)域創(chuàng)新指數(shù)報告(2016年)》顯示：2016年南昌市創(chuàng)新綜合指數(shù)城市排名25，創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)城市排名27，處于全國較為落后的位次[17]，導致在各領域、各方面的科學技術(shù)標準化工作還存在不適應或者跟不上現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)、社會需求及經(jīng)濟發(fā)展的步伐。因此，自主創(chuàng)新能力不足、技術(shù)創(chuàng)新支持力度不夠是制約江西省水生態(tài)文明發(fā)展的一大因素。同時，屬于行政管理范疇的技術(shù)標準往往程序更為簡單，但專業(yè)性更強，需要大量的科學研究來支撐，這類技術(shù)標準往往起著實際效用，但是實際上在于科技支撐不全面、技術(shù)標準缺乏。生態(tài)極為顯著的贛江上跨區(qū)域流域范圍內(nèi)水生態(tài)保護缺乏廣泛的科學研究及科技支撐。從而導致在當前水生態(tài)文明規(guī)劃、方案建設、監(jiān)督檢查及驗收過程中都缺乏有針對水生生物多樣性的調(diào)查方案、實施及驗收標準。

2.4 公眾參與度不高

公眾參與是民主治理在水生態(tài)文明建設中的體現(xiàn)，公眾是水生態(tài)文明建設的基礎性力量，提高公眾參與水生態(tài)文明建設的有效性與積極性，對于推動水生態(tài)文明建設具有重要的理論與實踐意義[18]。目前江西省水生態(tài)文明制度體系建設中沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，關于公眾參與的規(guī)定大多是原則性的，沒有建立起完整的制度和規(guī)范程序，公眾環(huán)境知情權(quán)缺乏有效保障機制，公民環(huán)境監(jiān)管權(quán)沒有強有力保障。同時受政府水生態(tài)文明建設信息公開制度不健全的影響，公眾獲得水生態(tài)文明建設相關政策和決策程序的信息較少，對水生態(tài)文明建設事前環(huán)節(jié)的參與程度不夠，造成公眾自覺參與水生態(tài)文明建設意識和能力較弱。

3 水生態(tài)文明制度體系建設展望

3.1 創(chuàng)新制度建設，以“河長制”為抓手

制度改革是建設水生態(tài)文明的重要保障，在推進江西水生態(tài)文明建設過程中，河長制作為江西的“招牌”與經(jīng)驗受到全國范圍內(nèi)廣泛的關注。河長制作為河湖管理和保護的一項重大制度創(chuàng)新，表現(xiàn)出其特有的優(yōu)勢。在河長制實施中要結(jié)合江西特色，首先要時刻注意緊密貼合新的發(fā)展理念，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念；落實最嚴格的水資源管理制度；加強水資源管理能力建設，在重要水功能區(qū)、飲用水源、重要河流等區(qū)域?qū)嵤┍O(jiān)測及做到水資源管理信息互通、資源共享。其次，要強化部門間的協(xié)同配合，打破行業(yè)和地區(qū)邊界，整合力量、形成合力、齊抓共管、聯(lián)合作戰(zhàn)，建立嚴格的督導檢查和考核制度。最后，注重將河長制建設與社會監(jiān)督、全民參與緊密聯(lián)系，建立水生態(tài)文明民生工程群眾參與模式，降低群眾參與門檻，讓普通民眾來關注自己身邊的河流湖泊，提高信息透明度，讓水量、水質(zhì)、水生態(tài)信息成為日常關注的熱點，建立公眾參與有效的監(jiān)督機制。

3.2 創(chuàng)新理論研究，為制度建設提供保障

江西省素有“物華天寶、人杰地靈”盛譽，具有良好的生態(tài)環(huán)境基礎，水系發(fā)達、河湖眾多，孕育了豐富的物種，每年吸引全球95%以上的越冬白鶴及數(shù)十萬只越冬水鳥，也為長江江豚提供了重要的棲息地。在江西省水生態(tài)文明建設過程中，以河長制理論為主導，以綠色發(fā)展、政府主導、公眾參與、突出重點、彰顯特色為原則，加快構(gòu)建具有江西特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，以建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)為契機，積極探索生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設新經(jīng)驗。通過實施最嚴格的水資源管理制度、水生態(tài)保護與修復、各行業(yè)節(jié)水減污體系建設和培育江西省水文化，轉(zhuǎn)變水資源開發(fā)利用方式，塑造現(xiàn)代人水和諧關系，營造良好城市生態(tài)環(huán)境。在制度建設中建構(gòu)正確的生態(tài)位思想，建構(gòu)生態(tài)位需要從環(huán)境與人入手，在探究生態(tài)危機產(chǎn)生根源的基礎上，統(tǒng)籌從生態(tài)意識到生態(tài)位建構(gòu)整個生態(tài)思想踐行過程。因此，在江西省水生態(tài)文明制度體系的建立上要注重開展水生態(tài)保護、水污染防治、水資源調(diào)配等工作，在加強河湖生態(tài)水力學、污染物治理、棲息地保護等科學研究基礎的同時，建設以“生態(tài)恢復”為準則的各類技術(shù)標準、導則，從而推動江西省水生態(tài)文明建設的發(fā)展。

3.3 加強科學研究，提升創(chuàng)新能力

面對新時代水利事業(yè)的發(fā)展和生態(tài)文明建設的需求，水生態(tài)文明建設面臨許多復雜的生態(tài)保護問題，從而對相應技術(shù)標準所涉及到的專業(yè)技術(shù)含量要求更高。其中包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、河湖生態(tài)水力學、水污染防治、水資源調(diào)配、生物棲息地構(gòu)建及保護、生態(tài)調(diào)控管理等專業(yè)技術(shù)。這類技術(shù)往往需要大量的科學研究來支撐，需要廣泛、深入地開展水生態(tài)文明建設過程中的相關研究，努力提高科技支撐能力，讓科學技術(shù)為生態(tài)保護提供全方位服務，從而實現(xiàn)科學治理。同時，由于其科學技術(shù)涉及諸多領域，因此在做好頂層設計的前提下，需要充分發(fā)揮相關科研部門和單位各自的優(yōu)勢，強化多元主體的協(xié)同創(chuàng)新。此外，針對流域性水生態(tài)文明建設工作，例如鄱陽湖、贛江，其流域特殊性及獨特的生態(tài)定位，相關建設、研究工作及標準制定工作需要緊密結(jié)合，細化準則、精準定位。一方面在加強水生態(tài)文明科學研究的基礎上，將科研成果上升為江西省水生態(tài)發(fā)展的行業(yè)標準，直接為其水生態(tài)文明建設提供技術(shù)依據(jù)；另一方面加快標準編制進度，提高標準編制質(zhì)量，明確水生態(tài)文明建設的發(fā)展方向和重點領域。

3.4 強化公眾參與，保障制度長效性

公眾是水生態(tài)文明建設的基礎性力量，也是水生態(tài)文明建設的服務目標。提高公眾參與對于推進水生態(tài)文明建設具有非常重要的理論與實踐意義。加強公眾參與水生態(tài)文明建設的積極引導，提高水生態(tài)文明建設需要公眾參與的法律法規(guī)和制度建設做保障以及提升公眾參與能力。從法律層面上，需要更高層次的法律來賦予公眾參與的合法性，在立法中確立公民對于環(huán)境情況的知情權(quán)與參與權(quán)，確保環(huán)境信息的有效性、及時性及準確性。其次，明確公民行使環(huán)境權(quán)的細則、義務及相應法律責任等，對阻擾信息公開及數(shù)據(jù)造假行為追究其法律責任。制定公眾參與水生態(tài)文明建設的公共決策機制，明確各個階段公眾參與的程序及途徑，并做好相應的宣傳工作，完善公眾參與的反饋機制和責任追究機制，從制度建設上調(diào)動公共參與的積極性。制定水生態(tài)文明公共教育規(guī)劃，加強宣傳教育，建立環(huán)境教育基礎，促進基礎教育、社會教育與水生態(tài)文明建設的融合，多途徑、多層次來提高公眾對水生態(tài)文明建設的認知與實踐意愿。

4 結(jié)語

水生態(tài)文明制度建設是一項綜合且復雜的系統(tǒng)工程，需要不斷探索、創(chuàng)新與積累[1]。江西省只有建立健全科學合理、可靠完善的政府責任、嚴格的水資源管理、全面的技術(shù)標準、公眾參與等水生態(tài)文明制度體系，求真務實，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建具有江西特色的水生態(tài)文明制度體系建設模式，為區(qū)域水生態(tài)文明建設指明發(fā)展方向以及為實現(xiàn)綠色江西、打造美麗江西中國樣板提供堅強的制度保障。