摘要：《監(jiān)察法》確立了監(jiān)察制度的基本架構(gòu)，但并未對國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的問題作出規(guī)定。國家監(jiān)察委作為最高監(jiān)察機關(guān)，應(yīng)當(dāng)擁有和國務(wù)院相同的立法權(quán)，可以就監(jiān)察領(lǐng)域的相關(guān)事項制定監(jiān)察法規(guī)。通過修改《立法法》，授予國家監(jiān)察委立法權(quán)，有助于保障監(jiān)察工作的規(guī)范化和法治化。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法;國家監(jiān)察委員會;監(jiān)察法規(guī);立法權(quán)

中圖分類號：DF21

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.05.03

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一、導(dǎo)論

在最近幾十年來我國法律領(lǐng)域的重大變革中，與其他方面的立法相比，監(jiān)察制度的改革相對要快捷和迅速得多。2016年，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。2018年3月，全國人大修改憲法，隨后通過了《監(jiān)察法》，監(jiān)察制度改革在法律層面宣告初步完成?？陀^來講，《監(jiān)察法》的出臺速度較快，有些問題在學(xué)術(shù)領(lǐng)域討論得還不夠深人和充分，《監(jiān)察法》對許多重要問題尚未作出規(guī)定，其中之一就是監(jiān)察法規(guī)的問題。

關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)及法律地位，是一個重要和迫切的現(xiàn)實命題。在理論層面，法學(xué)界尚未有充分討論，只有極少數(shù)學(xué)者在其論文中簡單提到該主題;在實踐層面，雖然《監(jiān)察法》對此并未有明確規(guī)定，但在監(jiān)察改革初步完成后，中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委就已經(jīng)開始陸續(xù)出臺相關(guān)監(jiān)察法規(guī)了”。可以說，在制定監(jiān)察法規(guī)方面，實踐已經(jīng)比理論先行一步了，而未來一段時期類似的立法活動一定會非常頻繁。在此背景下，關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的學(xué)術(shù)討論亟待跟進(jìn)，以便為實踐提供理論支撐。本文將在當(dāng)代中國的政治和法律體制之下，結(jié)合監(jiān)察工作的現(xiàn)實情況，對監(jiān)察法規(guī)的包括法律地位、規(guī)范體系、立法監(jiān)督等相關(guān)問題進(jìn)行初步分析，期待此文可以引發(fā)法學(xué)界更深人更廣泛的討論，從而為監(jiān)察制度的后期完善提供法理論上的依據(jù)和指引。

二、監(jiān)察法規(guī)的法律地位

在當(dāng)代中國的政治、法律體制下，我國的最高監(jiān)察機關(guān)即國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)擁有立法權(quán)，有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)是我國監(jiān)察法律體系中必不可少的組成部分，其在實現(xiàn)國法與黨規(guī)的協(xié)調(diào)、規(guī)范監(jiān)察機關(guān)依法行使職權(quán)等方面發(fā)揮著重要作用。

（一）監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察法律體系的重要組成部分

一方面，《監(jiān)察法》對監(jiān)察制度的基本框架和主要制度作出了規(guī)定，可以將其稱為監(jiān)察領(lǐng)域的“基本法"和“上位法”，但這部監(jiān)察基本法的貫徹和實施，還需要相關(guān)更詳盡、更具體、更具有操作性的下位法的支持。因而，針對《監(jiān)察法》的相關(guān)重要內(nèi)容，比如監(jiān)察工作的辦案程序、具體措施，應(yīng)該由國家監(jiān)察委制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和落實。需要提及的是，全國人大及其常委會制定的法律，往往是通過最高法院和最高檢察院的司法解釋來落地實施的。在監(jiān)察領(lǐng)域，由于無法由最高司法機關(guān)作出解釋，因此，全國人大《監(jiān)察法》的細(xì)化和落實，就會特別依賴國家監(jiān)察委制定的下位法即監(jiān)察法規(guī)。

另一方面，當(dāng)前的監(jiān)察法律體系還不完備，尚有許多立法空白，需要全國人大及其常委會通過后續(xù)的立法不斷補充完善，比如監(jiān)察官法、政務(wù)處分法、監(jiān)察程序法、監(jiān)察監(jiān)督法等等。在全國人大及其常委會的后續(xù)立法出臺后，這些法律同樣存在一個細(xì)化和落實的過程，這就需要國家監(jiān)察委制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)予以實現(xiàn)。

總之，監(jiān)察法律體系的完善需要從橫向和縱向兩個方面入手，橫向的要求是法律制度完備，不存在漏洞和空白，而縱向的要求則是法律層次合理，既有作為基礎(chǔ)和依據(jù)的上位法律，更有作為法律補充和實施細(xì)則的下位的監(jiān)察法規(guī)。在全國人大及其常委會比較抽象的監(jiān)察法律和現(xiàn)實中具體而各異的監(jiān)察實踐之間，監(jiān)察法規(guī)可以扮演一個橋梁和紐帶的作用，把法律和實踐連接起來。

（二）監(jiān)察法規(guī)是國法與黨規(guī)協(xié)調(diào)銜接的重要方式

“我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性。”[1]黨和國家機構(gòu)改革之后，國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)了黨紀(jì)和國法的互融互通與全面執(zhí)行。在此過程中，從規(guī)范的角度講，監(jiān)察領(lǐng)域自然存在著黨的紀(jì)律與國家法律之間的協(xié)調(diào)問題。

目前，關(guān)于紀(jì)檢方面的黨內(nèi)法規(guī)，中國共產(chǎn)黨的相關(guān)機構(gòu)已經(jīng)制定了較完備的紀(jì)律體系，包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等等。與紀(jì)檢方面較完備的黨內(nèi)法規(guī)相比，監(jiān)察方面的國家法律還存在大量空白和不足。因而，在推動黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的過程中，就需要國家監(jiān)察委盡快出臺相應(yīng)監(jiān)察法規(guī)，構(gòu)建完備的法規(guī)體系，并使其與黨內(nèi)法規(guī)呼應(yīng)、對接、補充，形成兩套規(guī)范互聯(lián)互通互補的格局。

需要澄清的是，監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，并不意味著兩者工作規(guī)則及實施程序的完全混同，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是：紀(jì)委辦案受黨內(nèi)法規(guī)約束，監(jiān)委辦案受法律和監(jiān)察法規(guī)約束，兩類不同性質(zhì)的規(guī)范相互補充相輔相成，共同發(fā)揮“懲前毖后，治病救人”的作用，以此規(guī)范和保障紀(jì)檢監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)開展。

（三）.監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察工作有效開展的制度基礎(chǔ)

從憲法地位上講，國家監(jiān)察委員會與國務(wù)院.最高人民法院最高人民檢察院地位平行，其均對全國人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。最高法和最高檢屬于司法機關(guān)，不享有立法權(quán)，但可以對審判、檢察領(lǐng)域的法律作出司法解釋，國務(wù)院屬于行政機關(guān)，可以就行政管理領(lǐng)域的事項制定行政法規(guī)，國務(wù)院的各部委也可以制定規(guī)章?！皬臋C構(gòu)性質(zhì)上看，監(jiān)察委員會既非行政機關(guān)，也非司法機關(guān)，準(zhǔn)確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機關(guān)?！盵2]國家監(jiān)察委作為監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)享有與國務(wù)院類似的立法權(quán)，即制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，通過行使這一權(quán)力，更好地履行其監(jiān)督職責(zé)。事實上，在監(jiān)察改革之前，國務(wù)院下屬的監(jiān)察部本身就有立法權(quán)，可以制定部門規(guī)章，因此，地位提升、職權(quán)擴(kuò)大后的國家監(jiān)察委，當(dāng)然更應(yīng)該享有與其職責(zé)對應(yīng)的立法權(quán)。

從履行法定職責(zé)角度講，監(jiān)察機關(guān)享有立法權(quán)，制定監(jiān)察法規(guī)，有助于其更好地總結(jié)反腐經(jīng)驗，完善反腐制度，通過監(jiān)察法規(guī)實現(xiàn)監(jiān)察工作的規(guī)范化和法治化。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會負(fù)有“監(jiān)督、調(diào)查、處置"等職責(zé)，為了更好地履行法定職責(zé)，監(jiān)察機關(guān)可以主要從兩個方面制定監(jiān)察法規(guī)：一方面是針對自身職權(quán)活動的立法。打鐵必須自身硬，監(jiān)察機關(guān)在履行法定職責(zé)時，需要相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)予以指導(dǎo)、約束和規(guī)范，明確其工作職權(quán)和辦理程序，規(guī)定監(jiān)察官違法責(zé)任及其懲戒機制，保障監(jiān)察工作的順利開展/另一方面是針對被監(jiān)督對象的立法。監(jiān)察機關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)的過程中，可以結(jié)合自身辦案經(jīng)驗，分析腐敗產(chǎn)生的社會因素及制度根源，尋找預(yù)防和抵制腐敗的內(nèi)在規(guī)律和有效方法。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察機關(guān)通過制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，對被監(jiān)督對象的職權(quán)行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，在最大程度上預(yù)防腐敗的發(fā)生。總之，監(jiān)察法規(guī)可以發(fā)揮對內(nèi)和對外的雙重效應(yīng)，對內(nèi)規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的行為，對外預(yù)防和抵制腐敗的發(fā)生，從而實現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗的根本目標(biāo)。

三、監(jiān)察法規(guī)的基本體系

監(jiān)察工作的規(guī)范有效開展，要以完備的監(jiān)察法律體系為依據(jù)。當(dāng)代中國的監(jiān)察法律體系，主要由全國人大以《監(jiān)察法》為代表的基本法律、全國人大常委會的其它監(jiān)察法律以及國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)等組成。在立法權(quán)分配方面，涉及監(jiān)察制度的基本問題、重要問題以及監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系等問題，應(yīng)屬于全國人大及其常委會的立法權(quán)限，而監(jiān)察工作中的具體問題、細(xì)節(jié)問題以及監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部管理方面的問題，則應(yīng)屬于國家監(jiān)察委的立法權(quán)限。

鑒于目前全國人大及其常委會除了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》外尚未有其他的監(jiān)察法律出臺，因此，下文討論監(jiān)察法規(guī)體系問題時，會有一個假設(shè)性前提，即以全國人大及其常委會相應(yīng)法律為依據(jù)。在此前提之下，國家監(jiān)察委可以在憲法、全國人大及其常委會的監(jiān)察法律之下，制定監(jiān)察法規(guī)，從而形成一個包括監(jiān)察主體法、監(jiān)察實體法、監(jiān)察程序法在內(nèi)的完備的監(jiān)察法規(guī)體系。

（一）監(jiān)察主體法

關(guān)于監(jiān)察主體，目前的《監(jiān)察法》有了基本的規(guī)定，為了執(zhí)行監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)可以圍繞“監(jiān)察機關(guān)”和“監(jiān)察官”兩個主題做出類似實施細(xì)則性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)。

關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的問題，在《監(jiān)察法》出臺之前，曾有學(xué)者建議，應(yīng)該由全國人大及其常委會制定《人民監(jiān)察委員會組織法》，對監(jiān)察機關(guān)的地位、性質(zhì)、人員、組織架構(gòu)、產(chǎn)生方式等事項做出專門規(guī)定[3]。出臺后的《監(jiān)察法》并未采取制定專門組織法的形式，而是在《監(jiān)察法》第2章“監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)”部分對監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置、組成人員任免做出了規(guī)定。以此規(guī)定為依據(jù)，國家監(jiān)察委可以制定監(jiān)察法規(guī)，對相應(yīng)法律規(guī)定加以細(xì)化，可以就監(jiān)察機關(guān)的組織體系、上下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、各級監(jiān)察委員會及其派出機構(gòu)的相互關(guān)系等方面作出具體的、有操作性的規(guī)定。

關(guān)于監(jiān)察官的問題，《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免考評和晉升等制度”。該條規(guī)定確立了監(jiān)察官制度的法律依據(jù)，也為全國人大常委會安排了后續(xù)立法作業(yè)。目前，《監(jiān)察官法》已經(jīng)被列入了第十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。對此，有學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)“比照《法官法》和《檢察官法》，制定《監(jiān)察官法》，對監(jiān)察官的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)等級、職業(yè)保障、執(zhí)業(yè)責(zé)任等內(nèi)容作出具體規(guī)定，這樣才能保證監(jiān)察委員會不辱使命地完成國家賦予的監(jiān)察重任?！盵4]可以預(yù)見，在未來全國人大常委會的《監(jiān)察官法》出臺后，國家監(jiān)察委員可能需要及時出臺相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，對監(jiān)察官的任職條件、基本素質(zhì)、監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)序列①監(jiān)察官的懲戒、監(jiān)察官職業(yè)保障等具體問題做出更有針對性和可操作性的規(guī)定。

（二）監(jiān)察實體法

根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合監(jiān)察機關(guān)的實際工作，國家監(jiān)察委制定涉及監(jiān)察機關(guān)法定職權(quán)方面的實體性的監(jiān)察法規(guī)，可以重點從如下幾個方面展開：

其一，監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等法定職責(zé)方面的法規(guī)。

一方面是關(guān)于廉潔教育和腐敗預(yù)防方面的監(jiān)察法規(guī)。在反腐敗斗爭中，預(yù)防與打擊同等重要，“前端預(yù)防”與“末端懲治”不可偏廢。因此《聯(lián)合國反腐敗公約》第5條第2款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)努力制訂和促進(jìn)各種預(yù)防腐敗的有效做法?！敝贫疂嵔逃?、預(yù)防腐敗的法規(guī)，國家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)仁：不讓。在開展廉潔教育方面，內(nèi)地的監(jiān)察機關(guān)可以參考和借鑒我國香港的成功經(jīng)驗，香港廉政公署在過去近五十年里開展了卓有成效的廉潔教育和腐敗預(yù)防，通過學(xué)校教育、社區(qū)教育、發(fā)布指南、提前介人等方式，對香港社會進(jìn)行了從制度到文化的廉潔改造，徹底扭轉(zhuǎn)了香港的腐敗風(fēng)氣，為反腐倡廉創(chuàng)造了良好的社會氛圍[5]。作為專職專責(zé)的反腐機關(guān)，國家監(jiān)察委可以借鑒香港及其它國家、地區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國內(nèi)地反腐的客觀情況，出臺相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，推進(jìn)反腐敗的源頭治理和綜合治理。

另一方面是監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置方面的法規(guī)。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機關(guān)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé);對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。在履行上述調(diào)查、處置職責(zé)的過程中，國家監(jiān)察委事實上承擔(dān)著非常繁雜和重要的立法責(zé)任，需要通過監(jiān)察法規(guī)，對調(diào)查、處分、問責(zé)、監(jiān)察建議等重大問題作出詳細(xì)規(guī)定，以此保障監(jiān)察工作的有序開展。

其二，監(jiān)察監(jiān)督方面的法規(guī)。

不受約束的權(quán)力可能腐敗，監(jiān)察機關(guān)也不例外?！凹o(jì)委監(jiān)委合署辦公，監(jiān)督范圍擴(kuò)大了、權(quán)限豐富了，經(jīng)受的考驗更加嚴(yán)峻，對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)提出新的更高要求?！盵6]因此，監(jiān)察機關(guān)也需要接受監(jiān)督。

除開中國共產(chǎn)黨的政治監(jiān)督外，對監(jiān)察機關(guān)的法律監(jiān)督主要來自三個方面，一是人大和司法機關(guān)的監(jiān)督，二是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，三是社會的監(jiān)督。關(guān)于人大和司法機關(guān)對監(jiān)察委的監(jiān)督，其立法權(quán)限歸全國人大及其常委會，國家監(jiān)察委無權(quán)作出規(guī)定，而關(guān)于監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督以及社會監(jiān)督的問題，則可以由國家監(jiān)察委自行立法作出規(guī)定。

關(guān)于構(gòu)建監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)圍繞如下方面做出規(guī)定：（1）機構(gòu)設(shè)置與職能分工，即將監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)交由不同部門行使，彼此之間分工配合又監(jiān)督制衡;（2）監(jiān)察工作機制，即設(shè)立科學(xué)、合理透明、高效的內(nèi)部辦案流程，嚴(yán)格依照程序辦事，保障監(jiān)督權(quán)的規(guī)范行使;（3）上下級之間的監(jiān)督機制，即基于監(jiān)察工作的特點和科學(xué)管理的需要，建立報批、備案、復(fù)核等程序，確立上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的常規(guī)監(jiān)督機制。

關(guān)于社會監(jiān)督機制，監(jiān)察法規(guī)需要明確公民和社會組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)規(guī)定監(jiān)察機關(guān)依法公開監(jiān)察工作信息的范圍和程序，主動接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督.輿論監(jiān)督的方式和機制。可以通過監(jiān)察法規(guī)推動監(jiān)督方式的創(chuàng)新，比如參考香港廉政公署的作法，組建由民間人士組成的外部監(jiān)督機構(gòu)，聘請律師、法學(xué)家、媒體人：士組成監(jiān)督員，由這些社會專業(yè)人士定期對監(jiān)察機關(guān)的工作開展監(jiān)督、提出意見和批評②。

其三，國際合作方面的法規(guī)。

在全球化的時代，反腐工作的有效開展需要有國際視野和開展國際合作。為了規(guī)范開展國際合作，需要通過監(jiān)察法規(guī)對我國監(jiān)察機關(guān)與其他國家、地區(qū)監(jiān)督機關(guān)、國際組織開展反腐敗國際交流合作以及反腐敗國際條約在我國的實施問題做出規(guī)定。關(guān)于國際合作，主要涉及反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)，助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域;關(guān)于反腐敗國際條約實施，最重要的當(dāng)屬《聯(lián)合國反，腐敗公約》，這是聯(lián)合國歷史上通過的第一個指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件，于2006年對我國生效，并適用于香港、澳門特別行政區(qū)。國際合作方面的法規(guī)，有些問題可以由國家監(jiān)察委單獨制定，而有些問題則涉及多個部門多個領(lǐng)域，如反腐敗國際追逃追贓和防逃工作，這就需要國家監(jiān)察委和最高法、最高檢外交部、公安部、國家安全部、司法部、中國人民銀行等單位聯(lián)合出臺法規(guī)。

（三）監(jiān)察程序法

要保障監(jiān)察權(quán)力的規(guī)范行使，必須要有科學(xué)、合理的程序設(shè)計。在監(jiān)察法出臺前，有學(xué)者建議監(jiān)察法有必要設(shè)計和確立六個方面的程序制度：一是監(jiān)察公開制度，二是公眾參與制度，三是證據(jù)審查核實制度，四是回避制度，五是排除干預(yù)制度，六是聽取陳述申辯制度”。上述建議的部分內(nèi)容，在《監(jiān)察法》第四章和第五章的相關(guān)規(guī)定中均有不同程度的體現(xiàn)。

《監(jiān)察法》授予監(jiān)察機關(guān)可以采取包括訊問、詢問.留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押勘驗檢查在內(nèi)的諸多監(jiān)察措施，為了規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力行使，國家監(jiān)察委可以通過制定監(jiān)察法規(guī)，針對監(jiān)察機關(guān)上述各類職權(quán)活動，設(shè)計輕重不同和疏密有別的工作程序。當(dāng)前，最需要予以規(guī)制的包括留置、技術(shù)調(diào)查措施以及監(jiān)察程序向刑事程序過渡流轉(zhuǎn)等方面。

1.留置措施

留置措施是一種較嚴(yán)厲的強制措施，若被濫用，將可能對當(dāng)事人合法權(quán)益和司法公正造成傷害。為防止留置措施被濫用，國家監(jiān)察委可以通過監(jiān)察法規(guī)對留置措施作出規(guī)定，具體包括：

（1）留置措施適用的情形，即根據(jù)《監(jiān)察法》第22條作出規(guī)定，對可以實施留置的具體情形作出明確的列舉，尤其需要對該法條中“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法”“案情重大、復(fù)雜”“有其他妨礙調(diào)查行為的”等規(guī)定予以明確化和清晰化。

（2）留置措施的審批程序，要對《監(jiān)察法》第43條第1款“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案”作出更詳細(xì)和具有可操作性的規(guī)定，比如集體決定時是否采取表決方式以及通過的人數(shù)要求，下級向上級進(jìn)行批準(zhǔn)和備案的時限和方式等等。

（3）留置措施期限的延長，就是要對《監(jiān)察法》第43條第2款中的“在特殊情況下，可以延長一次”作出界定，應(yīng)該明確何為特殊情況，防止留置措施被隨意延長。

（4）留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定留置場所是什么，應(yīng)具備哪些條件，由什么部門負(fù)責(zé)管理，對留置場所內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件如何處置，對留置場所如何進(jìn)行監(jiān)督等等。

2.技術(shù)調(diào)查措施

“《監(jiān)察法》所確立的技術(shù)調(diào)查措施，大體包括記錄監(jiān)控、行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場所監(jiān)控等多種特殊調(diào)查手段，都屬于對被調(diào)查人的通訊、行蹤、談話、會面等活動進(jìn)行全程監(jiān)控的秘密調(diào)查手段，會對被調(diào)查人的自由隱私、尊嚴(yán)等權(quán)益造成不同程度的侵犯?！盵8]技術(shù)調(diào)查措施是一把雙刃劍，運用地好，能夠提高案件調(diào)查的效率和質(zhì)量，反之則可能侵犯人權(quán)，并對司法公正和司法權(quán)威造成沖擊。

最新修改的《刑事訴訟法》第150條第2款修改為：“人民檢察院在立案后，對于利用職權(quán)實施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行?！边@一規(guī)定中的“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”的規(guī)定，體現(xiàn)了立法機關(guān)對技術(shù)偵查、調(diào)查措施的嚴(yán)肅和謹(jǐn)慎態(tài)度，對監(jiān)察工作具有借鑒意義?！坝崋?、留置以及技術(shù)偵查等手段，從其性質(zhì)來看，均屬于刑事偵查措施，尤其是留置措施和技術(shù)偵查手段明顯構(gòu)成了對公民人身權(quán)利的嚴(yán)重限制，需要通過相應(yīng)的程序設(shè)計來避免其權(quán)力的不當(dāng)行使?！盵9]因此，為了規(guī)范技術(shù)調(diào)查措施的運，用，監(jiān)察法規(guī)可以做出如下規(guī)定：.

（1）運用技術(shù)調(diào)查措施的情形，即對《監(jiān)察法》第28條中的“涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要”這一規(guī)定做出明確界定，可以采用列舉的方式，即明確列舉出可以采用技術(shù)調(diào)查的情形，也可以采用概括的方式，即提出采用技術(shù)調(diào)查措施需要達(dá)到的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（2）審批及執(zhí)行程序?！侗O(jiān)察法》第28條規(guī)定：“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。”那么，嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)意味著什么，由誰來審批批準(zhǔn)條件是什么，這應(yīng)由監(jiān)察法規(guī)予以明確;“按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行”，這里的執(zhí)行機關(guān)指哪一家的、什么級別的機關(guān)，也需要監(jiān)察法規(guī)作出規(guī)定。由于技術(shù)調(diào)查措施具有專業(yè)性強技術(shù)要求高、隱秘性大等特點，應(yīng)該由公安機關(guān)予以執(zhí)行。公安機關(guān)在按照監(jiān)察機關(guān)的要求采取技術(shù)手段調(diào)查案件時，不得隨意擴(kuò)大技術(shù)手段的適用對象和適用范圍;執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守保密義務(wù)。

（3）期限及其延長。《監(jiān)察法》第28條第2款規(guī)定：“批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對象，自簽發(fā)之日起三個月以內(nèi)有效;對于復(fù)雜、疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續(xù)采取技術(shù)調(diào)查措施的，經(jīng)過批準(zhǔn)，有效期可以延長，每次不得超過三個月?！边@里需要對延長技術(shù)調(diào)查措施有效期的條件和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，什么情況下可以延期，要規(guī)定清楚;延長的次數(shù)，應(yīng)當(dāng)有所限制，可以參照留置延長的規(guī)定，以一次為限。

3.監(jiān)察程序向刑事程序過渡流轉(zhuǎn)

修改后的《刑事訴訟法》第170條規(guī)定：“人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。”對于職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為犯罪事實成立的，就存在監(jiān)察程序向刑事程序過渡流轉(zhuǎn)的問題，其中比較重要的包括案件移送的標(biāo)準(zhǔn).不移送司法程序的監(jiān)督、補充調(diào)查程序、強制措施的過渡銜接等[10]。關(guān)于這些程序性問題，在實踐中目前還處在探索磨合階段，在一段時期后，等經(jīng)驗積累成熟時，國家監(jiān)察委會可以與最高人民檢察院等機關(guān)溝通后，出臺相應(yīng)的程序性規(guī)定。

四對監(jiān)察法規(guī)制定的監(jiān)督

良法是善治的前提，打造優(yōu)良的監(jiān)察法規(guī)，需要有必要的監(jiān)督和審查機制。對于國家監(jiān)察委立法活動的監(jiān)督，最重要的是來自全國人大及其常委會的監(jiān)督，與此同時，執(zhí)政黨社會的監(jiān)督，在保障監(jiān)察立法的合法性和合理性方面也發(fā)揮著重要作用。

1.全國人大及其常委會的監(jiān)督

《監(jiān)察法》規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！睋?jù)此，國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)，需要接受全國人大及其常委會的監(jiān)督?？紤]到監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)在效力、位階功能上的高度相似性，參考《立法法》中關(guān)于行政法規(guī)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，未來的《立法法》修改在授予國家監(jiān)察委立法權(quán)的同時，應(yīng)確立相應(yīng)的立法監(jiān)督機制：監(jiān)察法規(guī)在公布后的一定時間內(nèi)要向全國人大常委會備案，監(jiān)察法規(guī)同憲法和法律抵觸的，由全國人大常委會予以撤銷。

關(guān)于全國人大常委會審查程序的啟動，《立法法》可以規(guī)定：國務(wù)院、中央委、最高法院.最高檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求;其他國家機關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議。除此之外，有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行主動審查。

關(guān)于審查過程，《立法法》可以規(guī)定：全國人大專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向國家監(jiān)察委提出書面審查意見研究意見;也可以由憲法和法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求國家監(jiān)察委到會說明情況，再向其提出書面審查意見。國家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大憲法和法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋。

關(guān)于審查結(jié)果，《立法法》可以規(guī)定：全國人大憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)向國家監(jiān)察委提出審查意見、研究意見，國家監(jiān)察委按照所提意見對監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。經(jīng)審查、研究認(rèn)為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而國家監(jiān)察委不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案建議，倭員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。

2018年，十三屆全國人大專門設(shè)立了“憲法和法律委員會”和“監(jiān)察和司法委員會”，這兩個機構(gòu)可以在監(jiān)督國家監(jiān)察委的立法活動中發(fā)揮積極作用，尤其是憲法和法律委員會，其“一身二任，既是全國人大的專門委員會，負(fù)責(zé)審查法律草案，亦為推進(jìn)合憲性審查的憲法監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)審查法律之下的規(guī)范性文件。”[11]因此，國家監(jiān)察委在制定監(jiān)察法規(guī)的過程中，應(yīng)主動與上述兩個委員會保持溝通，最大程度保障監(jiān)察法規(guī)的合法性和合理性，不斷提高立法質(zhì)量。

2.其他方面的監(jiān)督

首先是執(zhí)政黨的監(jiān)督。從法律層面講，我國憲法明文規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這為執(zhí)政黨監(jiān)督包括國家監(jiān)察委立法活動在內(nèi)的一切國家職權(quán)行為提供了憲法依據(jù)。從實踐層面講，國家監(jiān)察機關(guān)和黨的紀(jì)委合署辦公，為執(zhí)政黨監(jiān)督監(jiān)察立法提供了便利條件。當(dāng)然，執(zhí)政黨的監(jiān)督不同于全國人大常委會的監(jiān)督，它屬于政治監(jiān)督而非法律監(jiān)督，因此需要注意監(jiān)督的范圍和形式。在監(jiān)察法規(guī)草案的起草制定過程中，中共中央紀(jì)律檢查委員會可以對草案的合法性和合理性提供意見和指導(dǎo)。在監(jiān)察法規(guī)出臺后的實施過程中，黨的紀(jì)檢機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在問題的，也可以向國家監(jiān)察委或者全國人大常委會提出修改或撤銷的建議。

其次，公民和社會監(jiān)督。傾聽民意、接受社會監(jiān)督，是保障監(jiān)察法規(guī)立法質(zhì)量的重要機制。國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)，要充分尊重公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán).參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。立法規(guī)劃、法規(guī)草案，應(yīng)向社會公布，在法規(guī)起草和制定過程中，應(yīng)當(dāng)有立法聽證和征集意見的必經(jīng)環(huán)節(jié)。法規(guī)實施中，對于公民的意見和不滿，國家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，對于公眾反映的立法問題，應(yīng)及時啟動立法后評估以及修改、廢止程序。

最后，國家監(jiān)察委可以借鑒我國香港地區(qū)廉政公署的經(jīng)驗，設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，發(fā)揮專業(yè)人士在立法中的監(jiān)督作用。監(jiān)督委員會成員由人大代表、政協(xié)委員、法律專家、各界代表組成，應(yīng)保障組成人員的獨立性和專業(yè)性，充分發(fā)揮其在監(jiān)察立法中的論證、評估、監(jiān)督功能，通過這種外部的專業(yè)性監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)察立法活動，提高監(jiān)察法規(guī)質(zhì)量。

五、結(jié)論

從集中式反腐到制度化反腐，從不敢腐到不能腐和不想腐，這種根本性轉(zhuǎn)變，需要監(jiān)察法律制度的不斷完善。完備的監(jiān)察法律體系，既包括全國人大及其常委會制定的監(jiān)察法律，也包括國家監(jiān)察委制定的監(jiān)察法規(guī)。為了發(fā)揮監(jiān)察法規(guī)在反腐敗工作中的特殊作用，在憲法修改和《監(jiān)察法》出臺后，國家應(yīng)盡快啟動《立法法》的修改，明確賦子國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的立法權(quán)，并設(shè)定相應(yīng)的立法程序和監(jiān)督機制。國家監(jiān)察委應(yīng)積極行使好立法權(quán)，通過制定監(jiān)察法規(guī)，構(gòu)建更完備、更具體、更有效、更具操作性的監(jiān)察法規(guī)體系，以此保障監(jiān)察工作的良性開展，推動我國的反腐敗斗爭取得根本性勝利。

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The Legal Address and Regulatory System of Supervision Regulations

LI Hong-bo

（ China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract：The Supervision Law has established a basic structure of the supervision system withoutsetting up regulations regarding the enactment of such supervision regulations by the super vision committee. As the highest supervisory body， the National Supervision Committee shall be vested the samelegislative power as the State Council of China and shall formulate regulations concerning supervisory issue.Authorizing legislative power to the National Supervision Committee through the revision of The LegislativeLaw will proceed on normalizing the supervision work under the rule of law.

Key Words ： The Supervision Law ; National Supervision Committee; supervisory regulation

本文責(zé)任編輯：董彥斌

收稿日期：2019-05-01

基金項目：北京市教委2018人才共建項目“中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督機制研究”

作者簡介：李紅勃（1976），男，陜西長安人，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)法治政府研究院教授。

①例如，童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納人法治軌道之方略[J].法學(xué)，2016（12）：12;李紅勃.邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)評論，2017（3）：157.

②例如，2018年4月16日，中央紀(jì)委國家監(jiān)察委共同發(fā)布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，就公職人員的政務(wù)處分問題作出了規(guī)定;2018年8月24日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，決定建立特約監(jiān)察員制度，并對特約監(jiān)察員工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。《工作辦法》規(guī)定了國家監(jiān)委特約監(jiān)察員的聘請范圍、任職條件、聘請程序及任期、工作職責(zé)、權(quán)利義務(wù)和履職保障等內(nèi)容。

①比如，有學(xué)者提出：應(yīng)建立新型監(jiān)察官制度，并基于專業(yè)分工設(shè)立如下相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)序列。（參見：薛彤彤，牛朝輝.建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度[J].河南社會科學(xué)，2017（6）：25.）

①有學(xué)者提出，為了有效約束和控制監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立“雙軌制的調(diào)查體制”，即在監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置兩個相對獨立的部門：一是政紀(jì)調(diào)查部，二是刑事調(diào)查部。前者統(tǒng)一行使黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，后者則行使刑事調(diào)查權(quán)。（參見：陳瑞華.論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2018（4）：19.）

②為了防止權(quán)力濫用，香港廉政公署設(shè)立了四個監(jiān)督委員會，其成員由廉政專員提名、特區(qū)行政長官委任，主要成員有政府官員、立法會議員及社會各界代表性人士（如大學(xué)校長、大律師）組成，其中要有一些經(jīng)常批評政府的人。四個監(jiān)督委員會的職責(zé)是：（1）貪污問題監(jiān)督委員會：主要負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政公署的整體工作;聽取廉政專員報告廉署對屬員所采取的紀(jì)律處分;審核廉政公署每年的開支預(yù)算。（2）審查貪污舉報監(jiān)督委員會：主要負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政公署的調(diào)查工作，包括聽取廉政專員報告廉署接獲的所有貪污舉報，以及廉署如何處理這些舉報;聽取廉政專員報告所有歷時超過-年或需要動用大量資源的調(diào)查個案之進(jìn)展。（3）防止貪污監(jiān)督委員會：負(fù)責(zé)向廉政公署建議防貪研究的優(yōu)先次序及審閱公署完成的所有防貪研究報告。（4）社區(qū)關(guān)系市民監(jiān)督委員會：負(fù)責(zé)向廉政公署建議推行倡廉教育及爭取各界支持的策略。