姜玉貞 宋全成

(山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

一、問題提出及文獻(xiàn)回顧

隨著人口老齡化持續(xù)加深及家庭、社會結(jié)構(gòu)變動，老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求日益多元化及普遍化。“十二五”以來中央政府提出發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)，意圖建立一個滿足所有老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的“適度普惠”型的制度框架。這一框架下，傳統(tǒng)以政府為單一主體的供給模式受到挑戰(zhàn)，“政府主導(dǎo)、多方參與”成為新時期社會養(yǎng)老服務(wù)變革的方向。具體到實踐中，以政府為主導(dǎo)的社會養(yǎng)老服務(wù)多元主體供給格局正在悄然生成，但面對長期“強政府，弱社會”的結(jié)構(gòu)，社會養(yǎng)老服務(wù)多元供給還面臨諸多挑戰(zhàn)：一方面是非政府主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給普遍面臨困境：草根型社會組織數(shù)量少(1)郎曉波、俞云峰：《社會組織參與公共服務(wù)：組織優(yōu)勢及路徑選擇》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2011年第5期。、社會組織“被組織”問題(2)李鳳琴：《中國城市社區(qū)公共服務(wù)研究述評》，《城市發(fā)展研究》2011年第10期。、社會組織專業(yè)化優(yōu)勢不明顯(3)呂普生：《政府與公民社會組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作模式研究——基于北京市宣武區(qū)三種合作方式的分析》，《科學(xué)決策》2009年第12期。、市場參與度低(4)付誠、王一：《政府與市場的雙向增權(quán)——社會化養(yǎng)老服務(wù)的合作邏輯》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第5期。、市場發(fā)揮作用的途徑不明確(5)姜玉貞：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體治理困境及其應(yīng)對》，《東岳論叢》2017年第10期。、市場營利難(6)徐曉雯：《我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題探析》，《山東財政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。等。另一方面則表現(xiàn)為主體間還未形成良性的互動合作：多主體間的合作還處在被政府動員狀態(tài)(7)句華、楊騰原：《養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系研究綜述—兼及事業(yè)單位改革與政府購買公共服務(wù)的銜接機(jī)制》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。、多元主體間經(jīng)常呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)狀態(tài)(8)吉鵬：《社會養(yǎng)老服務(wù)供給主體間關(guān)系解析——基于委托代理理論視角》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第6期。、難以發(fā)揮各主體互補優(yōu)勢(9)敬乂嘉、陳若靜：《從協(xié)作角度看我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與管理創(chuàng)新》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第5期。。

學(xué)界就上述問題展開對策研究。早期研究主要圍繞社會養(yǎng)老服務(wù)供給主體、結(jié)構(gòu)及機(jī)制創(chuàng)新展開。政府(10)周湘蓮、林琛：《居家養(yǎng)老服務(wù)民營化中政府責(zé)任的缺失及其治理》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》2013年第2期；王震：《居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的政策分析及治理模式重構(gòu)》，《探索》2018年第6期。、非營利組織(11)敬乂嘉：《社會服務(wù)中的公共非營利合作關(guān)系研究——一個基于地方改革實踐的分析》，《公共行政評論》2011年第5期。、市場(12)郭林：《民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的研究現(xiàn)狀與思考》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第2期。等多元主體都應(yīng)承擔(dān)起社會養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任。而供給機(jī)制的創(chuàng)新則在于不同主體間職責(zé)及關(guān)系(13)曾維和：《公共服務(wù)中的伙伴——當(dāng)代西方國家公共服務(wù)合作提供模式及借鑒》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第6期。。黨的十八屆三中全會后，隨著我國社會治理創(chuàng)新的提出，社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理成為供給創(chuàng)新的路徑選擇。福利治理強調(diào)經(jīng)由不同行動主體的介入、權(quán)力(權(quán)威)形式的轉(zhuǎn)型及作用機(jī)制的融合來實現(xiàn)福利目標(biāo)的路徑突破(14)彭華民：《主持人語 創(chuàng)新福利治理 完善福利治理》，《社會建設(shè)》2016年第3期。?；谶@一視角，學(xué)者們聚焦于治理主體介入、治理機(jī)制創(chuàng)新、治理路徑探索等問題進(jìn)行研究。然而，福利治理錯綜復(fù)雜，需要理性思考其在現(xiàn)實中還存在何種局限性,并對局限性成因及對策進(jìn)行探討，從而來優(yōu)化及提升當(dāng)前福利治理水平。本文選取一個多元主體治理典型案例，基于這一福利治理實踐去探究當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理存在的問題，并分析其問題的成因。

二、社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理的個案分析

(一)個案選取及案例介紹

1.案例選取的依據(jù)

案例研究采用的是理論抽樣方法(15)李平、曹仰鋒：《案例研究方法：理論與范例——凱瑟琳·艾森哈特論文集》，北京大學(xué)出版社2012年版，第6頁。，即案例選取遵循的是理論需要，而不是統(tǒng)計需要。選取案例的標(biāo)準(zhǔn)是這個案例適合于說明和擴(kuò)展研究的命題?；趯ι鐣B(yǎng)老服務(wù)多元主體治理的研究需要，我們選取了RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心作為研究個案，其原因在于：一是該案例體現(xiàn)出政府與非政府主體合作。福利治理特征即是多元權(quán)力/權(quán)威介入來實現(xiàn)福利目標(biāo)，是多元主體間的互動和合作。二是該案例所提供服務(wù)性質(zhì)為非營利性。社會養(yǎng)老服務(wù)從性質(zhì)上講應(yīng)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具體包括對特殊弱勢老人政府兜底的養(yǎng)老服務(wù)保障及面向一般老年人的非營利性養(yǎng)老服務(wù)。三是該案例在當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中具有典型性。

2.案例介紹

RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心是JN市LX區(qū)DL街道辦第一社區(qū)下屬的一家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。2016年，DL街道辦通過招投標(biāo)的方式購買社會工作服務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心委托給JN市JA社會工作服務(wù)中心(以下簡稱“JA”)運營。RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心作為JA承擔(dān)的政府購買服務(wù)項目，目標(biāo)是為社區(qū)老人打造一個綜合型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),提供包括居家照料、社區(qū)食堂、康復(fù)保健、休息娛樂、理發(fā)、修腳等服務(wù)。而服務(wù)資源主要來源于當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)及JA這一社會組織，通過多元主體合作來實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供及傳遞。

研究中所使用的核心數(shù)據(jù)是歷時兩個月對政府及合作機(jī)構(gòu)四位相關(guān)人員的半結(jié)構(gòu)化訪談(見表1)。由于研究議題關(guān)注的焦點是政府及非政府主體間的互動及關(guān)系，由此把主要訪談對象定位在基層政府及與其共同提供服務(wù)的主體中處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的人員，他們是養(yǎng)老服務(wù)項目生成及實施的決定者、推動者及參與者。

(二)社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理的個案分析

1. 項目生成階段：政府管控下的多元主體參與

RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心是以政府購買服務(wù)形式達(dá)成的項目。在項目生成階段，基層政府、社區(qū)、社會組織等多個主體均有所參與，但每個主體發(fā)揮作用卻有很大不同，其中政府作用尤為突出。

表1 案例訪談對象及其編號一覽表

(1)項目起因于基層政府的指令性推動。為了滿足規(guī)模日益龐大的老年人口多樣化養(yǎng)老需求，社區(qū)居家養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老服務(wù)框架中的主體部分被重視。此后各級政府出臺一系列政策支持、推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。這一背景下，基層政府或出于完成上級政府給出的任務(wù)，或出于民生為本的壓力(16)李友梅：《中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會學(xué)研究》2017年第6期。，在實踐中普遍表現(xiàn)出對社會養(yǎng)老服務(wù)治理創(chuàng)新的熱情。此案例中LX區(qū)在民生保障領(lǐng)域一直走在JN市前列，政府對于推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)及模式創(chuàng)新高度重視。2016年LX區(qū)政府投入資金、設(shè)立項目，專門用于所轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購買。正是政府這一行動，直接促成了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)。街道辦被訪人員稱，“近幾年，政府一直把推動社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展放在較高戰(zhàn)略位置上來規(guī)劃?；鶎诱鳛檎邎?zhí)行者，順應(yīng)于政府職能轉(zhuǎn)變需要也在積極探索創(chuàng)新。(RHJ1)”綜合多方人員訪談，發(fā)現(xiàn)這一中心建立最重要的動力即是來自政府推動，且是來自于政府體制自上而下的指令式推動。

(2)街居制治理結(jié)構(gòu)明顯，其中街道辦又在資源配置及選擇承接者方面占有更多主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前街道辦已成為事實上的“一級政府”(17)吳曉林：《中國的城市社區(qū)更趨向治理了嗎——一個結(jié)構(gòu)—過程的分析框架》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第6期。。調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)是各級政府當(dāng)前政策的重要導(dǎo)向，街道辦作為基層政府對所轄區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行開拓及整合，并作為委托者對承接養(yǎng)老服務(wù)主體進(jìn)行選擇。在RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心案例中，街道辦除了支付購買服務(wù)費用以外，還把之前對外出租的門頭房收回并進(jìn)行簡單裝修及改造，作為承接主體提供養(yǎng)老服務(wù)的免費場地來供應(yīng)。在選擇合作者方面，街道辦仍然擁有主導(dǎo)權(quán)，購買流程、標(biāo)準(zhǔn)都由街道辦來制定。但在實際發(fā)展過程中，街道辦并沒有完全依照自己的想法，而是聽取了居委會的意見。居委會負(fù)責(zé)人在被采訪時說，“當(dāng)初街道辦更傾向于通過招投標(biāo)來找一家企業(yè)，把養(yǎng)老服務(wù)中心品牌化。但我想，既然做這事的目的是讓老百姓真正受益，那么，社會組織更合適。我在這個社區(qū)待的時間較長，此前社區(qū)服務(wù)外包也曾有過多種嘗試，還是社會組織更可靠。尤其是JA，它們在我們社區(qū)已經(jīng)服務(wù)了十年，值得信賴。后來就這點我們與街道辦進(jìn)行了溝通。(RHS2)”

2. 項目實施階段：政府主導(dǎo)下的多元主體參與

(1)街道辦主要發(fā)揮著委托者及監(jiān)督者的功能。DL街道辦通過招投標(biāo)的方式購買JA社會工作服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)中心委托給JA管理運營。雙方合同約定，在服務(wù)實施兩年期內(nèi)，由街道辦支付兩年的費用，主要用于人力和基礎(chǔ)運行費用等事項。同時還免費提供場地和設(shè)施支持，JA組織專業(yè)團(tuán)隊開展各項服務(wù)，為社區(qū)特殊人群提供專業(yè)社會工作服務(wù)。合同兩年期滿后，街道辦不再提供資金支持，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心自負(fù)盈虧，繼續(xù)提供非營利性服務(wù)。街道辦除了作為委托者，同時還承擔(dān)著監(jiān)督者的角色。為了對服務(wù)供給過程更好的監(jiān)督，在養(yǎng)老服務(wù)中心運營中，成立了一個多方主體參與的平臺——社區(qū)養(yǎng)老管理委員會(簡稱管委會)。管委會由街道辦人員、社區(qū)居委會黨委、居民代表和運營管理人員組成。街道辦領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聽取各方意見并做出指導(dǎo)，并通過定期召開管委會，對社會組織提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督及督促。

(2)社區(qū)發(fā)揮著連接政府、社會組織與居民的中介角色，在各主體間起到協(xié)調(diào)與溝通作用。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在多元主體共同參與過程中，社區(qū)發(fā)揮著連接政府、社會組織與居民的中介角色，在各主體間起到協(xié)調(diào)與溝通的作用。在項目推動階段，基于民政局在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展中提出的品牌培育任務(wù)，街道辦提出要重點引導(dǎo)培育一批有實力的組織或企業(yè)等主體，實現(xiàn)規(guī)?；⑦B鎖化和品牌化經(jīng)營的目標(biāo)?？紤]到資源的有限性，街道辦更傾向于把這一項目委托給企業(yè)。這時，社區(qū)表達(dá)了對社會組織的信任，并就此問題與街道辦進(jìn)行了溝通及協(xié)商。在項目實施階段，社區(qū)仍扮演著中介角色。當(dāng)社區(qū)居民對養(yǎng)老服務(wù)有意見或建議時，他們通常會選擇把這些意見、建議對居委會反應(yīng)?！吧鐓^(qū)的老人對我們很熟悉，他們有什么意見、建議都能及時給我們溝通或反應(yīng)。去年，一些老人過來找我們，說有的社區(qū)建起了食堂，想問問咱們社區(qū)能不能也建。(RHS2)”居委會在了解這一需求后，與RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行了討論及協(xié)商。在社區(qū)的協(xié)調(diào)及支持下，RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心開辦起具有非營利性的社區(qū)老人食堂。

社區(qū)之所以能扮演這種中介角色，最重要的是其本身即是溝通政府與居民的橋梁。社區(qū)是居民的自治組織，社區(qū)對居民的需求有著天然的接近性。而現(xiàn)實中社區(qū)的行政化傾向又比較嚴(yán)重，又對政府執(zhí)行的一些政策承擔(dān)著具體落實的責(zé)任。這種背景下，社區(qū)既理解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)及政府關(guān)心的焦點，又能對居民的需求進(jìn)行審慎分析，并在現(xiàn)實中負(fù)起本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展及監(jiān)督責(zé)任。

(3)社會組織生產(chǎn)和遞送服務(wù)，并對有用的福利資源進(jìn)行有效整合及動員。社會組織作為政府購買服務(wù)的承接者，承擔(dān)起生產(chǎn)和遞送服務(wù)的職責(zé)。在這一過程中，生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)及遞送到需要服務(wù)的老人手中，都需要具備專業(yè)化優(yōu)勢的社會組織來完成。具體表現(xiàn)為：一是社會組織對居民需求較為敏感。本案例中，最初街道辦初衷是建設(shè)日間照料中心。他們對日間照料中心的認(rèn)知更多出于相關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)政策的解讀，要求中心要建設(shè)一定數(shù)量的床位，為社區(qū)老人提供日間照料服務(wù)。后來JA就政府這一提議進(jìn)行了需求調(diào)查及財力評估，發(fā)現(xiàn)社區(qū)老人對這一方面需求并不突出，而目前政府購買資金也無法支撐這種服務(wù)。JA就這一調(diào)研情況寫成報告，向街道辦及社區(qū)進(jìn)行匯報和討論，最后街道辦接受了其更具專業(yè)化的建議。二是社會組織服務(wù)專業(yè)性較強。JA此前已在這一社區(qū)做過十多年兒童、老年人相關(guān)社區(qū)服務(wù)，在社區(qū)中擁有較好的群眾基礎(chǔ)，且有著相對豐富的經(jīng)驗。在談到這個項目時，JA負(fù)責(zé)人反復(fù)強調(diào)“我們最大的原則即是不管做什么，最核心受益的必須是社區(qū)老人。我們要做出型來，在質(zhì)的方面比如情懷、服務(wù)方面，一定要體現(xiàn)出我們的優(yōu)勢。(RHY3)”以此為原則，RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為社區(qū)老年人提供了居家照料、社區(qū)食堂、康復(fù)保健、休息娛樂、理發(fā)、修腳等綜合型服務(wù)。

多元主體參與中，社會組織具有特殊地位，它需要通過發(fā)揮自身作用，主動或被動去鏈接來自不同政府部門及社會的項目，實現(xiàn)對福利資源的整合及動員。一是社會組織對福利資源的有效整合。中國目前福利資源呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，在養(yǎng)老服務(wù)供給方面，民政部門有著自上而下的福利資源供給、街道辦作為基層政府同樣提供部分福利資源，還有衛(wèi)計委等部門也在提供著部分資源。這種資源碎片化要求社會組織具有較強的資源整合能力。案例中RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心即是對來自不同政府部門的養(yǎng)老福利資源進(jìn)行整合。二是社會組織還要對社會資源進(jìn)行動員。在西方國家，社會組織具有較強的社會籌款、動員志愿者力量。我國社會組織在發(fā)展中，雖然受限于慈善、志愿者發(fā)展不足，動員能力較弱，但在實踐中還是表現(xiàn)出對社會動員的積極探索，并力求通過社會動員為福利對象帶來更多的福利資源。案例中，JA在日常服務(wù)實踐中發(fā)現(xiàn)老人生活中存在一個隱患，已有多位老人為此受到傷害。JA經(jīng)過一系列調(diào)查后認(rèn)定主要隱患在于老人生活的家庭內(nèi)部設(shè)施存在安全問題。為此，JA決定在小區(qū)內(nèi)對高齡老人住家進(jìn)行適老化改造。但當(dāng)前政府所購買服務(wù)項目并不包括這一內(nèi)容，這時JA發(fā)揮了較強的社會動員能力。在2017年九九公益日時，JA通過騰訊公益平臺發(fā)起一個“適老化改造”項目，通過社會籌款來為適老化改造募到了所需資金。

(4)多元主體間已實現(xiàn)一定程度的互動，但還未達(dá)致真正的合作。通過政府與社會組織共同治理，RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心已發(fā)展成為一個綜合型的養(yǎng)老服務(wù)中心，實現(xiàn)了多方主體資源的整合及聚集。從結(jié)果看，多元主體間已通過一定程度的互動達(dá)致初步的福利治理，但限于治理轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性，當(dāng)前多元主體間雖有互動，但還未實現(xiàn)真正的合作。

一是項目制帶來的合作不可持續(xù)問題。案例中的政府與社會組織共同治理中，其主要聯(lián)結(jié)及互動是由項目制來實現(xiàn)的。以往由政府大包大攬的公共服務(wù)模式已經(jīng)難以為繼，政府通過購買服務(wù)把一些服務(wù)生產(chǎn)及遞送轉(zhuǎn)移給社會組織。而這種轉(zhuǎn)移在當(dāng)前最主要表現(xiàn)即是通過項目制把政府與社會組織聯(lián)結(jié)起來，并通過各自分工共同實現(xiàn)福利服務(wù)供給。項目制已成為多元主體共同治理的一個重要方式。然而，項目制卻存在明顯的周期性(18)王才章、李夢偉：《基于社會服務(wù)項目的兒童福利資源整合》，《當(dāng)代青年研究》2016年第5期。，一旦政府購買結(jié)束，主體間資源聚集及整合也就到此為止。

二是項目執(zhí)行中存在主體間目標(biāo)認(rèn)知的差異。多元主體在合作初期必定在基本目標(biāo)方面取得一定共識，這也是多方合作的基礎(chǔ)。然而，每個主體要實現(xiàn)的具體目標(biāo)又因其本身考慮會存在一定差異，這種差異能否調(diào)和在項目實施過程中極為重要。案例中，不論是街道辦還是社會組織，對于養(yǎng)老服務(wù)中心的建立都給予了很大期望，可進(jìn)入實施階段后，兩者關(guān)于服務(wù)中心的發(fā)展目標(biāo)存在顯著差異。在調(diào)研中，街道辦被訪者反復(fù)強調(diào)的是：“這個中心我們一定要做成功；這個中心要成為當(dāng)?shù)氐臉?biāo)桿；我們花的錢一定要值。(RHM4)”而JA被訪者強調(diào)的是“我們不會盲目的去迎合上級考核，我們要做的是立足于實際需求，以老人需求、利益滿足為核心原則。(RHY3)”這種認(rèn)知差異給雙方合作帶來一定的消極影響。

三是主體間相互信任的重要性還未引起重視。一般而言，缺乏信任較可能發(fā)生在關(guān)系建立的初期(Kanter ，1994 )，這種不信任可能源于對彼此能否遵守承諾的不確定或?qū)Ψ侥芰?、?jīng)驗的不了解。缺乏信任是影響有效合作的一個障礙。街道辦被訪人員稱，“JA的專業(yè)性讓我們很踏實，它在JN社工界的聲譽和威望打動了評委。把這個項目委托它管理運營，在用途上我們絕對放心。但考慮到它此前在甸柳只是承接一些其他項目，并沒有運營養(yǎng)老服務(wù)中心的經(jīng)驗，我們還是有所顧慮的。(RHJ1)”后期隨著互動頻率的增加，雙方在溝通上不斷磨合，在項目上不斷積累信任。但一些做法也會造成一些小緊張，甚至傷及到彼此的信任。JA承擔(dān)的DL街道辦購買居家養(yǎng)老服務(wù)的一個項目，雖然服務(wù)方面做得很到位，但是后來還是被街道辦給叫停了。接下來街道辦將這個項目給了一家企業(yè)。這個事件讓JA組織對政府的信任大打折扣。他們認(rèn)為政府太過于重視經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為政府天然的相信市場。

三、社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理的局限性

福利治理是“治理范式轉(zhuǎn)型”在社會政策中的運用。在這一轉(zhuǎn)型過程中，政府角色已由之前生產(chǎn)者向當(dāng)前的規(guī)劃者、引導(dǎo)者、購買者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)型，而社會組織通過生產(chǎn)、遞送服務(wù)進(jìn)入治理網(wǎng)絡(luò)中。然而，基于上述福利治理實踐分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理雖在形式上踐行著治理范式轉(zhuǎn)型的樣式，但具體到各福利主體承擔(dān)角色及互動實踐，還存在諸多局限性。具體可以歸結(jié)為：

(一)政府已由服務(wù)生產(chǎn)者和直接提供者轉(zhuǎn)向資助者及規(guī)制者，但新職能發(fā)揮中過于強勢

即使福利治理比較成熟的西方福利國家，政府仍然是福利服務(wù)的大規(guī)模出資者，其它部門更多承擔(dān)的是生產(chǎn)及遞送功能(19)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學(xué)出版社2017年版，第6頁。，由此在兩個主體間形成一種合作的關(guān)系。我國社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，其面向?qū)ο蠹皽?zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)也要求政府角色轉(zhuǎn)型，要求政府逐步退出社會養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老服務(wù)資助及監(jiān)督。而資助及監(jiān)督角色則要求政府更多發(fā)揮“服務(wù)”角色，與非政府主體通過協(xié)商、合作實現(xiàn)資源互補、共同治理。但現(xiàn)實中，政府在新職能發(fā)揮中還處于過于強勢的地位。

1. 政府作為資助者，投什么、投多少、怎么投皆由政府來決定

復(fù)雜化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求迫使政府退出福利服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，而準(zhǔn)公共品性質(zhì)又要求政府理應(yīng)是服務(wù)提供的重要主體。由此政府由服務(wù)生產(chǎn)者向資助者轉(zhuǎn)型，承擔(dān)起社會養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任?！笆濉币詠?，社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展迅速的一個重要原因即是政府在這一領(lǐng)域投入的增加。社會養(yǎng)老服務(wù)作為一個準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其發(fā)展與政府投入及支持有緊密的關(guān)系。然而，雖然各地已加大對其投入，但資金來源卻非常有限且不可持續(xù)。因為當(dāng)前政府在養(yǎng)老服務(wù)投入上還處于絕對的主導(dǎo)地位，投什么、投多少、怎么投幾乎由政府單方面來決定。這種單方面主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)投入帶來諸多問題：一是投入可持續(xù)性難以為繼的問題。當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)資金投入主要是各級財政投入資金及彩票公益金。作為中央和地方，投什么、投多少與自身政府財政豐盈程度、主要領(lǐng)導(dǎo)的偏好等有較大關(guān)系。而除資金投入外，免費提供場地、設(shè)施等投入更是受到基層政府所能調(diào)配資源及偏好的影響。二是政府對自身投入責(zé)任的誤讀。政府在資源投入的主導(dǎo)性也帶來其對自身應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的誤讀或推卸。當(dāng)前，一些地方政府把自身資金、土地、場地等資源投入誤讀為“發(fā)揮政府資金的杠桿效應(yīng)”，一旦政府資源投入帶動社會資本的進(jìn)入，政府投入通常就會減少甚至停止。在RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心案例中，政府通過購買服務(wù)推動中心建立，但政府也明確表示，項目購買只有兩年時間，兩年后中心就要實現(xiàn)自負(fù)盈虧。而作為一個非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果沒有政府持續(xù)的購買及資助，僅僅通過社會組織自身難以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的持久性，更難以發(fā)揮社會組織在服務(wù)供給中的優(yōu)勢功能。且這種對政府投入責(zé)任認(rèn)知的誤讀也與基本養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)相背離。

2. 政府作為規(guī)制者，對規(guī)制工具的使用過于粗放

福利治理下，政府已不再是單一福利服務(wù)的直接提供者，而是承擔(dān)起對這種服務(wù)的規(guī)制職能。具體到與非政府主體合作，政府雖然把生產(chǎn)、遞送功能移交了出去，但并不意味著政府對社會福利供給不承擔(dān)責(zé)任。政府除了承擔(dān)規(guī)劃、資助者職能外，還得在具體生產(chǎn)及遞送過程中發(fā)揮規(guī)制者的功能。這一方面源于公共服務(wù)的公益性，另一方面源于政府對其出資效益的考慮。在西方，政府普遍采用的規(guī)制福利制度的工具有兩種：一種是契約制，一種是審計制(20)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學(xué)出版社2017年版，第105頁。。當(dāng)前，我國社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理下，政府規(guī)制功能也被強調(diào)，契約和審計這兩種形式都有所應(yīng)用。但在實踐過程中，政府規(guī)制者職能發(fā)揮的過于粗放，規(guī)制能力明顯不足。一是，雙方合作有契約，但契約內(nèi)容太籠統(tǒng)，后期的監(jiān)管更是粗放。契約是公共部門和私營部門合作的基礎(chǔ)，它通常規(guī)定了服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象，并計算出了服務(wù)大致的成本。在這一基礎(chǔ)上，政府委托的主體在契約的約束下提供服務(wù)。然而，我國現(xiàn)實委托合同中，政府通常并不是很嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的計算服務(wù)所需的成本，對服務(wù)內(nèi)容也沒有很好的規(guī)劃。這為雙方遵守合同帶來一定的風(fēng)險。而在委托出去后，政府的監(jiān)管更是缺位。當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，政府通常把過多精力放在甄選承接主體及服務(wù)內(nèi)容的確定上，而購買之后則是“一買了之”，缺乏對承接主體所提供服務(wù)效率及質(zhì)量的監(jiān)管。即使有所監(jiān)管，采用的手段也較為傳統(tǒng)及粗放，很少形成制度化監(jiān)管渠道。RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心主要是通過建立多方代表人員參與的管理委員會，來保證服務(wù)中的一些重大事項是由包括政府部門代表人員在內(nèi)的多方人員協(xié)商決定。但限于政府部門工作人員不足，這種監(jiān)管更多表現(xiàn)為一種形式。二是，審計偏重于資金方面，對服務(wù)質(zhì)量評估不足。審計在西方已經(jīng)發(fā)展為一系列多樣化包括評估、審查、績效測量、詳細(xì)檢查以及狹義的金融和會計的審計，這一過程的復(fù)雜性暗示了政府試圖在其職權(quán)范圍內(nèi)對福利的提供進(jìn)行規(guī)范和管理(21)Pete Alcock等主編、彭華民等譯：《解析社會政策(下):福利提供與福利治理》，華東理工大學(xué)出版社2017年版，第105頁。。當(dāng)前我國社會養(yǎng)老服務(wù)中政府在發(fā)揮其監(jiān)管作用時，也非常強調(diào)對非政府主體審計，但目前審計還過于簡單化。其一，審計多偏重于資金使用方面。當(dāng)前對于雙方的合作中，政府對其監(jiān)管更多集中于資金使用的合規(guī)性。所以財務(wù)審計是其重要內(nèi)容。當(dāng)RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心經(jīng)理被問及政府對其監(jiān)管時，“政府會派人員參與我們管理委員會，同時還會對投入資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和審計。(RHY3)”其二，對服務(wù)質(zhì)量評估不足。政府委托非政府主體來生產(chǎn)和遞送服務(wù)，那么受委托主體是否按照合同來提供服務(wù)？而所提供服務(wù)質(zhì)量又如何？這些問題都需要對所提供服務(wù)進(jìn)行精細(xì)化的評估。當(dāng)前，我國社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)質(zhì)量評估還不具有普遍性，即使有的地方政府已在實施評估，但評估的指標(biāo)是否合理、評估是否公正、評估能否促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升仍是一個問題。

(二)社會組織被松綁、培育及支持，發(fā)展空間擴(kuò)大，但自身能力建設(shè)滯后

社會組織因其專業(yè)性、非營利性、靈活性等優(yōu)勢，能夠彌補政府與市場失靈的不足，在西方國家福利治理中被推到前沿地位。十八大以來，我國政府對社會組織登記制度做出重大調(diào)整，對社會組織的發(fā)展進(jìn)行松綁。政府還綜合采用多種政策工具，比如購買服務(wù)、推動社區(qū)基金會、支持社區(qū)公益創(chuàng)投、對社會組織稅收優(yōu)惠等方式培育及支持社會組織發(fā)展。在這一背景下，社會組織發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，社會組織已成為社會治理中重要主體。然而，在實際參與治理過程中，卻暴露出社會組織自身能力嚴(yán)重不足的問題。20世紀(jì)70年代英、美等西方國家曾興起一股對社會組織能力建設(shè)的運動?！吧鐣M織能力”成為一個流行的詞匯，專意指其完成職責(zé)所具備的總體能力(22)鄧寧華：《發(fā)達(dá)國家的非營利組織能力建設(shè)》，《外國問題研究》2011年第2期。。當(dāng)前我國社會組織在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域福利治理中總體能力還明顯不足，主要表現(xiàn)為：一是社會組織資源動員能力較弱。社會組織理應(yīng)提出明確的愿景，以此來動員更多社會資源。而現(xiàn)實中有的社會組織自身對愿景都不明確，有的即使有著明確的遠(yuǎn)景，其動員能力也極其有限。在西方國家，社會組織具有較強的社會籌款、動員志愿者力量，而我國在慈善、志愿者上的社會氛圍一直沒有形成，以致社會組織動員能力較弱。二是目前對社會組織資源整合能力要求較高。當(dāng)前我國福利供給中一個較大問題就是福利資源的碎片化問題。不同地方政府、不同政府部門在養(yǎng)老服務(wù)上都有所參與，這也決定了福利資源的碎片化。而在福利資源碎片化當(dāng)下，政府還沒有一個統(tǒng)一平臺去發(fā)布這些資源供給的信息，由此，作為服務(wù)的承接者，社會組織需要具備較強的資源整合能力。RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心表達(dá)了這方面的困惑，“福利資源高度碎片化，民政局、街道辦、衛(wèi)計委都有購買項目，我們較大一部分精力要去了解、研究這些項目的招投標(biāo)。(RHY3)”三是社會組織自我造血能力還普遍較低。前面已談到政府投入的不可持續(xù)性，當(dāng)下有的地方政府對社會組織支持只限于機(jī)構(gòu)建設(shè)初期，機(jī)構(gòu)運營以后，政府就會停止或削減支持力度，這對社會組織自我造血能力提出了較高要求。在調(diào)研中，RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人表達(dá)了這方面的困難，“政府只支付兩年服務(wù)的購買費用，按照合同約定，兩年以后我們就要靠自身的經(jīng)營實現(xiàn)自負(fù)盈虧。目前這方面困難還是很多，我們骨干成員幾乎都是社會工作專業(yè)出身，對于管理、創(chuàng)新盈利項目方面，經(jīng)驗還是非常有限的。(RHY3)”四是社會組織服務(wù)專業(yè)化方面也面臨挑戰(zhàn)。隨著養(yǎng)老服務(wù)成為各地政府投入的重要領(lǐng)域，吸引了一批社會組織的進(jìn)入，但這些組織大多數(shù)此前并沒有從事過有關(guān)養(yǎng)老方面的服務(wù)，致使其在專業(yè)化方面也面臨著較大挑戰(zhàn)?？傮w來看，我國養(yǎng)老服務(wù)社會組織專業(yè)化能力，不論是其資源動員、資源整合、自我造血及專業(yè)化服務(wù)方面，都面臨著諸多不足。當(dāng)然這種能力不足與我國社會大環(huán)境、政府支持的力度有較大關(guān)系，但確實影響到其在養(yǎng)老服務(wù)中的參與程度及其能力發(fā)展。

(三)多元主體互動和共同治理主要集中于項目實施階段，而在項目生成及監(jiān)管階段政府管控仍然較為明顯

1. 政府管控貫穿項目生成全過程，其他主體無法參與協(xié)商

項目生成階段進(jìn)行福利治理是非常必要的，這體現(xiàn)出政府放權(quán)與其他組織參與這兩個重要治理議題。當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，項目生成主要依靠政府引導(dǎo)和動員。各級地方政府在政府政績及上級政府任務(wù)壓力下，對其福利資源所投入領(lǐng)域進(jìn)行選擇。RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心完全來自于政府推動，其項目生成與非政府主體及社會成員訴求沒有任何直接關(guān)系。另外，在承接主體或者說合作方選擇上，政府仍是最主要的決定主體。政府購買服務(wù)實踐中，政府對承接主體都有一定資質(zhì)要求，對它們設(shè)置各種入門的門檻，“這就像找婆家，我們也得看看承接主體的實力及資質(zhì)。(RHJ1)”而承接主體除了被動接受政府的檢驗外，幾乎很難主動與基層政府進(jìn)行協(xié)商或博弈。

2.項目監(jiān)管階段缺乏獨立第三方的監(jiān)管與評估

西方發(fā)達(dá)國家福利主體合作供給表現(xiàn)出多權(quán)力或多權(quán)威并存的特征，是多福利主體間資源的相互依賴與合作，合作的效果如何通常選擇獨立的第三方機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管和評估。在我國社會養(yǎng)老服務(wù)實踐中，對社會養(yǎng)老服務(wù)實施之后的監(jiān)管和評估無論在理論界還是政策界都剛剛起步，目前還沒有較為成熟和穩(wěn)定的評價指標(biāo)體系，且當(dāng)前的評估和監(jiān)管更多以政府為單一主體、且無具體的評估指標(biāo)的形式來實現(xiàn)。這種以政府為主體的監(jiān)管或評估會面臨到底是注重政績還是關(guān)注公共價值的考量。政府作為福利資源投入者，其基于政績的考慮本能會讓其更加關(guān)注該項目的政績，而非績效。另外，政府既是項目的發(fā)起者和福利主體之一，又是監(jiān)管者和評估者，就無法做到客觀和中立，從而無法有效關(guān)注福利項目的價值目標(biāo)。正是在這個意義上，引入獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行監(jiān)管或評估，可以避免政府既是運動員、又是裁判員的矛盾情形，有助于我們對多元福利主體間的關(guān)系及其互動效果做出更好的評價。

四、社會養(yǎng)老服務(wù)福利治理局限性的成因

導(dǎo)致社會養(yǎng)老服務(wù)多元主體角色不明及互動不足的原因是多元的，既與傳統(tǒng)國家-社會關(guān)系的路徑依賴有關(guān)，又與福利治理理念及其本質(zhì)認(rèn)知的不到位相關(guān)。由案例分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前造成社會養(yǎng)老服務(wù)治理局限性的成因主要有：

1.福利治理推進(jìn)仍然遵循著自上而下單向性社會建構(gòu)的傳統(tǒng)路徑，缺乏自下而上的社會力量的平等參與

治理是西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)90年代以后應(yīng)對國家統(tǒng)治模式或管理模式失靈而興起的一種新的理論范式(23)陳亮：《西方治理理論的反思及中國國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗借鑒》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2015年第6期。。20世紀(jì)30年代的美國經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使得“市場萬能”的神話失靈，而福利國家危機(jī)又證實了完全國家干預(yù)的管理模式也非靈丹妙藥。隨著后現(xiàn)代社會的到來，社會風(fēng)險變得越來越具有不確定性，無論政府還是市場都難以獨立去應(yīng)對現(xiàn)代社會風(fēng)險。在這種背景下，社會組織作為一支新型的治理力量被納入國家治理體系中，且因普遍成熟的公民社會提高了其參與社會治理的適用性。由此可見，西方社會治理范式的出現(xiàn)是多方互動建構(gòu)的結(jié)果。

我國的福利治理實踐是在由傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的，經(jīng)由國家頂層設(shè)計，由中央政府通過政策頒布自上而下建構(gòu)起來的，而不是自然自發(fā)形成的。具體表現(xiàn)在兩個層面：一是從制度層面看，治理模式轉(zhuǎn)型主要是制度及政策形塑的結(jié)果，缺乏自下而上民間和社會力量的參與。十八屆三中全會后，國家治理現(xiàn)代化要求社會治理的現(xiàn)代化，具體到社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，政府要求創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)社會服務(wù)供給方式。隨后，從中央政府的頂層制度設(shè)計，到地方政府配套政策及目標(biāo)規(guī)劃，再到基層政府積極推動，政府購買養(yǎng)老服務(wù)、公建民營、發(fā)放補貼等逐漸成為當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域治理創(chuàng)新的策略選擇。二是從實踐層面看，不論是治理時機(jī)選擇還是養(yǎng)老資源配置都是自上而下政府主導(dǎo)的結(jié)果。以RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為例，其設(shè)立動機(jī)主要源于政府的指令性推動。從項目設(shè)立初衷的視角來看，首先是區(qū)政府制定了支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的傾斜性政策，隨后基層政府才正式啟動了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)。從養(yǎng)老資源配置的視角來看，一個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)應(yīng)該配置哪些資源、如何配置這些資源都是由地方政府自上而下推行的。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)立時，從組織招投標(biāo)到政府提供支持性資源，從機(jī)構(gòu)功能的設(shè)定再到后期的監(jiān)管，所有程序及內(nèi)容都由基層政府來確定。這種福利領(lǐng)域社會建構(gòu)的方式難以激發(fā)市場及社會力量的活力，也容易造成社會需求的誤判和價值目標(biāo)的偏離。現(xiàn)實中部分社區(qū)日間照料中心功能性質(zhì)的扭曲就充分說明了這一問題。某些地方政府出于政績考量的錦標(biāo)賽(24)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。，通過政府強力推動大批量的興建社區(qū)日間照料中心，其結(jié)果是最終淪為棋牌室、活動室，完全偏離了該制度設(shè)置的初衷。

2.“政府主導(dǎo)”者角色促生出政府本位理念，福利治理的社會本位還未實現(xiàn)

西方發(fā)達(dá)國家治理范式的轉(zhuǎn)型意味著國家不再是唯一的權(quán)力中心，原有政府的科層治理和公民的社會自治都是現(xiàn)代社會治理的重要組成部分。政府需要與市場、社會主體在協(xié)商基礎(chǔ)上實現(xiàn)平等的合作，并在管理理念上實現(xiàn)由政府本位向社會本位的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。我國在福利治理轉(zhuǎn)型中雖然明確提出治理現(xiàn)代化的要求，但限于路徑依賴仍然依靠的是政府主導(dǎo)下的推動。在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化過程中，以政府作為社會事務(wù)管理和運行的核心主體，通過政府發(fā)揮規(guī)劃、融資及規(guī)制等功能來實現(xiàn)社會服務(wù)領(lǐng)域的治理轉(zhuǎn)型。這種政府主導(dǎo)角色在社會養(yǎng)老服務(wù)供給面臨市場不成熟、社會組織力量有限的現(xiàn)實下，是非常必要的選擇。然而，受公共權(quán)力擴(kuò)張?zhí)匦约氨O(jiān)督機(jī)制不健全等多因素的影響，“政府主導(dǎo)”的角色及功能注定促生出“政府本位”的管理理念(25)胡永寶、楊弘：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府治理轉(zhuǎn)型析論》，《理論月刊》2015年第12期。。而在社會養(yǎng)老的福利領(lǐng)域，政府本位理應(yīng)讓位于社會本位的。在對福利治理實踐的梳理中，我們發(fā)現(xiàn)，無論在理念、還是在具體操作中，依然沒有實現(xiàn)從政府本位到社會本位的根本性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前福利治理理念仍是政府本位。在這一理念下，政府成為公共利益的代表，以其單向指令對公共事務(wù)進(jìn)行管理和控制。RHLJ社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)立正是基于政府對每個社區(qū)應(yīng)建有一家養(yǎng)老服務(wù)中心的政策性要求而設(shè)立的。而對于項目如何運作、具體選擇誰來承接該項服務(wù)、承接者具體做什么及做到什么程度，仍完全需要聽命于政府。由此可見，當(dāng)前福利治理轉(zhuǎn)型中雖然形式上已有多元主體共同治理，但實質(zhì)上仍然反映的是單一政府的意志和需求。

3.非政府主體更多扮演著“配合者”或簡單的“參與者”角色，還未成長為平等的、獨立的主體

西方國家治理范式的出現(xiàn)意味著多權(quán)力/權(quán)威的合作。當(dāng)前我國福利治理實踐中，治理主體盡管已實現(xiàn)多元化，但除政府主體以外，其他主體很難擁有較高的權(quán)力/權(quán)威，在一定的意義上，還沒有平等參與福利治理的資格。中央政府在提出治理轉(zhuǎn)型以后，各地方政府積極創(chuàng)新福利治理機(jī)制，通過政府購買服務(wù)、委托運營等多種方式來實現(xiàn)與非政府主體合作共同供給。這些非政府主體包括了社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量，尤其是社會組織，成為政府共同治理的重要主體。然而，我國當(dāng)前較大比例社會組織是在體制內(nèi)形成的，或是根據(jù)政府需要臨時組建的，即使是草根型社會組織，由于普遍存在資金來源匱乏、缺乏支持優(yōu)惠政策、自身能力不足等問題也難以形成參與福利治理的較高權(quán)威。而市場主體在介入福利供給時，更沒有與政府主體平等協(xié)商的地位，為了實現(xiàn)自身對營利性的追求，更多傾向于順從政府安排，但求能順利獲得并完成政府委托項目即可。這使得非政府主體在與政府主體共同治理的過程中基本上扮演著“配合者”的簡單角色，難以作為一個平等的主體去主動發(fā)現(xiàn)老年人的需求，并就這種發(fā)現(xiàn)與政府間進(jìn)行反饋及協(xié)商，從而實現(xiàn)與政府合作、共同供給福利產(chǎn)品，進(jìn)而實現(xiàn)公共價值的目標(biāo)。

4.公共性建設(shè)滯后，多元主體間難以形成真正的合作

現(xiàn)代社會多元主體治理的達(dá)成離不開公共性的培育及建設(shè)。在西方福利治理變革中，發(fā)達(dá)的市民社會及民主制度有力促進(jìn)了公共性的產(chǎn)生。不論是個體還是組織，在面對公共領(lǐng)域的公共事務(wù)時，他們都會基于理性及平等參與的精神來維護(hù)公共利益、生產(chǎn)公共價值(26)李友梅：《中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會學(xué)研究》2017年第6期。。如果公共性缺失，多元主體間就很難以實現(xiàn)真正的合作。但我國福利治理轉(zhuǎn)型與西方發(fā)達(dá)國家的背景不同，長期以來我國實行的“強政府”結(jié)構(gòu)，不論是個體還是社會組織由于缺乏平等地位和足夠的力量，大多只能扮演 “配合者”和“順從者”角色。政府、公眾及社會組織對于社會價值、公共性概念缺乏清晰的含義界定。政府在公共性價值領(lǐng)域也缺乏頂層設(shè)計及社會的引導(dǎo)，導(dǎo)致多元主體在公共性價值取向上難以達(dá)成一致，這也注定多元主體間難以形成真正的合作。