余淼杰，鄭純?nèi)?，黃淏銓

(北京大學(xué) 國家發(fā)展研究院/中國經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100871)

自2007年底金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)的低迷期，國內(nèi)外各種經(jīng)濟(jì)沖突不斷，近年來貿(mào)易保護(hù)主義表現(xiàn)得更加明顯。2009年開始，為了刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國眾議院以244票贊成、188票反對通過了奧巴馬提出的8 190億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，明確提出了“購買美國國貨”(Buy American)條款。在對外貿(mào)易制度法規(guī)上，美國推出了《匯率改革促進(jìn)公平貿(mào)易法案》，進(jìn)一步從提倡“自由貿(mào)易”向強(qiáng)調(diào)“公平貿(mào)易”轉(zhuǎn)變。各類技術(shù)性貿(mào)易壁壘、勞工法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂也都在為貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭鋪路。特朗普上臺以來，更是先后啟動了退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、重談北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)，對鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口開展“232調(diào)查”，對中國開展“301調(diào)查”等貿(mào)易議題和政策，使得貿(mào)易保護(hù)主義達(dá)到一個高潮。2018年3月，特朗普正式簽署針對中國“經(jīng)濟(jì)侵略行為”的總統(tǒng)備忘錄，并對價值600億美元的中國進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅，中美貿(mào)易摩擦正式開始。因此，在中美貿(mào)易沖突日益激烈的今天，正確認(rèn)識美國貿(mào)易政策的走向與選擇，梳理其發(fā)展的歷史軌跡與演化邏輯，成為剖析當(dāng)今中美貿(mào)易發(fā)展形勢不可缺少的一環(huán)。

貿(mào)易政策是美國外交政策中最持久的內(nèi)容之一。從獨立戰(zhàn)爭開始，到金融危機(jī)以來，美國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了漫長的發(fā)展和起伏，中間伴隨著貿(mào)易政策的多次調(diào)整。貿(mào)易政策的選擇反映了美國國內(nèi)不同群體經(jīng)濟(jì)利益的訴求，也體現(xiàn)了美國外交戰(zhàn)略和國家利益的變化。歷史上美國的貿(mào)易政策有3類主要目的：征收進(jìn)口關(guān)稅以增加政府財政收入；限制進(jìn)口以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；通過互惠條約降低貿(mào)易壁壘，增加出口。根據(jù)這3類目的，可以將美國歷史上的貿(mào)易政策分為3個階段：第一階段，從獨立戰(zhàn)爭開始到南北內(nèi)戰(zhàn)時期(1776～1865年)。財政收入是這一時期貿(mào)易政策的主要目的。第二階段是從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到大蕭條之前(1865～1929年)，主要通過進(jìn)口關(guān)稅限制進(jìn)口，保護(hù)國內(nèi)廠商的發(fā)展。第三階段是從二戰(zhàn)結(jié)束到金融危機(jī)之前(1933～2007年)。這一階段的主要目的是降低關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大本國的出口[1](1)本文對貿(mào)易政策歷史階段的劃分參考Clashing over commerce: a history of U.S. trade policy一文的部分觀點。。這3個階段的不同貿(mào)易政策反映了美國工業(yè)發(fā)展的歷史軌跡。

從理論上來說，政府對貿(mào)易的干預(yù)有兩種可能的方式：鼓勵出口(出口補(bǔ)貼)和限制進(jìn)口(進(jìn)口關(guān)稅)。由于財政成本的約束，出口補(bǔ)貼從未被大規(guī)模使用。而進(jìn)口稅則是美國歷史上主要的貿(mào)易政策手段。圖1是1790～2015年美國對所有進(jìn)口產(chǎn)品以及應(yīng)課稅的產(chǎn)品征收的平均關(guān)稅，與3個階段的貿(mào)易政策相對應(yīng)，形成了不同的分布特征。在第一階段，美國對進(jìn)口產(chǎn)品普遍征收較高的關(guān)稅，因而總進(jìn)口產(chǎn)品平均稅率和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅都較高。第二階段的主要目的是保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因而對國內(nèi)不生產(chǎn)的產(chǎn)品免征進(jìn)口關(guān)稅，導(dǎo)致了總平均稅率和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅有較大差別。第三階段開始與各國簽訂各種互惠條約以擴(kuò)大出口，因而維持了較長時間的低關(guān)稅水平。盡管如此，這一階段的美國開始使用大量的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)也更加隱蔽和具有針對性。以下我們分別展開討論這3個階段關(guān)稅政策選擇的歷史原因。

圖1 美國進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅變化(2)數(shù)據(jù)來源：美國統(tǒng)計局(1790～1970)；美國國際貿(mào)易委員會(1970～2015)[1]

一、第一階段：以財政收入為目的

美國貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段是指從聯(lián)邦政府建立到南北內(nèi)戰(zhàn)之前，這一時期貿(mào)易政策的主要目的是獲得財政收入，但已經(jīng)出現(xiàn)了關(guān)于是否征收限制性關(guān)稅以保護(hù)國內(nèi)廠商的分歧。

在走向獨立和建國初期的一系列重要事件中，對外貿(mào)易政策一直是一個重要的話題。這一時期許多爭端都涉及英國對殖民地商業(yè)發(fā)展的限制以及高額稅收的壓榨，盡管這一沖突最終體現(xiàn)在政治權(quán)力和主權(quán)斗爭中。北美殖民地人民最終決定通過武裝斗爭對英國作出回應(yīng)，但也采取了抵制英國出口品等策略來對英國施加經(jīng)濟(jì)壓力。獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國發(fā)現(xiàn)在大英帝國之外發(fā)展貿(mào)易非常困難。首先，一個弱勢的中央政府使得國內(nèi)外問題更加嚴(yán)重：根據(jù)“聯(lián)邦條款”的規(guī)定，國會無法制定統(tǒng)一的貿(mào)易政策或征收進(jìn)口關(guān)稅以增加財政收入。其次，為了保護(hù)本州產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及獲得部分財政收入，各州政府經(jīng)常制定自己的貿(mào)易規(guī)則，包括對鄰州施加關(guān)稅或限制。這些貿(mào)易政策難題迫使1787年召開制憲會議，重新劃分聯(lián)邦政府的權(quán)力。

制憲會議成功賦予了聯(lián)邦政府制定對外貿(mào)易政策的權(quán)力，國會開始對進(jìn)口產(chǎn)品征稅并規(guī)范對外貿(mào)易。這一時期已經(jīng)有部分國會議員認(rèn)為有必要保護(hù)制造業(yè)免受外國競爭的影響，但主流仍是為國家增加財政收入。1790～1860年，進(jìn)口關(guān)稅為聯(lián)邦政府創(chuàng)造了大概90%的財政收入[1]。這時期最具爭議性的貿(mào)易問題涉及與英國的商業(yè)關(guān)系，尤其是在1793年，美國航運業(yè)卷入了英法戰(zhàn)爭之中。 此時英法兩國是歐洲最強(qiáng)盛的國家，法國控制了歐洲大陸，英國控制了海洋，雙方矛盾激烈。夾在中間的美國政府圍繞應(yīng)該如何面對這一場戰(zhàn)爭，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層也產(chǎn)生了激烈分歧。 一方面，以華盛頓和亞當(dāng)斯為代表的領(lǐng)導(dǎo)層一直奉行商業(yè)和平政策，但以杰斐遜和麥迪遜為代表的共和黨政府卻與國外陷入了長期的商業(yè)沖突中：1807年，英國的貿(mào)易受到歐洲大陸抵制，因而開始禁止美國和歐洲大陸貿(mào)易。杰斐遜總統(tǒng)被迫簽署禁運令，禁止美國船只出口貨物到海外。這使得美國出口額在一年間從10 800萬美元下降到2 200萬美元[1]。這些爭端最終導(dǎo)致了1812年的第二次獨立戰(zhàn)爭，這場戰(zhàn)爭極大地重塑了美國經(jīng)濟(jì)并很快產(chǎn)生了保護(hù)性關(guān)稅的呼聲。

第二次獨立戰(zhàn)爭的結(jié)束標(biāo)志著美國貿(mào)易政策新時代的開始。這一時期的貿(mào)易政策辯論轉(zhuǎn)向了除了增加政府收入之外，是否應(yīng)該利用進(jìn)口關(guān)稅來保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者免受外國競爭。這一分歧體現(xiàn)了不同利益集團(tuán)對貿(mào)易政策的不同態(tài)度：北方工業(yè)廠商希望將關(guān)稅提高以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而南部只希望將關(guān)稅用于支撐政府財政收入，因為南部主要是農(nóng)業(yè)，幾乎沒有任何需要保護(hù)的工業(yè)，提高關(guān)稅只會增加其進(jìn)口成本。在這一時期，國會中贊成高關(guān)稅保護(hù)主義的人迅速將應(yīng)課稅的商品平均進(jìn)口關(guān)稅推高到美國歷史上最高水平，1830年達(dá)到62%。這一做法引起了南部各州的強(qiáng)烈反對，并將美國推到了自獨立戰(zhàn)爭以來最嚴(yán)重的政治危機(jī)邊緣，如1828年南卡羅來納州宣布無視聯(lián)邦政府的關(guān)稅條例并威脅獨立。經(jīng)過磋商妥協(xié)，1833年，美國政府決定下調(diào)關(guān)稅。從1830年的最高點62%的關(guān)稅開始，到1859年，美國平均進(jìn)口關(guān)稅下降到20%以下。這一低關(guān)稅維持了將近30年。

二、第二階段：限制性關(guān)稅

美國貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段，指從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到大蕭條時期。這一時期共和黨掌握了極大的政治權(quán)力，他們使用高關(guān)稅以限制進(jìn)口，保護(hù)國內(nèi)廠商發(fā)展的主張得以實施。

在南北內(nèi)戰(zhàn)前，維持了將近30年的低關(guān)稅主要依賴于民主黨在國家政治中的主導(dǎo)地位。 這種低關(guān)稅一方面極大地促進(jìn)了貿(mào)易，使得聯(lián)邦政府的收入得到了有效提高：1840年聯(lián)邦政府的財政收入是2 000萬美元，到1856年，財政收入已達(dá)8 000萬美元[1]。另一方面，這也使得南北方的沖突更加激烈：低稅率傷害了北方工業(yè)廠商和工人的利益，來自英國的產(chǎn)品傾銷使得北方工業(yè)發(fā)展艱巨。到1860年代初期，共和黨在國內(nèi)選舉獲得極大勝利，隨后在國內(nèi)主張高關(guān)稅刺激工業(yè)增長的呼聲日益激烈。

南北內(nèi)戰(zhàn)是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上一個巨大的沖擊，戰(zhàn)后美國貿(mào)易政策開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。北方共和黨掌握了極大的政治權(quán)力，開始使用高關(guān)稅以限制進(jìn)口，保護(hù)國內(nèi)廠商發(fā)展。從1859年開始，平均進(jìn)口關(guān)稅從20%提高到50%，并且持續(xù)了幾十年。盡管如此，這一時期的進(jìn)口關(guān)稅已經(jīng)不是政府財政收入的主要來源了，因為從1913年開始，政府征收收入稅，關(guān)稅只占財政收入很小的比重。此外由于部分產(chǎn)品在國內(nèi)并沒有生產(chǎn)(如咖啡、茶葉等部分消費品，錫和橡膠等原材料)，因而不需要關(guān)稅保護(hù)，所以可以看到這一時期的總平均關(guān)稅和被征稅產(chǎn)品平均關(guān)稅有一個較大的差距。

20世紀(jì)初又有了一個重大的發(fā)展：美國在歷史上第一次實現(xiàn)人均收入趕超英國、并且成為工業(yè)品的凈出口國。1860～1900年，美國人口翻了一番，鐵路里程從3.1萬英里增加到25.8萬英里，生鐵出口量增加了16倍，煤炭產(chǎn)量增加了23倍。1870年美國制成品產(chǎn)量占世界的23%；到1913年，這一比例上升到36%。這一過程伴隨著英國制成品份額的下降，從1870年的32%下降到1913年的14%。因此，到20世紀(jì)初，美國已經(jīng)是領(lǐng)先世界的制造業(yè)生產(chǎn)國。此外，1910年，美國的人均收入水平也開始超過英國，從人均國民收入來看，超過英國26%，人均GDP超過38%[1]。經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及貿(mào)易形勢的轉(zhuǎn)變使得許多大型工業(yè)對通過互惠協(xié)議感興趣，他們開始希望與其他國家互降關(guān)稅，從而獲得更大的國外市場。關(guān)于美國經(jīng)濟(jì)在這一時期迅猛發(fā)展的原因，歷史上存在許多爭議，核心分歧在于：保護(hù)性關(guān)稅政策是否是美國轉(zhuǎn)變成為工業(yè)國家的原因？如果不是的話，應(yīng)如何評價這一時期的高關(guān)稅？

越來越多歷史學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展源于這一時期的勞動力增長、資本積累、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和要素生產(chǎn)率提高，但與保護(hù)性關(guān)稅的直接關(guān)系并不大。一方面，實證研究指出，保護(hù)性關(guān)稅對勞動力再分配的影響相對較小，對生產(chǎn)率的提高作用也非常有限[2-3]。反而是不受進(jìn)口稅直接影響的服務(wù)業(yè)在很大程度上促進(jìn)了就業(yè)和生產(chǎn)力的增長，并使美國在19世紀(jì)末人均收入超過英國方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用[4]。農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展也為農(nóng)業(yè)裝備和機(jī)械工業(yè)奠定了基礎(chǔ)，而機(jī)械工業(yè)則成了制造業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。美國還成為了農(nóng)業(yè)機(jī)械的凈出口國，如收割機(jī)公司約翰迪爾(John Deere)等，為美國的貿(mào)易貢獻(xiàn)了大量的出口額[1]。因此，保護(hù)性關(guān)稅并不能解釋美國經(jīng)濟(jì)的整體增長和擴(kuò)張。更多經(jīng)濟(jì)學(xué)家將19世紀(jì)的美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和當(dāng)今發(fā)展中國家對比，認(rèn)為廣闊而富有活力的國內(nèi)市場，相對自由民主的小政府，持續(xù)的高技術(shù)移民流入，與處于國際技術(shù)前沿的國家之間緊密的文化聯(lián)系和便捷的技術(shù)創(chuàng)新引入人才是這一時期經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的關(guān)鍵[5-6]。

盡管如此，在內(nèi)戰(zhàn)后的30年里，高關(guān)稅的保護(hù)制度似乎在美國變成了政治安全的決策，更像一種意識形態(tài)的歷史遺留。這一時期國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，南北方對關(guān)稅政策的主張甚至發(fā)生了扭轉(zhuǎn)：北方工業(yè)帶來了更多生產(chǎn)資本密集型產(chǎn)品，他們希望與國外市場互降關(guān)稅，以擴(kuò)大國外市場；而南方更多生產(chǎn)勞動力密集型產(chǎn)品或農(nóng)產(chǎn)品，在國際市場上優(yōu)勢并不明顯，因而更希望維持高關(guān)稅以保護(hù)國內(nèi)市場。這種南北工業(yè)發(fā)展差異導(dǎo)致了地區(qū)議會在貿(mào)易政策上長達(dá)一個世紀(jì)的分歧。Irwin對比了1828年和1929年美國各州眾議院關(guān)于關(guān)稅法案的投票結(jié)果，發(fā)現(xiàn)南北方在貿(mào)易政策上的分歧持續(xù)了近一個世紀(jì)，可見這種分歧背后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異和政治地緣差異有深遠(yuǎn)持久的影響[1]。 因此，盡管20世紀(jì)初期的美國已經(jīng)成為世界領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)國，并成為制成品的凈出口國，但未能改變美國的貿(mào)易政策。 相反，進(jìn)口關(guān)稅依然很高，貿(mào)易政策的黨派僵局繼續(xù)有增無減。

這種情況持續(xù)到20世紀(jì)20年代，貿(mào)易政策的重點開始從保護(hù)制造業(yè)轉(zhuǎn)向保護(hù)農(nóng)業(yè)。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，美國做為中立國向歐洲出口大量貨物。從1914年至1916年，美國總出口量接近翻了一番，工業(yè)制成品出口量接近翻了兩番。加上歐洲各國由于戰(zhàn)爭破壞，經(jīng)濟(jì)蕭條，美國這一時期的進(jìn)口量也大量減少。從1914年到1919年，美國商品貿(mào)易順差從4.71億美元飆升至40多億美元?？梢哉f，戰(zhàn)爭為美國國內(nèi)工業(yè)發(fā)展提供了一個比任何關(guān)稅保護(hù)都更有效的機(jī)會[7]。與之形成對比的是農(nóng)業(yè)。一戰(zhàn)爆發(fā)之后，隨著國外對農(nóng)作物的需求激增，農(nóng)產(chǎn)品價格在戰(zhàn)爭期間翻了一番，這引發(fā)了一波又一波土地投機(jī)和對農(nóng)業(yè)機(jī)械的大量投資，將農(nóng)業(yè)債務(wù)水平持續(xù)推高。然而，1920年的貨幣緊縮導(dǎo)致商品價格大幅下跌，負(fù)債累累的農(nóng)民面臨巨大的信貸壓力。1913～1920年間，農(nóng)業(yè)止贖率僅3%，到1921～1925年間，止贖率上升到11%，1926～1929年間，這個比例更是達(dá)到驚人的18%[8]。相比之下，工業(yè)產(chǎn)品的價格波動要穩(wěn)定得多。由于工業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)受進(jìn)口關(guān)稅的保護(hù)，國會開始考慮為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的保護(hù)。

1929年底美國道瓊斯指數(shù)大跌，拉開了20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條的序幕。農(nóng)業(yè)問題顯得更加嚴(yán)重和尖銳。在柯立芝總統(tǒng)否決對農(nóng)業(yè)的價格支持立法后，國會依然積極尋找合適的方式來幫助農(nóng)民并緩解農(nóng)場困境，因此開始考慮關(guān)稅修訂。 經(jīng)過漫長的談判，美國于1930年頒布著名的《斯姆特-霍利關(guān)稅法》(Hawley-Smoot Tariff)，該法案被認(rèn)為是美國歷史上最具爭議性的貿(mào)易立法之一。該法案實施后，征收關(guān)稅的產(chǎn)品達(dá)到了進(jìn)口商品總額的13%，此后兩年應(yīng)課稅產(chǎn)品的平均關(guān)稅持續(xù)提高，到1932年高達(dá)59.1%，創(chuàng)下美國歷史上第二高關(guān)稅記錄(3)資料來源于美國關(guān)稅委員會 (1922, 1-2)。。對此，許多其他國家對美國進(jìn)行了報復(fù)，也增加了對美的貿(mào)易壁壘。這直接加劇了1929年底以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使得世界貿(mào)易出現(xiàn)前所未有的萎縮。Jacks et al.和McCallum et al.探索了20世紀(jì)30年代貿(mào)易戰(zhàn)的前因后果，認(rèn)為在第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前就開始形成了規(guī)模較大的地區(qū)貿(mào)易集團(tuán)，平均交易距離急劇下降[9-10]。《斯姆特-霍利關(guān)稅法》對美國貿(mào)易政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，這也是國會最后一次在整個關(guān)稅計劃中設(shè)定關(guān)稅。

三、第三階段：互惠條約與單邊主義并行

美國貿(mào)易政策發(fā)展歷史的第一階段，是從二戰(zhàn)結(jié)束到金融危機(jī)之前。這一階段美國開始與其他國家簽訂大量貿(mào)易互惠條約，平均進(jìn)口關(guān)稅得以大幅度降低。但同時，貿(mào)易保護(hù)主義的形式發(fā)生了變化，開始大規(guī)模使用非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，單邊主義盛行。

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條引發(fā)了一場重大的政治調(diào)整，也帶來了美國貿(mào)易政策的歷史性轉(zhuǎn)變。 1934年，為了解決各國以鄰為壑、互建報復(fù)性關(guān)稅壁壘的困境，應(yīng)羅斯福政府的要求，國會頒布了《互惠貿(mào)易協(xié)定法》(Reciprocal Trade Agreements Act，RTAA)，授權(quán)總統(tǒng)與其他國家進(jìn)行進(jìn)口關(guān)稅談判。此外，RTAA還改變了貿(mào)易政策制定的過程，將進(jìn)口關(guān)稅的制定權(quán)下放到執(zhí)行部門上。這場改革引起了國內(nèi)各行業(yè)的恐慌，他們擔(dān)心來自國外的低價進(jìn)口產(chǎn)品會沖擊國內(nèi)生產(chǎn)。為此，《國家工業(yè)復(fù)興法》(National Industrial Recovery Act，NIRA) 第3條款專門賦予總統(tǒng)使用進(jìn)口配額來制裁“任何可能嚴(yán)重危及協(xié)議或使法規(guī)失效的進(jìn)口產(chǎn)品”?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》(Agricultural Adjustment Act，AAA)更是賦予總統(tǒng)權(quán)力對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的配額限制：一旦進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對復(fù)興計劃造成破壞，總統(tǒng)可以通過配額約束使進(jìn)口量降到1929～1933年的50%?？梢?，在大力推動關(guān)稅貿(mào)易談判的同時，美國已經(jīng)開始采用大規(guī)模非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，對國內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

在第二次世界大戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府開始制定更加雄心勃勃的多邊協(xié)議計劃，以期在戰(zhàn)后迅速減少關(guān)稅壁壘并消除世界各地的歧視性貿(mào)易政策，擴(kuò)大國際市場。兩大政黨和各行業(yè)協(xié)會在這一行動上意見分歧劇烈，因為這一貿(mào)易協(xié)議涉及到的大量產(chǎn)品仍在《互惠貿(mào)易協(xié)定法》(RTAA)的保護(hù)下。從1930年開始，經(jīng)過多輪談判和爭議，美國等23個國家最終在1947年日內(nèi)瓦簽署了《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade， GATT)。在一輪談判中，23個國家針對4.5萬個項目簽署了超過123項條約，覆蓋了世界貿(mào)易總額的一半以上。1944年美國應(yīng)課稅產(chǎn)品平均進(jìn)口關(guān)稅為33%，到1950年變?yōu)?3%，僅花了6年的時間，下降了60%(4)資料來源于美國人口統(tǒng)計局1975(series U-211-12)。。 Irwin計算了這一時期平均關(guān)稅下降的來源，發(fā)現(xiàn)21%的下降歸功于日內(nèi)瓦談判的成果，而40%是由于這一時期進(jìn)口產(chǎn)品價格的上升。由于第二次世界大戰(zhàn)的破壞，歐洲和亞洲經(jīng)濟(jì)低迷，進(jìn)口產(chǎn)品價格上升了56%，而美國這一時期的進(jìn)口關(guān)稅以從量稅為主，導(dǎo)致最后計算出來的平均進(jìn)口關(guān)稅大幅度降低[11]。盡管如此，GATT的簽訂對戰(zhàn)后世界貿(mào)易的發(fā)展依然起了巨大的推動作用。Goldstein et al.發(fā)現(xiàn)，與非成員國相比，成員國之間的雙邊貿(mào)易在簽訂條約后的兩年內(nèi)平均增長了136%[12]。其他研究也表明，關(guān)貿(mào)總協(xié)定促進(jìn)了戰(zhàn)后世界貿(mào)易的發(fā)展，這有助于推動世界各地經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[13]。盡管如此，美國并沒有在該協(xié)定中放棄對配額約束的使用權(quán)。

由于第二次世界大戰(zhàn)的破壞，盡管美國的平均進(jìn)口關(guān)稅大幅度下降，但大多數(shù)美國國內(nèi)企業(yè)并沒有因為低關(guān)稅而受到外國競爭的威脅。 然而，到了1960年代中期，西歐和日本的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完成重建，開始對美國生產(chǎn)商構(gòu)成挑戰(zhàn)。到20世紀(jì)70年代，亞洲其他國家和地區(qū)，如韓國、中國臺灣地區(qū)和中國香港地區(qū)，也開始出口勞動密集型的制成品。1957年，日本宣布自愿削減其棉紡織品出口之后，其棉紡織品在美國市場的份額從1958年的63%下降到1960年的26%。但相應(yīng)地，中國香港的市場份額又從14%提高到28%[14]。這些發(fā)展為美國制造商帶來了艱難而漫長的調(diào)整，并引發(fā)了國內(nèi)不同政黨和行業(yè)對貿(mào)易政策的激烈對抗，盡管這一時期美國也依然在進(jìn)行降低關(guān)稅的多邊談判。1973年石油危機(jī)以及布雷頓森林體系瓦解之后，美國在國際市場上的競爭力日益減弱，貿(mào)易保護(hù)主義開始抬頭，這一時期先后通過了《1974年貿(mào)易改革法》和《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，宣布從倡導(dǎo)“自由貿(mào)易”轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”。盡管如此，20世紀(jì)70年代美國的制造業(yè)份額依然在持續(xù)擴(kuò)大，制造業(yè)貿(mào)易順差也不斷增加，這一時期美國主要出口技術(shù)密集型商品(如飛機(jī)和機(jī)械)并進(jìn)口勞動密集型產(chǎn)品(如服裝和鞋類)。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，形勢則變得更加嚴(yán)峻。 這十年是美國貿(mào)易政策史上最困難的時期之一。這時期面臨兩個巨大的宏觀沖擊——1979年至1982年的經(jīng)濟(jì)衰退以及1980年至1985年美元大幅升值。這使得美國國內(nèi)制造業(yè)廠商受到劇烈影響。許多人將國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退歸結(jié)于貿(mào)易失衡，因為這一時期美國也開始出現(xiàn)貿(mào)易逆差。舉例來說，這一時期制造業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)下降了3.1個百分點，但如果貿(mào)易平衡的話，制造業(yè)的份額只會下降1.7個百分點。因此，20世紀(jì)80年代制造業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重下降的一半原因可歸因于貿(mào)易逆差[1]。這意味著進(jìn)口限制的政治壓力急劇增加，里根政府開始限制許多行業(yè)的進(jìn)口。1975年，受到貿(mào)易約束的產(chǎn)品占總進(jìn)口的8%。到1980年，這個比例提高到12%。到1984年，又提高到21%[15]。1988年，美國通過了《綜合貿(mào)易和競爭力法》，標(biāo)志著美國的貿(mào)易政策由“自由貿(mào)易”正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮劫Q(mào)易”。該法案賦予了總統(tǒng)動用關(guān)稅和非關(guān)稅等各種手段來反對“非公平貿(mào)易”的權(quán)力，包括因貿(mào)易逆差問題、勞工權(quán)利問題、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)等原因向其他國家發(fā)起報復(fù)性貿(mào)易制裁。

此外，美國還大量運用自愿出口限制、反補(bǔ)貼、反傾銷等非關(guān)稅措施來保護(hù)本國企業(yè)。1982年，由于進(jìn)口鋼鐵的市場份額從1979年的15%上升到22%，美國鋼鐵公司向11個國家的41種鋼鐵產(chǎn)品提交了155份反傾銷和反補(bǔ)貼關(guān)稅申請[16]。1981年開啟的第三輪《多種纖維協(xié)定》 (Multifiber Arrangement，MFA)更是涵蓋了來自31個國家的650種紡織品和服裝出口，將來自發(fā)展中國家的紡織品和服裝出口增長率從6%壓低到2%[17]。自WTO成立以來，美國在1995～2013年間向WTO發(fā)起的反傾銷訴訟高達(dá)323起，涉及金額也最大(5)WTO官方數(shù)據(jù)來源于https://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e. html。。因此，盡管我們看到這一時期美國的平均關(guān)稅一直維持在較低水平(圖1)，但是美國對國內(nèi)企業(yè)的保護(hù)以更隱蔽、更富有針對性的方式在進(jìn)行中。

20世紀(jì)90年代以來，美國的貿(mào)易政策依然保持著矛盾性。一方面，美國致力于降低貿(mào)易壁壘并積極融入世界，包括1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)，1995年完成烏拉圭回合談判并創(chuàng)立了世界貿(mào)易組織(WTO)，以及2000年建立與中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系(PNTR)。這些舉措伴隨著發(fā)展中國家的市場開放改革，最終促使世界貿(mào)易大幅增加。然而另一方面，這些政策行動引發(fā)了越來越多的政治爭議，并削弱了兩黨在自由貿(mào)易方面的共識，也使得國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)極化日益加重：20世紀(jì)90年代末以來，美國實際工資停滯不前，而收入不平等的現(xiàn)象卻穩(wěn)步上升，美國人民開始質(zhì)疑全球化和技術(shù)變革的好處。 這種現(xiàn)象一直持續(xù)到2008年金融危機(jī)。由于美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度緩慢，這種經(jīng)濟(jì)不安全感加深了部分選民對于貿(mào)易的反感，并引發(fā)了本文開頭提到的“購買美國國貨”(Buy American)條款、匯率改革與公平貿(mào)易法案等貿(mào)易保護(hù)主義條款和退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、重談北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)、對鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口開展“232調(diào)查”以及對中國開展“301調(diào)查”等貿(mào)易爭端。 盡管如此，2017年初的蓋洛普民意調(diào)查顯示，有 72%的人將貿(mào)易視為機(jī)遇，只有23%將其視為威脅(6)資料來源于蓋洛普官網(wǎng), https://news.gallup.com/poll/204044/record-high-foreign-trade%20-opportunity.aspx。。這個結(jié)果并不代表民意對貿(mào)易協(xié)定本身的支持。但是總體上看，美國人在對外貿(mào)易政策上仍然存在著巨大的分歧。

四、結(jié)論和啟示

貿(mào)易政策在美國一直是政治爭議的一大主題。不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)利益群體，通過政黨和民選代表進(jìn)行持久的對抗，或者支持?jǐn)U大進(jìn)口，或者支持抑制進(jìn)口。通過梳理美國歷史上3個時期的貿(mào)易政策，我們可以總結(jié)出以下幾個特征：

第一，歷史上，美國曾長期實行過貿(mào)易保護(hù)主義，至少在第二次世界大戰(zhàn)之前，美國從未實行過真正意義上的“自由貿(mào)易”。

在貿(mào)易政策的第一階段(聯(lián)邦政府建立到南北戰(zhàn)爭之前)，美國幾乎對所有進(jìn)口產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，用于支撐聯(lián)邦政府的財政收入。南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅和應(yīng)課稅產(chǎn)品平均關(guān)稅出現(xiàn)了較大的分離。這是由于這一時期高額進(jìn)口關(guān)稅的主要目的是保護(hù)國內(nèi)工業(yè)免受國外低價產(chǎn)品的競爭，而國內(nèi)并不生產(chǎn)的產(chǎn)品則并不需要實行關(guān)稅保護(hù)，對這類產(chǎn)品免征進(jìn)口關(guān)稅也有利于國內(nèi)產(chǎn)商降低其生產(chǎn)成本。從被征稅的進(jìn)口產(chǎn)品平均稅率來看，這一時期的進(jìn)口關(guān)稅仍在很高的水平。

二戰(zhàn)結(jié)束后的美國貿(mào)易政策比較富有爭議性。從進(jìn)口平均關(guān)稅來看，二戰(zhàn)后的美國維持了幾十年的低關(guān)稅水平，無論是應(yīng)征稅產(chǎn)品還是總進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅。此外這一時期的美國還大力推動了關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定(GATT)和北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)等貿(mào)易條款，體現(xiàn)了美國在推動全球化發(fā)展、擴(kuò)大國際市場方面的誠意和決心。但是此時的貿(mào)易保護(hù)方式已經(jīng)發(fā)生了變化，僅看進(jìn)口產(chǎn)品平均關(guān)稅是不夠的。從20世紀(jì)70年代起，美國先后對日韓和歐盟發(fā)起了大規(guī)模的反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，可見非關(guān)稅貿(mào)易壁壘才是這一時期更有針對性、更具隱蔽性的貿(mào)易保護(hù)措施。針對發(fā)展中國家巨額的勞動密集型產(chǎn)品出口，美國更是以知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境法規(guī)和勞動權(quán)益等方式進(jìn)行各種調(diào)查和制裁。

從另一個角度看，歷史上美國的平均進(jìn)口關(guān)稅長期高于同時期的英法兩國，如圖2所示。唯一的例外是在大蕭條后，美國率先開始呼吁各國降低平均關(guān)稅，并于之后的十幾年保持了低于英法兩國的平均關(guān)稅。但是如我們上文所提到的，這一時期的美國已經(jīng)開始針對農(nóng)產(chǎn)品、紡織品進(jìn)行配額限制、反傾銷調(diào)查等非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的保護(hù)。因此，總體上來看，美國在歷史上是一個較常使用貿(mào)易保護(hù)措施的國家。

第二，歷史上美國不同利益群體之間的沖突是常態(tài)，但特定群體的利益訴求在一段時期內(nèi)相對穩(wěn)定，只有重大歷史事件才有會引起貿(mào)易政策的巨大變革。

我們將美國貿(mào)易政策的發(fā)展劃分為3個不同的時期。盡管每一時期都存在不同利益群體的經(jīng)濟(jì)沖突，其貿(mào)易政策主張甚至在方向上相反，但大體上看，美國的貿(mào)易政策在特定歷史階段內(nèi)保持相對穩(wěn)定。

這一方面是歸因于美國的政治制度設(shè)計。在三權(quán)分立的體系下，每一項重大的政策變革都要通過國會、總統(tǒng)和最高法院的層層談判。每個國會議員都是由各州較小的選區(qū)選舉產(chǎn)生，代表了該區(qū)選民的經(jīng)濟(jì)訴求，因而容易將貿(mào)易問題當(dāng)做地區(qū)問題去考量。在不同地區(qū)、不同行業(yè)甚至不同階層群體沖突激烈的情況下，國會往往很難對重大貿(mào)易政策達(dá)成共識并作出調(diào)整。另一方面，不同群體的利益訴求根植于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這往往也是一個長期的過程。歷史上美國南北方在貿(mào)易政策上的選擇長期存在分歧：南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，北方工業(yè)區(qū)希望提高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)國內(nèi)工業(yè)，而南方農(nóng)場主希望降低關(guān)稅以降低進(jìn)口成本。這種沖突持續(xù)了近百年，形成美國特色鮮明的地緣政治分布，表現(xiàn)為共和黨和民主黨在關(guān)稅政策上的分歧。而隨著工業(yè)化的發(fā)展，這種分歧慢慢發(fā)生了扭轉(zhuǎn)：北方以資本密集型產(chǎn)業(yè)為主，在國際市場上有足夠競爭力，主張降低關(guān)稅以擴(kuò)大出口；而南方以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主， 更希望獲得高關(guān)稅保護(hù)。由于這種產(chǎn)業(yè)上的轉(zhuǎn)變一般需要較長時間。因此，美國南北方及兩大政黨在貿(mào)易政策方面一直存在沖突，但仍然是比較穩(wěn)定的。

圖2 美國、英國和法國關(guān)稅歷史對比(1830～2000年)[18-20]

五、結(jié)語

在這3個時期里，我們可以看到南北戰(zhàn)爭和大蕭條分別成為貿(mào)易政策的分水嶺。這兩次沖擊都改變了兩黨在國會的相對勢力，使得其各自的貿(mào)易主張得以實施。自2007年底金融危機(jī)以來，美國宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和國際經(jīng)濟(jì)秩序都發(fā)生了深刻的變革，貿(mào)易保護(hù)主義也更表現(xiàn)得日益明顯。因此，不排除這場危機(jī)會成為下一個轉(zhuǎn)變貿(mào)易政策方向的分水嶺。