丁孫亞（博士），萬曉萌（博士）

自20世紀(jì)九十年代開始，政府與社會資本合作（簡稱“公私合作”）模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到應(yīng)用，近年來更得到政府部門的大力推廣，成為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目及服務(wù)的一種重要提供方式。但是，在有關(guān)公私合作概念的理解和運(yùn)用上，普遍存在理解不清、混淆使用的情況，這在一定程度上影響了公私合作模式在我國的合規(guī)穩(wěn)定發(fā)展。為此，本文以當(dāng)前我國重點(diǎn)推廣的公私合作模式為研究對象，通過對其內(nèi)涵、外延與組織形式的分析，實現(xiàn)對相關(guān)概念的準(zhǔn)確把握，促進(jìn)其在我國的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、現(xiàn)代公私合作的本質(zhì)特征

公共設(shè)施和服務(wù)原先主要由公共部門負(fù)責(zé)提供，但隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長，由于人力、資金、技術(shù)等因素的限制，公共部門開始逐漸引入私人部門參與協(xié)助公共物品的供給，就此形成了公私合作關(guān)系。在公私合作關(guān)系的發(fā)展歷程中，可劃分為傳統(tǒng)公私合作和現(xiàn)代公私合作兩個階段，即公私合作關(guān)系包括傳統(tǒng)公私合作關(guān)系和現(xiàn)代公私合作關(guān)系兩部分。兩者的關(guān)鍵區(qū)別在于，是否具備民事關(guān)系中的生產(chǎn)合作關(guān)系。

從法律視角來看，公私合作關(guān)系分為行政關(guān)系與民事關(guān)系。傳統(tǒng)公私合作下，行政關(guān)系體現(xiàn)于兩個方面：一是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。私人部門作為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要接受公共部門的監(jiān)督，在此關(guān)系中，公共部門為監(jiān)管者，私人部門為被監(jiān)管者。二是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。很多國家的公共服務(wù)屬于政府壟斷或者特別法管轄，在這種情況下，由非公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，通常要求適當(dāng)?shù)恼畽C(jī)構(gòu)給予授權(quán)，在此關(guān)系中，公共部門為授權(quán)者，私人部門為被授權(quán)者。民事關(guān)系表現(xiàn)為公共部門與私人部門就項目每一合作環(huán)節(jié)的最終產(chǎn)品或服務(wù)，如設(shè)計服務(wù)、融資服務(wù)、運(yùn)營服務(wù)等，形成市場交易關(guān)系，即公共部門是購買者，私人部門是供給者。至于每一環(huán)節(jié)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)過程，則完全由私人部門負(fù)責(zé)，公共部門不參與生產(chǎn)過程。

近幾年，為適應(yīng)公共項目的新變化，我國所推廣的公私合作關(guān)系在維持傳統(tǒng)行政關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化和拓展雙方在民事方面的合作關(guān)系，進(jìn)而發(fā)展出現(xiàn)代公私合作關(guān)系。即：在交易關(guān)系的基礎(chǔ)上，公私雙方進(jìn)一步就基礎(chǔ)設(shè)施項目全生命周期過程中的每一任務(wù)環(huán)節(jié)，形成生產(chǎn)合作關(guān)系。這是現(xiàn)代公私合作區(qū)別于傳統(tǒng)公私合作的關(guān)鍵點(diǎn)（如表1 所示），也是進(jìn)一步提升公私合作效率的關(guān)鍵點(diǎn)。可以認(rèn)為，相較于傳統(tǒng)公私合作，現(xiàn)代公私合作的本質(zhì)特征是生產(chǎn)合作。

二、現(xiàn)代公私合作的內(nèi)涵

對現(xiàn)代公私合作內(nèi)涵的解讀，關(guān)鍵在于對其本質(zhì)特征——生產(chǎn)合作的解讀。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中將生產(chǎn)關(guān)系定義為人們在物質(zhì)資料的生產(chǎn)過程中形成的社會關(guān)系，包括生產(chǎn)資料所有制的形式、人們在生產(chǎn)中的地位和相互關(guān)系、產(chǎn)品分配的形式等。對于公私生產(chǎn)合作，生產(chǎn)資料所有制形式是外生給定的，可自行設(shè)定的是公私間的關(guān)系與產(chǎn)品分配形式等，涉及到的關(guān)鍵屬性有合作時間、合作范圍、任務(wù)分配、收益分配。為了實現(xiàn)生產(chǎn)合作效益的最大化，相關(guān)因素的屬性設(shè)置應(yīng)實現(xiàn)以下幾個目的：一是充分發(fā)揮公私雙方各自所長，二是充分調(diào)動各方積極性，三是形成伙伴協(xié)作氛圍。為此，我國現(xiàn)代公私合作實施過程中就相關(guān)屬性作出了如下設(shè)定：

表1 傳統(tǒng)公私合作與現(xiàn)代公私合作的異同

1.合作時間上，為長期合作，一般在十年以上。合作的長期性主要是由以下幾個方面因素決定的：①回收前期高投入成本的需要。相比于傳統(tǒng)公私合作模式，現(xiàn)代公私合作模式在前期程序準(zhǔn)備上更復(fù)雜，所需時間更長，使得投入成本明顯增加。在公共項目每期盈利水平均有限的前提下，為了實現(xiàn)成本的回收，必須保證長期合作。②實現(xiàn)長期激勵的需要。從激勵角度而言，非長期性合作無法向私人部門轉(zhuǎn)移長期責(zé)任，不能形成長期激勵效應(yīng)。并且，在短期合作下，私人部門行動的出發(fā)點(diǎn)是短期利益最大化，可能與項目的長期利益最大化形成沖突。③建立伙伴關(guān)系，提高合作效率的需要?；锇殛P(guān)系只能在長期互動中形成，因為只有在長期連續(xù)多次的博弈過程中，失信懲罰和合作報酬機(jī)制才能得以運(yùn)作，才能促使雙方采取互惠共贏的合作策略，提高合作效率，實現(xiàn)雙方利益的最大化。

2.合作范圍上，盡可能實現(xiàn)全生命周期覆蓋。全生命周期合作有利于在各環(huán)節(jié)充分發(fā)揮公私雙方的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)；同時，可促使公私雙方從提高全生命周期運(yùn)作效率的角度來開展各項工作，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全生命周期內(nèi)各環(huán)節(jié)間的銜接，確保項目開展的連貫性。如果合作范圍僅涉及全生命周期過程中的部分環(huán)節(jié)，那么公私雙方合作時只會局限于合作環(huán)節(jié)的效率改進(jìn)，而不會顧及非合作環(huán)節(jié)的效率問題，從而影響了項目整體效率的提升。此外，局部環(huán)節(jié)合作下，由于缺乏全局范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合作環(huán)節(jié)與非合作環(huán)節(jié)間銜接的連貫性不高，不利于項目的流暢運(yùn)作。鑒于此，傳統(tǒng)公私合作中的設(shè)計合同、施工合同、交鑰匙合同因不包括運(yùn)營環(huán)節(jié)，租賃合同、專營權(quán)合同因不包括投資建設(shè)環(huán)節(jié)，均不屬于全生命周期合作，所以不被認(rèn)為是現(xiàn)代公私合作模式。

3.生產(chǎn)任務(wù)分配上，基于能力匹配原則，充分發(fā)揮各方比較優(yōu)勢，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。在項目任務(wù)分配方面，基于私人部門在項目運(yùn)營管理方面的優(yōu)勢，應(yīng)由其負(fù)責(zé)設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等環(huán)節(jié)的專業(yè)性任務(wù)；基于公共部門在公共資源、公共管理方面的優(yōu)勢，應(yīng)由其承擔(dān)項目運(yùn)營管理的輔助性任務(wù)，如資金補(bǔ)貼、土地投入、配套政策等。項目風(fēng)險分擔(dān)方面，同樣基于能力匹配原則，私人部門應(yīng)負(fù)責(zé)承擔(dān)市場方面的風(fēng)險，如資本投入風(fēng)險、融資風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、市場風(fēng)險等；公共部門應(yīng)負(fù)責(zé)承擔(dān)政治、政策等方面的風(fēng)險。

基于比較優(yōu)勢的生產(chǎn)任務(wù)分配是現(xiàn)代公私合作的關(guān)鍵特征，而這是傳統(tǒng)公私合作所不具備的。譬如傳統(tǒng)公私合作下的特許經(jīng)營模式，雖然也是全生命周期合作，但是在任務(wù)分配上缺乏比較優(yōu)勢。傳統(tǒng)公私合作下，公共部門只作為最終產(chǎn)品的購買者，至于項目生命周期各環(huán)節(jié)涉及的所有任務(wù)，全部交由私人部門承擔(dān)，沒有發(fā)揮公共部門的能力優(yōu)勢。這種非基于私人部門承受能力的任務(wù)分配方式，容易因超出私人部門能力范圍，而導(dǎo)致合作效率降低。

4.收益分配方面，實行按績效付費(fèi)、盈利而不暴利兩項原則。在合理的任務(wù)分配機(jī)制下，配以合理的收益分配機(jī)制，將有助于形成良好的激勵機(jī)制，調(diào)動各方積極性?？冃Ц顿M(fèi)機(jī)制將令私人部門承擔(dān)起服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險，促使其提供符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，否則將遭受收入損失風(fēng)險。

盈利而不暴利原則的目的在于平衡公私雙方的利益，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的伙伴關(guān)系，避免零和博弈，保證公私合作關(guān)系的穩(wěn)定。當(dāng)私人部門承擔(dān)過大風(fēng)險，而其合理回報得不到保證時，公私合作關(guān)系必然面臨破裂；當(dāng)私人部門獲取的利潤超出合理區(qū)間，公共部門及由其代表的公眾利益勢必因此受損，也不利于保持良好的公私合作關(guān)系。因此，在確定私人部門承擔(dān)合理風(fēng)險（如融資風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險等）的前提下，可通過公共部門分擔(dān)相關(guān)風(fēng)險（如最低需求量風(fēng)險）、調(diào)增價格或者給予補(bǔ)貼等方式，保證私人部門獲得合理收益。此外，為避免私人部門獲取暴利，損害公眾利益，公共部門可通過調(diào)降價格等方式，保證項目的公益性。

三、現(xiàn)代公私合作的外延

現(xiàn)代公私合作在具體運(yùn)作過程中，會因公共項目屬性的不同，導(dǎo)致在任務(wù)分配、收益分配等細(xì)節(jié)上有不同的設(shè)置，這在外延層面表現(xiàn)為不同的運(yùn)作模式。現(xiàn)代公私合作的典型運(yùn)作模式為特許經(jīng)營模式和PFI模式。兩者特征的比較如表2所示。

表2 現(xiàn)代公私合作典型運(yùn)作模式對應(yīng)的項目特征

公共基礎(chǔ)設(shè)施項目作為公共物品，其屬性特征分為兩個方面：競爭性和排他性。公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)一般均具有競爭性，但是在排他屬性上，往往具有不同的表現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致了項目經(jīng)營屬性的不同。具有競爭性和排他性的項目為經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，具有競爭性但不具有排他性的則為非經(jīng)營性項目。

經(jīng)營性項目屬于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施項目，排他屬性決定其具備向最終使用者收費(fèi)的基礎(chǔ)，并且潛在經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋項目投資成本。準(zhǔn)經(jīng)營性項目也屬于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施項目，但其潛在經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋項目投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源。以經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目為基礎(chǔ)而形成的公私合作，一般被稱為“特許經(jīng)營模式”，強(qiáng)調(diào)私人部門對項目的市場化運(yùn)營。該模式的特別之處在于，在收益分配環(huán)節(jié)，其通過面向市場消費(fèi)者收費(fèi)來實現(xiàn)按績效付費(fèi)機(jī)制，私人部門承擔(dān)由此形成的質(zhì)量、價格、需求等方面的風(fēng)險。

非經(jīng)營性項目是社會性基礎(chǔ)設(shè)施項目，其非排他屬性決定其沒有面向最終使用者收費(fèi)的基礎(chǔ)，而需要依靠政府付費(fèi)來回收項目投資運(yùn)營成本及實現(xiàn)相應(yīng)的效益。以這類項目為基礎(chǔ)而形成的公私合作被稱為“PFI模式”，強(qiáng)調(diào)項目的公共部門付費(fèi)屬性，即其績效付費(fèi)機(jī)制是通過公共部門付費(fèi)來完成的。相應(yīng)地，私人部門僅承擔(dān)質(zhì)量風(fēng)險，產(chǎn)品銷售給最終消費(fèi)者的價格、需求風(fēng)險則由公共部門來承擔(dān)。

需要注意的是，特許經(jīng)營模式不僅存在于現(xiàn)代公私合作關(guān)系下，也存在于傳統(tǒng)公私合作關(guān)系下，但所代表的含義不完全相同?，F(xiàn)代公私合作關(guān)系下的特許經(jīng)營模式除了具有傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的市場化經(jīng)營屬性，還新增了生產(chǎn)合作屬性。

四、現(xiàn)代公私合作的載體

公私合作模式的運(yùn)行需要以一定的組織形式為依托，組織形式是體現(xiàn)公私合作關(guān)系的載體?，F(xiàn)代公私合作過程中，組織形式分為兩種類型：機(jī)構(gòu)型和契約型[1]。當(dāng)前，我國公私合作實踐中，組織形式主要表現(xiàn)為契約型，特許經(jīng)營模式和PFI 模式的組織形式均為契約型。

機(jī)構(gòu)型組織形式下，該機(jī)構(gòu)組織一般表現(xiàn)為企業(yè)。企業(yè)由公私雙方共同出資組建，或由公共部門參與到已存在的民營企業(yè)中，或由私人部門參與到已存在的國有企業(yè)中。公私雙方基于企業(yè)制度，規(guī)定雙方各自的權(quán)利與義務(wù)，實現(xiàn)既定的生產(chǎn)關(guān)系，完成對資源的配置。契約型組織形式下，項目參與方公共部門、私人部門、金融公司、建筑公司、運(yùn)營公司等相關(guān)利益主體通過簽訂一系列合同，約定相關(guān)事項，構(gòu)成相應(yīng)的合同體系，如圖所示。

契約型組織形式下的合同體系

由圖可知，契約型組織形式下的合同體系通常包括項目合同、股東協(xié)議、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、服務(wù)采購合同等。其中，項目合同是公共部門與私人部門（項目公司或社會資本方）依法就公私合作項目訂立的合同，是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心。它確定了公共部門與私人部門（通常表現(xiàn)為項目公司）之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，包括合作范圍、任務(wù)分配、收益分配等，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)以及項目全生命周期順利實施的保障。

基于合作任務(wù)范圍的不同，項目合同可分為多種結(jié)構(gòu)形式。合同結(jié)構(gòu)的簡稱通常由該結(jié)構(gòu)所對應(yīng)合作任務(wù)內(nèi)容的英文單詞首字母組成的縮略詞來表示。例如，合同結(jié)構(gòu)DBFO 對應(yīng)的合作任務(wù)包括：設(shè)計（Design）、建設(shè)（Build）、融資（Finance）、運(yùn)營及維護(hù)（Operate）。一般情況下，一種合同結(jié)構(gòu)可運(yùn)用于不同運(yùn)作模式中，譬如特許經(jīng)營模式和PFI 模式均可以使用BOT型合同結(jié)構(gòu)[2]，即合同結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式之間并非一一對應(yīng)的關(guān)系。所以，不論從含義上看，還是從相互對應(yīng)關(guān)系上看，以BOT 代稱特許經(jīng)營模式或者PFI模式，都是一種不嚴(yán)謹(jǐn)且易混淆的用法[3]。

五、政策建議

在前文分析的基礎(chǔ)上，下面就現(xiàn)代公私合作機(jī)制在我國的運(yùn)用與發(fā)展提出相關(guān)建議，具體涉及現(xiàn)代公私合作的認(rèn)識、選擇、實施和機(jī)制的完善與創(chuàng)新四個方面。

1.加強(qiáng)概念的對比分析，加深對現(xiàn)代公私合作的認(rèn)識。公私合作是一個寬泛的名詞，廣義上來說，公私之間任何形式的合作都可被稱為公私合作，本文所分析的現(xiàn)代公私合作僅是其中的一類。不同公私合作在內(nèi)涵、外延，乃至組織形式上，都存在著顯著的區(qū)別。這在不同時期、不同國家和地區(qū)的公私合作概念之間，往往都有著較為明顯的表現(xiàn)。當(dāng)前國內(nèi)對于公私合作概念的理解往往直接套用國內(nèi)外相關(guān)名詞，而沒有準(zhǔn)確把握其背后的內(nèi)涵，以致概念理解混亂，導(dǎo)致實際運(yùn)用錯誤。因此，應(yīng)就目前國內(nèi)外各種公私合作類別，進(jìn)行系統(tǒng)的對比、分析、解讀，從而準(zhǔn)確、全面地認(rèn)識各類公私合作，為正確運(yùn)用各類公私合作，特別是現(xiàn)代公私合作奠定基礎(chǔ)。

2.基于公共項目屬性，有選擇地運(yùn)用現(xiàn)代公私合作模式。在當(dāng)前政策宣傳和政策優(yōu)惠的帶動下，似乎只要是公共投資，就應(yīng)該采用現(xiàn)代公私合作模式。實際上，任何一種投融資方式，不論是現(xiàn)代公私合作、傳統(tǒng)公私合作，還是政府直接投資，都有其適用范圍。只有那些規(guī)模大、周期長、需求相對穩(wěn)定、技術(shù)更新慢的項目，才有可能適用運(yùn)作程序相對復(fù)雜的現(xiàn)代公私合作模式。并且，在現(xiàn)代公私合作模式下，有運(yùn)作模式和組織形式的區(qū)別，也有其相應(yīng)的適用范圍。實際上，有些公共項目，特別是非經(jīng)營性公共項目，并不需要采用公私合作模式，采用政府直接投資的方式效率可能更高。因此，在公共項目投融資模式的選擇上，應(yīng)以最大化效率為原則，基于項目屬性特征，選擇合適的投融資方式，避免唯現(xiàn)代公私合作模式不用的片面做法。

3.搭建科學(xué)監(jiān)管框架，確保現(xiàn)代公私合作的合規(guī)執(zhí)行?，F(xiàn)代公私合作相對于傳統(tǒng)公私合作的制度優(yōu)勢能否發(fā)揮，不僅取決于其與項目屬性的匹配性，更取決于該合作方式是否合規(guī)執(zhí)行。對此，要從內(nèi)涵、外延與組織形式等多個方面提出具體的合規(guī)要求，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公私合作在內(nèi)涵層面的合規(guī)性，如任務(wù)分配上是否基于能力匹配原則，收益分配上是否基于績效付費(fèi)、盈利而不暴利原則等。此外，要搭建科學(xué)完善的監(jiān)管框架，不僅要加強(qiáng)對社會資本方的監(jiān)管，更要加強(qiáng)對公共部門的監(jiān)管，確保各方按規(guī)則辦事，保證現(xiàn)代公私合作的規(guī)范化，避免泛化、異化等不合規(guī)問題出現(xiàn)。

4.基于公共項目特征的發(fā)展變化，創(chuàng)新公私合作機(jī)制?，F(xiàn)代公私合作是在傳統(tǒng)公私合作的基礎(chǔ)上，因公共項目趨向復(fù)雜化、大型化等特征，而發(fā)展出來的一種新型公私合作關(guān)系。隨著公私合作項目類型特征的不斷變化，現(xiàn)代公私合作機(jī)制也應(yīng)隨之創(chuàng)新發(fā)展，以滿足現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。例如，針對綜合片區(qū)開發(fā)型公共項目，我國發(fā)展出片區(qū)開發(fā)型公私合作關(guān)系，有別于既有的以單個項目為基礎(chǔ)的公私合作關(guān)系。另據(jù)英國財政部的報告顯示，鑒于其國內(nèi)公共投資領(lǐng)域的新變化，一系列新的公私合作模式被不斷開發(fā)出來，如基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略伙伴關(guān)系模式（Strategic Infrastructure Partnership，SIP）、集成模式（Integrator Approach）、聯(lián)盟模式（Alliancing Approach）、混合模式（Hybrid Approaches）等。