熊競(jìng)
摘要:推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化,核心難點(diǎn)之一在于探索跨省級(jí)政區(qū)的治理體制機(jī)制??臻g路徑上有多種方式,而以毗鄰基層政區(qū)為空間載體的邊界治理有突破強(qiáng)、見(jiàn)效快、風(fēng)險(xiǎn)小、可操作、能復(fù)制等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角三省一市毗鄰基層政區(qū)的空間分析,對(duì)先行試點(diǎn)的區(qū)域進(jìn)行了遴選,并在此基礎(chǔ)上提出了以毗鄰基層政區(qū)的跨界治理和區(qū)劃調(diào)整作為以后政策路徑的具體舉措。
關(guān)鍵詞:省界;基層政區(qū);長(zhǎng)三角一體化;跨界治理;區(qū)劃調(diào)整
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.009
一、省界毗鄰基層政區(qū)治理的概念與特點(diǎn)
省際邊界區(qū)域是以省級(jí)行政邊界為起點(diǎn)向行政區(qū)內(nèi)部橫向延展一定寬度所構(gòu)成的、沿邊界縱向延伸的窄帶型區(qū)域,[1]我國(guó)目前由34個(gè)省級(jí)政區(qū),擁有省級(jí)行政區(qū)陸路邊界線66條,總長(zhǎng)5.2萬(wàn)千米,省際邊界區(qū)域分布了849個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。[2]根據(jù)本文研究?jī)?nèi)容,省界毗鄰基層政區(qū)是指圍繞兩個(gè)或兩個(gè)以上的省界,以完整基層政區(qū)(縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街組成的)為空間單元組成的跨省區(qū)域空間。由于這一空間相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)隨著時(shí)間變化,特別是涉及省界的區(qū)劃調(diào)整,因此,本文通過(guò)最新的中國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)數(shù)據(jù)更新了相關(guān)省界毗鄰縣級(jí)政區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。基于《中國(guó)人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2018》的圖冊(cè)和數(shù)據(jù),[3]用Arcgis軟件對(duì)我國(guó)省級(jí)政區(qū)邊界及毗鄰的縣級(jí)政區(qū)做了一個(gè)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)邊界共有70條相鄰邊界,總長(zhǎng)5.2萬(wàn)千米,涉及縣級(jí)單位(包括縣、縣級(jí)市、市轄區(qū))906個(gè),總面積是442.0萬(wàn)平方千米,占全國(guó)國(guó)土總面積的46.1%(圖1)。
省界毗鄰基層政區(qū)作為高等級(jí)政區(qū)邊界上的小尺度政區(qū)單元,其特點(diǎn)之一就是邊界性。邊界作為一個(gè)應(yīng)用十分廣泛的概念,一般而言,它是指事物間本質(zhì)發(fā)生變化的標(biāo)志線或標(biāo)志帶。[4]盡管“邊界”一詞也用在“責(zé)任、法律、道德、情感、企業(yè)”等非空間領(lǐng)域,但總體而言,其更多體現(xiàn)在空間和地理范疇,例如自然空間邊界、經(jīng)濟(jì)空間邊界、社會(huì)空間邊界、行政空間邊界等。從空間視角而言,邊界作為空間性質(zhì)或本質(zhì)發(fā)生變化的特殊區(qū)域,它具有的“邊緣性”“模糊性”“多樣性”“聯(lián)通性”“嬗變性”等屬性特點(diǎn),決定了這一區(qū)域往往地理相近、人文相親卻行政相隔、制度相異,所以既可能是“多省通衢”之樞紐,也可能是“隔離斷裂”之邊緣;可能更易于激發(fā)創(chuàng)新進(jìn)而創(chuàng)造奇跡,但也可能易于忽視導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰減,從而陷入“黑洞”。
省界毗鄰基層政區(qū)特點(diǎn)之二顯然就是政區(qū)性,這其中顯然涉及省級(jí)政區(qū)和基層政區(qū)兩個(gè)概念。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,采取了激活地方發(fā)展積極性和主動(dòng)性的措施,特別是對(duì)于各個(gè)省級(jí)政區(qū),給予了充分的發(fā)展權(quán)限,省域經(jīng)濟(jì)也引來(lái)了快速發(fā)展,然而在激發(fā)省域經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí),也引發(fā)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面影響,省級(jí)政區(qū)邊界在“行政區(qū)邊界衰減”規(guī)律和“以鄰為壑”“邊界權(quán)責(zé)模糊”等影響下,[5]成為一個(gè)特殊的空間?;鶎诱^(qū)作為我國(guó)最基本的政區(qū)單元,包括了縣級(jí)政區(qū)及其以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政區(qū),其行政性、基礎(chǔ)性、小尺度的空間特點(diǎn)決定了在這一空間探索制度改革創(chuàng)新具有易于復(fù)制推廣、易于控制風(fēng)險(xiǎn)、易于明確主體等優(yōu)勢(shì)。
“治理”作為一個(gè)熱詞,其核心意蘊(yùn)是一個(gè)多類型的多主體協(xié)商互動(dòng)、以形成共識(shí)的非正式制度性過(guò)程,“治理”雖然有著更加包容、豐富、多樣、開(kāi)放、平等的形式,更易于所涉各方的溝通、協(xié)調(diào)、化解沖突并建立自主性共識(shí),但也可能在效率、責(zé)任心、行動(dòng)力上相對(duì)有所降低。在省界毗鄰基層政區(qū)治理中,一般具有兩種治理路徑,一個(gè)是政區(qū)調(diào)整型治理,即通過(guò)基層政區(qū)的建制撤并、空間重組、治所遷移等行政區(qū)劃調(diào)整方式來(lái)破解省級(jí)政區(qū)之間發(fā)展資源錯(cuò)配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、邊界權(quán)屬?zèng)_突等區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題;一個(gè)是政區(qū)跨界型治理,即在保持政區(qū)邊界穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上,積極推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新,以實(shí)現(xiàn)跨政區(qū)邊界的要素自發(fā)流動(dòng)、充分流動(dòng)和無(wú)障礙流動(dòng),以推動(dòng)政區(qū)之間不同政策標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)甚至統(tǒng)一,最終促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展和整體性治理的目標(biāo)。
行政區(qū)劃體制作為我國(guó)自秦以來(lái)非常重要的國(guó)家治理制度,是大國(guó)治理中協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的核心制度工具,其核心是劃定空間治理邊界(劃定行政區(qū)域的四至邊界)、明確空間治理類型(直轄市、省、自治區(qū)還是特別行政區(qū)等行政建制)、劃分空間治理層級(jí)(確定是三級(jí)或五級(jí)的行政層級(jí)和各層級(jí)之間的隸屬關(guān)系)、確定空間治理中心(行政中心),其中劃定空間治理邊界的目的就是明確地方治理的權(quán)責(zé),利于指揮、調(diào)動(dòng)、激勵(lì)和考核地方的發(fā)展和治理成效,所謂“為官一任、造福一方”中的“一方”即是有一個(gè)讓地方官員施展作為的明確治理邊界而更好激發(fā)其“造?!钡目臻g制度。
政區(qū)邊界在明確地方治理空間權(quán)責(zé),進(jìn)而充分激發(fā)治理主動(dòng)性和活力的同時(shí),也同時(shí)隱藏著對(duì)跨行政區(qū)公共事務(wù)治理的制度約束。在我國(guó)現(xiàn)有法制和體制背景下,政區(qū)邊界在起到必要的“體國(guó)經(jīng)野之道”功能的同時(shí),對(duì)一些專業(yè)職能也形成了過(guò)多過(guò)強(qiáng)的剛性約束,例如人才等要素市場(chǎng)流動(dòng)管理、規(guī)劃編制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化管理、醫(yī)療教育等公共服務(wù)圈管理等。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快的區(qū)域,政區(qū)邊界的單純屬地化管理功能之“弊”已日益凸顯。通過(guò)不調(diào)整行政區(qū)劃的跨界治理創(chuàng)新,是“打破一畝三分地”思維,在設(shè)界必要和跨界必要兩個(gè)前提下,實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和治理的最佳路徑。當(dāng)然,在特定政策窗口期,即區(qū)劃調(diào)整成本最低而跨界需求最高的特殊時(shí)間和空間背景下,付諸于區(qū)劃調(diào)整型治理也是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的可能路徑。
二、選擇省界毗鄰基層政區(qū)治理作為突破區(qū)域一體化制度障礙的優(yōu)勢(shì)
在實(shí)現(xiàn)跨界治理的空間路徑上一般有依托交通線路、圍繞自然生態(tài)、鏈接園區(qū)飛地、毗鄰基層政區(qū)等方式,這些方式各有優(yōu)勢(shì),然而從時(shí)機(jī)性、綜合性、實(shí)效性而言,省界毗鄰基層政區(qū)治理可以說(shuō)“更勝一籌”,其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)至少有以下四點(diǎn):
(一)有利于提高一體化治理探索的強(qiáng)度和直接性
省級(jí)政區(qū)邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然空間范圍不大,但通常是跨政區(qū)發(fā)展和治理問(wèn)題較早發(fā)生、表現(xiàn)突出、最為集中的區(qū)域,以鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)的跨界治理甚至合并治理為抓手,可以為省級(jí)政區(qū)的一體化合作試驗(yàn)提供更為豐富、更加直接、更深層次的議題和內(nèi)容。受制于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”理論下政區(qū)邊界衰減規(guī)律,這些地帶最容易暴露和集中發(fā)生“非一體化”狀態(tài)下導(dǎo)致的問(wèn)題,包括“斷頭路”、垃圾偷倒、違禁物品買賣、流動(dòng)犯罪等跨界違章違法現(xiàn)象,由于邊界地帶屬地責(zé)任不清導(dǎo)致110、120、119等緊急救護(hù)不及時(shí),公共服務(wù)體系不統(tǒng)一和供給的屬地化而導(dǎo)致的居民生活不便利以及臨近空間的公共服務(wù)不均等,優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源的市場(chǎng)化流動(dòng)受阻和產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群打造受限,臨近區(qū)域的景觀不協(xié)調(diào)甚至存在斷崖式差異等。這種由于行政區(qū)劃制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度、財(cái)稅制度、績(jī)效考核制度等造成的“隱形墻”,使得地緣相近卻以鄰為壑,休戚與共卻各自為陣,利益關(guān)聯(lián)卻推諉扯皮。在這樣的治理困境最為突顯的區(qū)域,通過(guò)上級(jí)政府向毗鄰的基層政區(qū)放權(quán)試點(diǎn),鼓勵(lì)探索跨政區(qū)的一體化治理體制機(jī)制,可最為直接、更為基礎(chǔ)地試點(diǎn)跨界治理體制機(jī)制。
(二)有利于快速形成一體化治理的示范效應(yīng)
地理學(xué)第一定律表明,在其他條件不變的情況下越是空間鄰近,關(guān)聯(lián)性越大。政區(qū)交界處雖然治理難題多,但往往習(xí)俗相近、文脈相融,易于在體制機(jī)制突破后取得一體化治理的效果,快速形成示范和鼓勵(lì)效應(yīng)。從歷史上來(lái)看,政區(qū)交界處雖然處于不同行政區(qū),但由于空間臨近,所以習(xí)俗和文化也都接近,只要設(shè)定一定的機(jī)制破除治理上的“人為藩籬”,其內(nèi)在發(fā)展活力必然更快迸發(fā),進(jìn)而充分顯示一體化治理和融合式治理帶來(lái)的管理效果和發(fā)展效應(yīng)。例如,歷史上的烏、青兩鎮(zhèn)在設(shè)立統(tǒng)一的特別管理機(jī)構(gòu)(“浙直分署”和“江浙分府”)后,相應(yīng)的販賣私鹽、盜賊猖獗和賭博泛濫等難題就迎刃而解,進(jìn)而發(fā)揮其地處江浙滬金三角、三省通衢的區(qū)位優(yōu)勢(shì),迅速發(fā)展,造就江南繁華古鎮(zhèn)面貌。
(三)有利于聚精會(huì)神在“制度空間”突破上用力
實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和治理,有兩個(gè)維度,即打通“物理空間飛地”和“制度空間飛地”,前者是指在既有制度規(guī)定下實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的項(xiàng)目聯(lián)動(dòng),包括共建基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)開(kāi)發(fā)、人才市場(chǎng)化流動(dòng)等;后者則是指跨越不同制度環(huán)境實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng),例如以戶籍相關(guān)的公共服務(wù)、以政區(qū)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等。如果推進(jìn)一體化中要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)飛地的跨越,顯然難度要更高,而在毗鄰基層政區(qū)率先推進(jìn)一體化,至少“物理空間飛地”的跨越不成問(wèn)題,可以集中精力去突破“制度空間飛地”。
(四)有利于降低一體化治理創(chuàng)新中壓力測(cè)試的負(fù)面影響
由于基層政區(qū)面積小、層級(jí)低,無(wú)論是涉及的主體數(shù)量(居民群眾、企業(yè)法人、政府官員等),還是牽扯的空間面積都非常有限,并且在制度(組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)稅體制、公共服務(wù)體系等)影響上也易于調(diào)整和糾偏,因此,將小尺度的基層政區(qū)作為跨界治理探索和創(chuàng)新的平臺(tái),可以最大程度地降低“壓力測(cè)試”中的制度風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),基層政區(qū)作為最基礎(chǔ)、全覆蓋的政區(qū)類型,一旦探索取得經(jīng)驗(yàn),則反而又可成為最易于復(fù)制和推廣的對(duì)象。
三、推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化中省界毗鄰基層政區(qū)的空間選擇
推進(jìn)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略,是黨中央謀劃的重大區(qū)域發(fā)展布局,也是優(yōu)化我國(guó)發(fā)展動(dòng)力結(jié)構(gòu)、拓寬發(fā)展路徑的重要政治智慧。長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、循序漸進(jìn)的系統(tǒng)性工程,需要在推進(jìn)過(guò)程中形成主次有別、近遠(yuǎn)結(jié)合的政策舉措。當(dāng)前來(lái)看,以省界毗鄰基層政區(qū)跨界治理為先導(dǎo),在小尺度范圍內(nèi)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展和治理試點(diǎn),是長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展中一條突破大、見(jiàn)效快、風(fēng)險(xiǎn)小、可操作、能復(fù)制的路徑。這也是上述對(duì)于省界毗鄰基層政區(qū)治理特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)中已加以論述的,那么從實(shí)際操作而言,在目前長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展階段,該選擇哪些區(qū)域作為重點(diǎn)先行啟動(dòng)區(qū)域。
通過(guò)GIS軟件的分析,長(zhǎng)三角三省一市范圍內(nèi),省級(jí)邊界毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)共有272個(gè),其中上海21個(gè),安徽省109個(gè),江蘇省100個(gè),浙江省45個(gè),占三省一市4 382個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量的6.2%(圖2)。
目前關(guān)于長(zhǎng)三角生態(tài)綠色發(fā)展一體化示范區(qū)的范圍已經(jīng)確定,即位于上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣。無(wú)疑,這一區(qū)域?qū)⑹峭七M(jìn)長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中相關(guān)制度探索和試點(diǎn)的核心區(qū)域,但同時(shí)根據(jù)地方意愿和發(fā)展基礎(chǔ),在省市雙邊或多邊交界地帶選擇發(fā)展空間足、基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的區(qū)域也可同步進(jìn)行試點(diǎn)。從目前的試點(diǎn)條件看,可有以下選擇:
一是江浙滬兩省一市交界的上海青浦區(qū)的金澤鎮(zhèn)、浙江省嘉善縣丁柵鎮(zhèn)、江蘇省吳江區(qū)莘塔鎮(zhèn)等。三鎮(zhèn)是江浙滬唯一兩省一市交界的毗鄰建制鎮(zhèn),區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,其間滬青平公路、滬渝高速等交通要道相連,向東就是虹橋樞紐,可作為長(zhǎng)三角共享中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)效應(yīng)的橋頭堡。特別是目前占地100公頃,投資100億元的華為研發(fā)基地落戶青浦金澤鎮(zhèn),且三地政府已制定的《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發(fā)展工作方案》中對(duì)共建人才公寓基地等合作已達(dá)成協(xié)議。
二是上海金山區(qū)楓涇鎮(zhèn),浙江省嘉興嘉善縣魏塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn),平湖市新埭鎮(zhèn)等。楓涇鎮(zhèn)目前與嘉善縣開(kāi)展毗鄰黨建,并已通過(guò)黨建聯(lián)建的方式開(kāi)展共同解決違章建筑、農(nóng)村紅白喜事和食品衛(wèi)生安全監(jiān)管等治理難題,因此這一區(qū)域可以在社區(qū)治理和公共服務(wù)方面強(qiáng)化跨界治理探索。更為重要的是,由時(shí)任上海市和浙江省主要領(lǐng)導(dǎo)共同見(jiàn)證簽約,嘉興市、金山區(qū)、張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)簽訂協(xié)議,共同開(kāi)發(fā)建設(shè)的張江長(zhǎng)三角科技城,就位于這一省界毗鄰區(qū)域,其中占地面積45平方千米的張江長(zhǎng)三角科技城平湖園位于新埭鎮(zhèn)、42平方千米的張江長(zhǎng)三角科技城金山園位于金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)。張江長(zhǎng)三角科技城的開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)于試點(diǎn)跨界規(guī)劃編制和土地指標(biāo)平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目投資審批、財(cái)稅分成體制機(jī)制等都具有重要意義。
三是上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)與嘉興平湖市廣陳鎮(zhèn)、新倉(cāng)鎮(zhèn)等。該地帶同樣位于浙江和上海金山交界地帶,且從歷史發(fā)展和空間區(qū)位來(lái)看,具有很好的合作基礎(chǔ)。例如,上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村與浙江平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村兩個(gè)村名字相同,僅一小河之隔,連接兩地的山塘橋初建于清代,1954年由金山、平湖兩地合資修繕。目前兩個(gè)村莊已建立良好的黨建聯(lián)建機(jī)制,浙江的山塘村建設(shè)了毗鄰黨建廣場(chǎng),上海的山塘村則設(shè)立了兩村共同開(kāi)展活動(dòng)的百姓大舞臺(tái),其雙方近年還共同開(kāi)展了鄉(xiāng)村年貨節(jié)等活動(dòng)。最近,“五鎮(zhèn)抱團(tuán)建群”通過(guò)“田園五鎮(zhèn)”共同推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村振興“試驗(yàn)田”。
四是上海崇明區(qū)東平鎮(zhèn)和江蘇南通啟東市啟隆鎮(zhèn)、海門市海永鎮(zhèn)。啟東市啟隆鎮(zhèn)、海門市海永鎮(zhèn)作為南通跨江而治的兩個(gè)鎮(zhèn),可以與崇明東平鎮(zhèn)等設(shè)立跨界合作試點(diǎn)鎮(zhèn),合力打造崇明世界級(jí)生態(tài)島,甚至未來(lái)作為自由貿(mào)易港建設(shè)的空間平臺(tái)。
五是江蘇宜興市太華鎮(zhèn)、張渚鎮(zhèn)與安徽省廣德縣新杭鎮(zhèn),江蘇省湖州市長(zhǎng)興縣煤山鎮(zhèn)。這一區(qū)域?yàn)榻阃畹慕唤缣?,也是滬寧杭地區(qū)的幾何中心,是環(huán)太湖旅游圈西部的“自然生態(tài)、陶瓷文化旅游區(qū)”,也是長(zhǎng)三角、環(huán)太湖地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)得最好的區(qū)域之一,區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯。對(duì)于如何在邊界地區(qū)將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)具有獨(dú)特的試驗(yàn)空間。
四、以省級(jí)毗鄰基層政區(qū)治理推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化的政策路徑
由于毗鄰基層政區(qū)在隸屬關(guān)系、行政級(jí)別、管理標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面存在較大差異,因此,在試點(diǎn)中必須遵循頂層設(shè)計(jì)、循序漸進(jìn)、因地制宜的原則。可選擇先行探索跨政區(qū)邊界治理路徑,待時(shí)機(jī)成熟再探索政區(qū)空間整合治理路徑。
第一步,可首先選擇以上遴選區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行跨界治理試點(diǎn)。結(jié)合目前正在制定的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃和方案,制定《關(guān)于長(zhǎng)三角省界毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化治理的試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。在《方案》中確定試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本要求、推進(jìn)原則、管理機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)內(nèi)容、申報(bào)機(jī)制、內(nèi)容框架、評(píng)估機(jī)制等。試點(diǎn)機(jī)制上可以基層黨建聯(lián)建為先導(dǎo)和引領(lǐng),探索設(shè)立毗鄰鎮(zhèn)跨界治理合作管委會(huì),促進(jìn)雙方或三方地方政府簽署合作備忘錄,明確由地方政府向毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓渡部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限的清單,以及在所涉及鎮(zhèn)域范圍內(nèi)暫停涉及跨省管理中的相關(guān)法律規(guī)定,在保障正確政治方向基礎(chǔ)上加大改革力度。時(shí)機(jī)成熟后試點(diǎn)推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、“多塊牌子(不同省區(qū)鎮(zhèn))一套人馬”、“多個(gè)政區(qū),一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”等深層次治理體制機(jī)制改革。
在跨界治理內(nèi)容上,探索制定三個(gè)清單,即負(fù)面清單、任務(wù)清單及免責(zé)清單。負(fù)面清單是指明確屬地化非跨界事項(xiàng),根據(jù)國(guó)家法律、地方法規(guī)、治理現(xiàn)實(shí)、發(fā)展趨勢(shì)等,明確若干必須是本政區(qū)內(nèi)屬地化管理和落實(shí)的職責(zé),例如財(cái)政收支、干部任免、安全責(zé)任等,即對(duì)不能進(jìn)行跨界管理的事項(xiàng)予以明確。在此基礎(chǔ)上,列出重點(diǎn)破解難題和試驗(yàn)事項(xiàng),制定毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨界治理試點(diǎn)中不能進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)的負(fù)面清單,對(duì)于負(fù)面清單之外的事項(xiàng)原則上都允許試點(diǎn)。梳理目前區(qū)域一體化發(fā)展中影響面大、長(zhǎng)期沒(méi)能解決的制度“堵點(diǎn)”和“硬骨頭”,例如基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、規(guī)劃編制一體化、法院異地判決執(zhí)行、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑一致、貨物運(yùn)輸高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、誠(chéng)信體系的一體化等,制定跨界治理的職責(zé)清單。在推進(jìn)方式上,首先可通過(guò)政府間簽訂行政協(xié)議的方式,其次對(duì)于一些成熟的做法及時(shí)上升為制度,最后可通過(guò)立法的方式,固化相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)做法。在探索過(guò)程中,對(duì)于可能存在的制度風(fēng)險(xiǎn),也可制定相應(yīng)的免責(zé)清單,對(duì)行政當(dāng)事人在清單范圍內(nèi)出現(xiàn)的問(wèn)題予以免責(zé)。
此外,在工作中還應(yīng)提前謀劃好試點(diǎn)鎮(zhèn)干部配備工作。要選拔政治素質(zhì)過(guò)硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、創(chuàng)新能力突出的公職人員到擬設(shè)立的試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行工作,為避免治理風(fēng)險(xiǎn)和積累治理經(jīng)驗(yàn)提供所需的人才。此外,由于毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別有差異,例如同為鎮(zhèn)長(zhǎng),上海一般為正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo),蘇浙皖一般是正科,因此,在上海周邊毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的跨界治理試點(diǎn)中也應(yīng)注意領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別不同而產(chǎn)生的協(xié)同合作問(wèn)題。
第二步,推進(jìn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政區(qū)重組和一體化治理。在跨界治理成熟階段,可在“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源,用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)”的指導(dǎo)下,以基層政區(qū)的區(qū)劃整合,探索設(shè)立特別合作鎮(zhèn)的方式,來(lái)推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)建設(shè),并帶動(dòng)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。當(dāng)然,必須指出的是區(qū)劃政策工具雖然是破解一體化治理難題的有力政策工具,但應(yīng)堅(jiān)持無(wú)需用、就不用,必須用、審慎用的原則。因?yàn)?,區(qū)劃調(diào)整是一項(xiàng)成本較高的制度調(diào)整(涉及更換相應(yīng)標(biāo)識(shí)、整合地域歸屬感、保護(hù)地名文化、重建社會(huì)資本、消化政府官員等),并且無(wú)論如何合并劃界調(diào)整,政區(qū)只要有邊界,就仍會(huì)有跨界問(wèn)題,且未來(lái)隨著空間發(fā)展仍將再次面臨擴(kuò)界需求的問(wèn)題,因此,治本之策還是在于推動(dòng)機(jī)制改革創(chuàng)新,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用,讓社會(huì)流動(dòng)更為有序公平順暢。
對(duì)于上述分兩步走的操作方式,也可以借鑒歷史上烏鎮(zhèn)的跨界治理和最終實(shí)現(xiàn)政區(qū)整合的成功案例。浙江烏鎮(zhèn),原是烏青兩鎮(zhèn),在清代分別隸屬浙江省湖州府和嘉興府,且北部緊靠江蘇省吳江縣,雖然一河之隔的小城鎮(zhèn)已在發(fā)展中融為一體,但由于分屬兩府也造成“鹽徒出沒(méi)、盜賊猖獗、賭博盈街”等治理難題。[6]盡管烏鎮(zhèn)在歷史上曾經(jīng)三次試圖單獨(dú)設(shè)縣,但由于空間上牽扯多個(gè)上級(jí)政區(qū),甚至是跨省級(jí)政區(qū)(緊鄰的江蘇吳江),使得切塊獨(dú)立設(shè)縣難度很大,為保持上級(jí)政區(qū)穩(wěn)定的同時(shí),又能更好地解決跨界治理難題,在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)設(shè)立高配的特別管理機(jī)構(gòu)成為可行的操作路徑,包括明朝設(shè)立的“浙直分署”(“浙”是指烏青兩鎮(zhèn)屬浙江杭嘉湖,“直”是指鎮(zhèn)北吳江屬江蘇省直隸蘇州府)和清朝的“江浙分府”(俗稱“二府衙門”,大書門東曰“控制五邑”(蘇、松、杭、嘉、湖),門西曰“督稽七屬”(烏程、歸安、石門、桐鄉(xiāng)、秀水、吳江、震澤七縣)。1950年5月,烏、青兩鎮(zhèn)合并,專名保留了隸屬湖州的“烏鎮(zhèn)”的名詞,但同時(shí)將合并后新的烏鎮(zhèn)歸入“青鎮(zhèn)”之前所屬的嘉興桐鄉(xiāng)。
說(shuō)明:本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基層政區(qū)空間重組視野下的基本公共服務(wù)均等化研究”(項(xiàng)目編號(hào)18BGL257)階段性研究成果。
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Abstract:To promote the integration of the Yangtze River Delta, one of the core difficulties lies in exploring the governance system and mechanism of cross-provincial administrative areas. There are many ways in the spatial path. The boundary governance with the adjacent grass-roots administrative areas as the space carrier has unique advantages such as strong breakthrough, quick effect, small risk, operability and replication. Based on the spatial analysis of three provinces and one city in the Yangtze River Delta adjacent to the grass-roots administrative districts, the pilot areas are selected, and on this basis, the specific measures of cross-boundary governance and regionalization adjustment adjacent to the grass-roots administrative districts are put forward.
Key words:provincial boundaries;grassroots administrative areas;Yangtze River Delta integration; cross-boundary governance, regionalization adjustment
責(zé)任編輯:王 ?縉