從2000年起開(kāi)始對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查、全國(guó)人大系統(tǒng)唯一設(shè)立備案審查工委的省市、市和區(qū)縣人大常委會(huì)上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查專項(xiàng)工作評(píng)議……近二十年來(lái)，從點(diǎn)滴做起，重慶市人大常委會(huì)走出了自己獨(dú)具特色的備案審查工作之路，并在不斷探索前行，以期取得更好成效。

首次聽(tīng)取并審議備案審查工作情況報(bào)告

“全年共接收?qǐng)?bào)備文件174件，經(jīng)形式審查，有173件符合備案要件，作為規(guī)范性文件備案登記……”2019年3月下旬，按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委的要求和重慶市人大常委會(huì)2019年工作安排，重慶市五屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議首次聽(tīng)取并審議了《重慶市人大常委會(huì)備案審查工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）。

為提高審議質(zhì)量，重慶市人大常委會(huì)還特地邀請(qǐng)了全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任張勇，在此次常委會(huì)會(huì)議審議報(bào)告前，開(kāi)展了一場(chǎng)主題為“深入推進(jìn)備案審查工作，為健全憲法監(jiān)督制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”的專題講座。

“正是有這樣的專題講座在前，分組審議時(shí)，共有16名常委會(huì)組成人員和4名列席人員踴躍發(fā)言，提出了加強(qiáng)工作宣傳、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、引入第三方審查等44條審議意見(jiàn)?！敝貞c市人大常委會(huì)備案審查工委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

據(jù)悉，為開(kāi)展好備案審查工作，一年來(lái)，備案審查工委堅(jiān)持“統(tǒng)”“?！苯Y(jié)合，先后與相關(guān)專工委召開(kāi)不同層級(jí)的聯(lián)合文件審查會(huì)議12次，通過(guò)會(huì)審達(dá)成共識(shí)。通過(guò)商請(qǐng)協(xié)助審查和溝通協(xié)調(diào)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的文件，書(shū)面商請(qǐng)業(yè)務(wù)主管部門提出輔助審查意見(jiàn)；對(duì)在審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或疑問(wèn)，與文件起草部門充分溝通。

此外，還積極發(fā)揮代表作用，先后邀請(qǐng)20余名市人大代表參與《重慶市政務(wù)信息資源共享開(kāi)放管理辦法》等與人民生活、企業(yè)發(fā)展相關(guān)的文件審查。2018年，備案審查工委共召開(kāi)文件審查會(huì)議43次，審查文件364件。從2016年至今，重慶市人大共邀請(qǐng)110余名代表和20個(gè)區(qū)縣（自治縣）人大法制委的同志參與文件審查，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，使備案審查工作更接地氣。

人大系統(tǒng)唯一的備案審查工委

雖然此次常委會(huì)是首次聽(tīng)取并審議備案審查工作報(bào)告，但是重慶備案審查工作早就起步。

2000年，重慶市人大常委會(huì)開(kāi)始依法對(duì)“一府兩院”和區(qū)縣人大及其常委會(huì)制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。

2007年5月，重慶市人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)立備案審查處。

2009年7月，重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法開(kāi)始施行，以專章形式對(duì)備案審查工作作出規(guī)范。

2000—2012年，共備案登記和審查規(guī)范性文件638件，審查公民建議7件，使其中53件存在合法性和瑕疵性問(wèn)題的文件在與制定機(jī)關(guān)溝通后得到相應(yīng)處置，并每年書(shū)面向市人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告上一年度備案審查工作情況。

2013年，重慶市人大常委會(huì)委托西南政法大學(xué)對(duì)現(xiàn)行有效的195件地方性法規(guī)進(jìn)行了全面、系統(tǒng)、徹底地清理，市政府也同步對(duì)177件政府規(guī)章進(jìn)行了清理，法規(guī)和規(guī)章的全面清理為制定五年立法規(guī)劃提供了重要參考。

2014年，為摸清全市企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境現(xiàn)狀，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政體制改革，為全市各類企業(yè)營(yíng)造良好的法制環(huán)境，市人大常委會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作開(kāi)展了專項(xiàng)評(píng)議，并委托西南政法大學(xué)對(duì)涉及政府及其部門制定公布的涉及企業(yè)發(fā)展的747件規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估。

重慶市四屆人大常委會(huì)履職以來(lái)，市委和市人大常委會(huì)黨組高度重視備案審查工作，2015年8月專門設(shè)立了重慶市人大常委會(huì)備案審查工作委員會(huì)，現(xiàn)下設(shè)綜合處和備案審查處，人員編制從3名增加到11名。這是全國(guó)唯一設(shè)立備案審查工委的省級(jí)人大常委會(huì)。從兩年前開(kāi)始，市委將備案審查工作納入全市深化改革和依法治市的重要內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

在市人大常委會(huì)的推動(dòng)和影響下，大部分區(qū)縣（自治縣）人大也在法制委下設(shè)了備案審查工作機(jī)構(gòu)。目前，全市38個(gè)區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)中有28個(gè)已設(shè)立備案審查科，1個(gè)區(qū)設(shè)立了副處級(jí)的備案審查工作辦公室。在人員配備上，20個(gè)區(qū)縣（自治縣）配備了備案審查專職工作人員，其余區(qū)縣（自治縣）配備了兼職工作人員。

“備案審查專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立、備案審查隊(duì)伍力量的增強(qiáng)，為依法履行人大監(jiān)督職責(zé)提供了支持和保障?！敝貞c市人大常委會(huì)主任張軒說(shuō)，市人大常委會(huì)還通過(guò)市委黨校人大主體培訓(xùn)班、常委會(huì)專題講座等形式，不斷提高市和區(qū)縣（自治縣）兩級(jí)備案審查隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素養(yǎng)。

在2016年9月舉行的第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，重慶市人大常委會(huì)分管副主任作了“增強(qiáng)備案審查工作實(shí)效 切實(shí)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”的大會(huì)交流發(fā)言，時(shí)任十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員的喬曉陽(yáng)聽(tīng)完發(fā)言后對(duì)他說(shuō)：“重慶的備案審查工作真正抓起來(lái)了！”

“直接點(diǎn)名”之下的不斷創(chuàng)新前行

“在審查某區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則、某區(qū)人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定將只能由常委會(huì)行使對(duì)代表限制人身自由的許可權(quán)賦予主任會(huì)議，與上位法規(guī)定不一致。在審查某區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則時(shí)，發(fā)現(xiàn)關(guān)于罷免區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)無(wú)需提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定與上位法不一致。”在提交此次常委會(huì)會(huì)議審議的報(bào)告中，首次出現(xiàn)了對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題“直接點(diǎn)名”的這一變化。

“這是進(jìn)步的表現(xiàn)?！痹诔Ｎ瘯?huì)會(huì)議分組審議時(shí)，有常委會(huì)委員表示，進(jìn)行分類處置，做到有錯(cuò)必糾，這是備案審查工作開(kāi)展的初衷和原則，如果連名字都不敢點(diǎn)，那談啥監(jiān)督？

正是在這樣的共識(shí)推動(dòng)下，備案審查工委對(duì)在審查中發(fā)現(xiàn)的42件文件中存在的瑕疵問(wèn)題，均督促報(bào)備主體及時(shí)處置或在實(shí)施中注意把握。

筆者注意到，早在重慶市四屆人大常委會(huì)期間，就已備案規(guī)范性文件666件，審查580件。備案審查工作機(jī)構(gòu)直接審查176件，同步審查404件，同步審查的文件均按照職責(zé)分工分送有關(guān)專工委審查。

市人大常委會(huì)和所有區(qū)縣人大常委會(huì)還于2015年聯(lián)動(dòng)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查專項(xiàng)工作評(píng)議。專項(xiàng)評(píng)議用時(shí)近一年，歷經(jīng)自查清理、委托調(diào)研評(píng)估、重點(diǎn)抽查、聽(tīng)取并審議專項(xiàng)報(bào)告、交辦整改、對(duì)整改開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)等環(huán)節(jié)。2016年和2017年，還持續(xù)跟蹤評(píng)議整改落實(shí)情況。

“兩種不同監(jiān)督方式的結(jié)合運(yùn)用，起到了‘四兩撥千斤’的監(jiān)督效果。”張軒介紹，正是通過(guò)這次上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)展的工作評(píng)議，推動(dòng)了市政府將現(xiàn)行有效文件和已廢止文件目錄全部納入文件庫(kù)并實(shí)現(xiàn)全面公開(kāi)，推動(dòng)政府及其部門建立了文件制定法制機(jī)構(gòu)前置合法性審查機(jī)制。

也正是這樣的探索和推動(dòng)，2015年，重慶市政府被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制試點(diǎn)單位。

其實(shí)，聯(lián)動(dòng)開(kāi)展工作評(píng)議只是重慶在這一項(xiàng)工作上的創(chuàng)新之一，目的是進(jìn)一步提高監(jiān)督實(shí)效。通過(guò)工作評(píng)議，還有力推動(dòng)了整個(gè)政府系統(tǒng)的文件全面公開(kāi)。評(píng)議期間，共廢止市區(qū)政府規(guī)范性文件7105件，確認(rèn)現(xiàn)行有效的文件共6220件，摸清了文件底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，市政府建立完善了規(guī)范性文件庫(kù)，將現(xiàn)行有效規(guī)范性文件文本和已廢止文件目錄納入文件庫(kù)并向社會(huì)全面公開(kāi)。2016年5月底實(shí)現(xiàn)“存量”文件全部上網(wǎng)公開(kāi)，“增量”文件報(bào)備一件公開(kāi)一件。市政府切實(shí)履行“對(duì)未納入規(guī)范性文件庫(kù)以及未公布、不可查詢的文件，不得作為行政管理的依據(jù)”的承諾，提升了政府公信力，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

同時(shí)，通過(guò)工作評(píng)議，還推動(dòng)市政府建立健全了政府及其部門規(guī)范性文件制定、合法性審查、公開(kāi)、備案、清理、責(zé)任追究等全過(guò)程管理制度機(jī)制，將市級(jí)各部門和區(qū)縣（自治縣）政府的規(guī)范性文件制定與報(bào)備工作納入了依法行政年度考核內(nèi)容。

有序推進(jìn)備案審查信息平臺(tái)建設(shè)等工作

“滴……”手機(jī)短消息提示音，讓重慶市人大常委會(huì)備案審查工委備案審查處工作人員的精神為之一振。信息顯示：“【重慶市人大】您有一份標(biāo)題為《彭水苗族土家族自治縣人大常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》的文件待形式審查?！?/p>

“今天，各區(qū)縣人大就上報(bào)了近10條備案審查信息。大家自覺(jué)上報(bào)，已成為常態(tài)?！痹摴ぷ魅藛T介紹。

2017年上半年，重慶市人大常委會(huì)就啟動(dòng)了備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，主動(dòng)向全國(guó)人大就信息平臺(tái)聯(lián)通等事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)。按照全國(guó)人大關(guān)于推進(jìn)地方政府規(guī)章電子報(bào)備的要求，及時(shí)與市政府辦公廳溝通，提供統(tǒng)一的電子報(bào)備文本和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，共同協(xié)商推進(jìn)。目前，重慶已經(jīng)按照全國(guó)人大要求，完成了與全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)的對(duì)接聯(lián)通工作。

筆者注意到，為突出實(shí)用原則，重慶還先后選取市政府辦公廳和渝中、江津等6個(gè)區(qū)縣人大開(kāi)展電子報(bào)備測(cè)試，根據(jù)各測(cè)試單位提出的意見(jiàn)建議，對(duì)報(bào)備功能進(jìn)行了進(jìn)一步完善。除了具有報(bào)備與審查兩項(xiàng)基本功能外，還設(shè)計(jì)了審查建議的接收與處理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、短信提醒、文件查詢等功能，做到備案審查信息的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)管理。

筆者了解到，在工作開(kāi)展中，備案審查工委還積極探索建立機(jī)制，不斷深化督導(dǎo)督查，推動(dòng)市政府和區(qū)縣人大常委會(huì)不斷強(qiáng)化備案審查工作。2016年，重慶市人大常委會(huì)以主任會(huì)議形式通過(guò)《重慶市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程（試行）》（簡(jiǎn)稱《工作規(guī)程》），明確報(bào)備范圍和格式，強(qiáng)化同步審查機(jī)制，細(xì)化審查建議辦理流程。區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)也加強(qiáng)了備案審查工作制度建設(shè)，截至2018年8月，全市38個(gè)區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)已有34個(gè)出臺(tái)了專門的備案審查辦法或規(guī)定，占比89%。2015年，市人大常委會(huì)推動(dòng)市政府出臺(tái)《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》（簡(jiǎn)稱《管理辦法》），強(qiáng)化了規(guī)范性文件從起草、公布到備案、清理各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。市級(jí)各部門、區(qū)縣（自治縣）政府也按照要求，制定了配套制度。目前，全市初步形成了以監(jiān)督法和重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法為統(tǒng)領(lǐng)、《工作規(guī)程》和《管理辦法》為支撐，市級(jí)部門和區(qū)縣（自治縣）人大常委會(huì)相關(guān)制度為配套的備案審查制度體系。