□王國京 程 偉

今年是地方人大設立常委會40周年。1979年召開的五屆全國人大二次會議決定，在縣級和縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。這是我國政治體制和政權(quán)建設的一項重大改革，是人民代表大會制度的重要發(fā)展和完善。1983年11月30日，在撤地設市后煙臺市十屆人大一次會議上，選舉產(chǎn)生了煙臺市第十屆人民代表大會常務委員會，至今已歷經(jīng)7屆。36年來，煙臺市人大常委會始終把加強監(jiān)督擺在工作的重要位置，積極主動行使監(jiān)督權(quán)，依法改進和加強監(jiān)督工作，一屆接著一屆干，取得了明顯成效。

在實踐中發(fā)展前行：吾將上下而求索

回顧煙臺市人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的歷程，可以概括為三個階段。

（一）探索階段。煙臺市人大常委會成立之后，從實際出發(fā)、在探索中前進，邊學習、邊工作、邊總結(jié)，除了嚴格按照憲法和法律規(guī)定聽取和審查有關工作報告和計劃、預算及執(zhí)行情況的報告、組織代表視察外，注重把制度建設放在首位。圍繞行使好監(jiān)督權(quán)，先后制定了《關于煙臺市人大常委會幾項制度暫行規(guī)定》《煙臺市人民代表大會常務委員會工作細則（試行）》以及人代會議事規(guī)則、常委會議事規(guī)定，對監(jiān)督工作進行了規(guī)范。這一時期，聽取和審議專項工作報告成為監(jiān)督的最主要、最基本的形式。市十屆、十一屆人大常委會履職期間（1983年11月—1993年3月），圍繞法律法規(guī)的實施和改革發(fā)展中的重大問題及人民群眾關心的熱點、難點問題，共聽取和審議關于法律法規(guī)實施情況匯報67次、有關工作情況匯報129次，提出了一系列有針對性的意見建議，對“一府兩院”工作起到了有力促進作用。

（二）深化階段。市十二屆、十三屆人大常委會（1993年3月—2003年2月）履職以來，對監(jiān)督工作中的經(jīng)驗做法進行了規(guī)范，并探索出一些行之有效的新路子。一是深化計劃預算監(jiān)督。通過加強初步審查、開展會前調(diào)研、充實專業(yè)力量等措施，推動工作由程序性到程序性和實質(zhì)性相結(jié)合。二是加強執(zhí)法檢查。組織對實施全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例土地管理法等十幾部法律法規(guī)的實施情況進行了檢查，有力推動了工作，有效保證了法律法規(guī)的全面正確實施。三是組織開展評議工作。將代表評議引入市級人大監(jiān)督機制，從1994年起，組織部分市人大代表并邀請部分住煙全國和省人大代表，有計劃、有重點地對部分單位工作進行評議，重點評議執(zhí)行國家法律法規(guī)情況和執(zhí)法隊伍思想、作風、廉政建設情況。1999年，市十三屆人大常委會作出決定，把評議活動轉(zhuǎn)向以述職評議為主，對任命的國家機關工作人員有關工作情況進行述職評議的決定，并抓好調(diào)查、評議和整改三個方面工作，進一步增強了地方國家工作人員的法律意識、公仆意識和廉政意識。四是開展“環(huán)保世紀行”活動。從1995年開始，先后圍繞重點污染點源治理、重點區(qū)域流域海域環(huán)境綜合整治、夾河流域水環(huán)境保護、土地資源保護等情況進行采訪報道。

（三）創(chuàng)新階段。2007年1月1日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》開始施行。按照監(jiān)督法要求，煙臺市人大常委會認真總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合實際研究制定了實施監(jiān)督法暫行辦法，對監(jiān)督工作的重點、組織方式、工作程序和時限要求等作出具體明確規(guī)定，進一步增加了監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性。以此為起點，煙臺市人大常委會監(jiān)督工作出現(xiàn)了積極的變化。一是探索開展專題詢問并逐步實現(xiàn)制度化、常態(tài)化。2013年12月6日，市第十六屆人大常委會第十四次會議通過《煙臺市人民代表大會常務委員會專題詢問工作辦法（試行）》，對進行專題詢問的原則、主體、組織工作，詢問事項的內(nèi)容、提出，詢問中的時間要求、詢問方式、跟蹤監(jiān)督等方面進行詳細地規(guī)定。從2015年10月開始，先后就食品安全監(jiān)管、社會治安打防控體系、海洋環(huán)境保護、法院執(zhí)行工作、緩解城市交通擁堵等進行專題詢問。從工作實踐看，專題詢問的探索運用，拓寬了人大監(jiān)督的領域，有效增強了人大監(jiān)督的剛性。二是推動人大監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督實踐中，探索實行了兩種監(jiān)督模式。第一種是過程監(jiān)督，就是將監(jiān)督的關口前移，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后全過程監(jiān)督。比如，在推進水源地保護工作中，從保護規(guī)劃的制定到各項重點工作的實施，工作推進到哪里，人大監(jiān)督就跟進到哪里，做到了“到底到邊到現(xiàn)場”。第二種是陽光監(jiān)督，比如實現(xiàn)了審計查出問題整改情況全公開、預算和“三公”經(jīng)費全公開，讓履職更透明，讓人大監(jiān)督更敞亮。三是探索開展?jié)M意度測評。對常委會上聽取專項工作報告情況、專題詢問應詢部門進行滿意度測評，收到了很好的效果。四是做好結(jié)合文章。在監(jiān)督主體上，廣泛開展上下級人大聯(lián)動監(jiān)督，市縣兩級或市縣鄉(xiāng)三級人大聯(lián)合行動開展同一主題、同一形式的監(jiān)督。在監(jiān)督手段上，把專題調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、專題詢問、規(guī)范性文件備案審查等監(jiān)督方式有機結(jié)合起來，綜合運用多種方式加強重點工作的監(jiān)督。五是注重把行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)相結(jié)合。比如，在對森林防火、水源地保護的監(jiān)督工作中，專門作出監(jiān)督?jīng)Q議，制定關于森林防火和水源地保護的地方性法規(guī)，切實增強了監(jiān)督工作的針對性和實效性。

成效和經(jīng)驗：穩(wěn)步向前結(jié)出累累碩果

36年來，煙臺市人大常委會按照法定職權(quán)和法定程序開展監(jiān)督工作，在依法行使監(jiān)督權(quán)的生動實踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，形成了許多行之有效的做法，概括起來，主要有以下幾點。

（一）做好人大監(jiān)督工作，必須始終堅持黨的領導，堅定正確的政治方向。自成立以來，煙臺市人大常委會始終堅持把黨的領導擺在各項工作的首位，在思想上政治上行動上自覺與市委保持高度一致；始終堅持在市委領導下開展工作，堅持重大事項、重要工作向市委請示報告制度，在實施監(jiān)督工作中牢牢堅持和依靠黨的領導，使人大工作與市委中心工作同步合拍；始終堅持自覺貫徹落實市委重大決策部署，主動把人大工作放在全市大局中謀劃推進，把黨的路線方針政策貫穿于人大依法履職全過程，做黨的中心工作的宣傳者、推動者和實踐者。

（二）做好人大監(jiān)督工作，必須圍繞中心服務大局，發(fā)揮地方國家權(quán)力機關作用。煙臺自撤地設市以來，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就。在這一歷史進程中，市人大常委會緊緊圍繞市委關于改革發(fā)展穩(wěn)定的決策部署依法履職，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和人民群眾關注的熱點問題開展監(jiān)督，有效地推動了煙臺經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。一是主動服務中心。根據(jù)市委重要決策、政府著力推進的工作找準切入點和著力點，把人大工作放在全市大局中謀劃推進，推動人大工作與市委中心工作同心同向、同步合拍，每年都抓住1～2項事關煙臺長遠發(fā)展的重大事項，全力監(jiān)督推進。二是著力改善民生。順應人民群眾對美好生活的新期待，始終把民生改善作為監(jiān)督工作重點，每年的民生議題都占到常委會會議審議議題的一半以上，有效推動一批關系群眾切身利益的民生事項得到改善。三是推進依法治市。圍繞促進依法行政，對法律實施情況進行監(jiān)督檢查，督促解決法律貫徹落實中存在的突出問題，推進行政決策科學化法制化。圍繞促進司法公正，聽取審議市中級人民法院、市人民檢察院多個工作情況報告，支持其依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

（三）做好人大監(jiān)督工作，必須實施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，提高監(jiān)督工作實效。30多年來，市人大常委會積極探索實施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，很好地發(fā)揮了對全市經(jīng)濟社會各項工作的推進作用，在實踐中做到了“認真、較真、求真”。認真，就是把握方向、正確監(jiān)督。一方面，始終在市委的領導下，嚴格按照法定職權(quán)和法定程序進行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關系，促進“一府一委兩院”依法行政、公正司法，形成加強和改進工作的合力。另一方面，牢牢把握好監(jiān)督的重點，把監(jiān)督促進市委重大決策部署落實和“一府一委兩院”著力推進的工作作為首要任務。同時還注重發(fā)揮友城議會聯(lián)系優(yōu)勢，在推動招商引資引智、重點項目合作等方面取得一批重要成果。較真，就是敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。堅持問題導向，找準加強監(jiān)督工作的切入點和著力點，完善監(jiān)督工作方式方法，推動解決人民群眾普遍關注的熱點難點問題。例如，充分發(fā)揮好執(zhí)法檢查的“法律巡視”作用，僅十七屆人大常委會履職以來，就先后圍繞飲用水水源地保護條例、森林防火條例、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例等開展了7次執(zhí)法檢查，做到聽取匯報與實地檢查相結(jié)合、普遍檢查與重點抽查相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合，不讓法律成為“稻草人”。求真，就是實事求是、務求實效。歷屆市人大常委會把提高會議質(zhì)量作為重點，在調(diào)查研究的基礎上搞好會議審議，每一項議題都審深議透，抓住事物的本質(zhì)和要害，從而作出針對性強的決議決定，提出可操作性強的意見建議。在決議決定和意見建議落實方面，強調(diào)踏石留印、抓鐵有痕的作風和勁頭，抓住不放、一抓到底的韌勁，強化跟蹤調(diào)研、跟蹤檢查、跟蹤督辦、跟蹤問效，確保落到實處。

啟示與展望：長風破浪會有時

從煙臺市人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)的實踐可以看出，地方人大設立常委會40年來，在社會主義民主政治實踐領域取得了全方位、深層次的成就，以不容爭辯的事實彰顯了人民代表大會制度的優(yōu)越性和獨特優(yōu)勢。人大監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，目的是確保人民權(quán)利和國家各項權(quán)力依法、正當行使，這是國家權(quán)力和公民權(quán)利關系運行的科學邏輯，也是黨和國家以人民為中心、對人民高度負責精神的集中展示。在此基本定位的高度認同下，人大監(jiān)督和不同主體間的交互關系也得以深度厘清。具體包括三個方面：

一是正確廓清了黨的領導與人大監(jiān)督的關系。實踐證明，只有堅持黨的領導，人大及其常委會的作用才能充分發(fā)揮，人民代表大會制度才能得到鞏固、完善和發(fā)展。人大監(jiān)督制度是人民代表大會制度的一個重要組成部分，發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，同樣必須堅持黨的領導，這是一條任何時候都不能動搖的原則。人大監(jiān)督工作堅持黨的領導最重要的就是三點：一是經(jīng)過法定程序，使黨得主張成為國家意志，保證黨的路線、方針、政策在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行；二是經(jīng)過法定程序，使黨組織推薦的人選成為國家機關的工作人員，并對他們進行監(jiān)督。三是充分發(fā)揮好人大常委會黨組在人大工作中把方向、管大局、保落實的政治領導責任，認真落實黨內(nèi)各項制度、條例，切實把黨的領導貫穿于人大監(jiān)督工作的全過程、各方面。

二是科學厘清了人大監(jiān)督和“一府一委兩院”的關系。人大與“一府一委兩院”分工不同，目標一致，人大通過選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”，其既是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，更是支持與促進的關系。作為監(jiān)督方，人大及其常委會重在結(jié)合中心工作和公眾關切，向后者指出各種問題和難點，并提出理由充分、有據(jù)可查的工作意見建議，幫助其發(fā)現(xiàn)問題、回應問題、解決問題，切實履行好自身的職責。在監(jiān)督實踐中，煙臺市人大常委會始終在市委的領導下，嚴格按照法定職權(quán)和法定程序進行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關系，與“一府一委兩院”保持熱線聯(lián)系，常委會組織的視察檢查及時溝通，提出的意見建議及時反饋，形成了“一個目標一條心一股勁”合力抓好落實的工作機制。

三是科學確定了人大監(jiān)督與人大代表的關系。人大代表是國家權(quán)力機關的組成人員，代表人民利益和意志參加行使國家權(quán)力。栗戰(zhàn)書委員長在主持加強和改進全國人大代表工作座談會上指出，要像重視立法、監(jiān)督工作一樣重視代表工作。做好代表工作，不僅是發(fā)揮人大職能的必然要求，也是提升人大監(jiān)督工作水平的應有之義。唯有充分發(fā)揮代表作用，密切與代表的聯(lián)系，才能切實增強人大監(jiān)督工作的活力，提高人大監(jiān)督的實效。實踐中，煙臺市人大常委會注重擴大代表對常委會工作的參與，圍繞發(fā)揮代表的示范、引領和監(jiān)督作用，十六屆人大常委會履職期間，共邀請代表參加常委會會議、視察檢查、調(diào)查研究等重要活動756人次，人均1.5次。十七屆人大常委會創(chuàng)造性地開展了“為人民履職，做合格代表”主題實踐活動，全市9300多名代表共完成承諾事項2.3萬余件，代表意識、責任意識和作為意識進一步增強，主題實踐活動逐步成為煙臺市人大工作的特色品牌。

回首已覺行漸遠，展望方知路更長。黨的十八大以來，黨中央作出重要決定、出臺重要文件，對人大工作提出了新要求、新舉措。習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，拓展了人民代表大會制度的科學內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求。回顧過去，地方人大設立常委會40周年的探索實踐，推動人大監(jiān)督工作越來越走向深入，向著有序、有效的方向蓬勃發(fā)展。展望未來，煙臺市人大常委會將更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，全面貫徹落實黨的十九大精神，不忘初心、牢記使命，努力推動全市人大工作不斷開創(chuàng)新局面，為推動煙臺經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設作出新的更大貢獻。