文/朱旭峰 賈楊

研究基金機(jī)構(gòu)作為“邊界組織”

智庫發(fā)揮決策咨詢作用是一個(gè)將科學(xué)知識(shí)運(yùn)用于公共治理的過程，是“知識(shí)”領(lǐng)域和“政策”領(lǐng)域之間的交流互動(dòng)。在這一過程中，往往存在兩個(gè)問題：一部分智庫缺乏與決策部門之間的聯(lián)系渠道，因此難以將自己的研究成果轉(zhuǎn)化為政策應(yīng)用；而另一些半官方智庫雖然與黨政部門之間存在行政隸屬關(guān)系，因此能夠有效為決策服務(wù)，卻又被詬病缺乏“獨(dú)立性”，只是黨政部門的附庸。因此，如何正確處理“知識(shí)”和“政策”兩大社會(huì)領(lǐng)域之間關(guān)系，就成為智庫建設(shè)中的一個(gè)重要問題。要促進(jìn)智庫更好發(fā)揮決策咨詢作用，同時(shí)又最大限度保持其研究自主性，應(yīng)當(dāng)在“知識(shí)”與“政策”之間建立一個(gè)能夠同時(shí)了解知識(shí)供給和政策需求的組織，為二者搭建交流互動(dòng)的平臺(tái)，承擔(dān)起劃界和架橋的職能。而研究基金機(jī)構(gòu)就是這樣一種組織。

研究基金機(jī)構(gòu)是指那些接受政府或社會(huì)機(jī)構(gòu)委托，代為管理研究經(jīng)費(fèi)，并通過競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制支持學(xué)者和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行基礎(chǔ)及應(yīng)用研究的組織。現(xiàn)代社會(huì)通常存在兩大類研究基金機(jī)構(gòu)：第一類是由國家和政府設(shè)立的研究基金機(jī)構(gòu)，通常采取科學(xué)基金制度，由國家撥款設(shè)置基金，采取學(xué)者自主申請(qǐng)、同行評(píng)議、擇優(yōu)資助的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)方式資助特定領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)研究，例如我國的國家自然科學(xué)基金委員會(huì)和全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室（2018年全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室更名為“全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作辦公室”，但為了行文前后統(tǒng)一，本文依然以原名介紹其過去的主要工作）；第二類是非官方研究基金機(jī)構(gòu)，主要由個(gè)人、企業(yè)或智庫出資設(shè)置基金，資助特定領(lǐng)域的科學(xué)研究或政策研究，通常注冊(cè)為公益基金會(huì)，由民政部門統(tǒng)一管理。

目前，在中國的政策過程中，研究基金機(jī)構(gòu)是作為“邊界組織”存在的。所謂“邊界組織”，是指那些占據(jù)知識(shí)和政策之間邊界的關(guān)鍵位置的組織或個(gè)人，從而承擔(dān)著“劃界”和“架橋”的職能。它的特點(diǎn)是促進(jìn)知識(shí)與政策之間邊界的穩(wěn)定性，同時(shí)加強(qiáng)知識(shí)與政策之間的互動(dòng)。在我國，各類研究基金機(jī)構(gòu)都發(fā)揮邊界組織的職能，它們既為智庫提供開展研究活動(dòng)所必需的研究資金，通過資助政策研究在知識(shí)和政策之間劃分邊界，增強(qiáng)智庫的研究自主性；又通過自己與政府建立起的渠道向決策者輸送智庫研究成果，促成知識(shí)與政策領(lǐng)域之間的信息流動(dòng)。它們處在“知識(shí)”和“政策”邊界的關(guān)鍵位置，成為將“知識(shí)”和“政策”兩個(gè)社會(huì)領(lǐng)域聯(lián)系在一起的橋梁紐帶，對(duì)于我國新型智庫建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。

研究基金機(jī)構(gòu)推動(dòng)智庫建設(shè)案例

本文從“邊界組織”的視角出發(fā)，選取全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室（以下簡(jiǎn)稱“哲社規(guī)劃辦”）和國家自然科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“自科基金委”），以及一個(gè)非官方研究基金機(jī)構(gòu)中國發(fā)展研究基金會(huì)的組織與活動(dòng)為案例，分析比較研究基金機(jī)構(gòu)對(duì)推動(dòng)中國智庫建設(shè)的重要作用。

（一）案例一：哲社規(guī)劃辦

哲社規(guī)劃辦是我國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的國家資助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理國家社會(huì)科學(xué)基金，為全國范圍內(nèi)的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專家提供研究資助，以促進(jìn)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的繁榮發(fā)展。哲社規(guī)劃辦作為邊界組織，它在促進(jìn)智庫建設(shè)方面的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國家社會(huì)科學(xué)基金通過發(fā)布項(xiàng)目指南和招標(biāo)公告，將國家治理中的政策問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)科學(xué)研究議題。每年發(fā)布的項(xiàng)目申報(bào)公告和課題指南都會(huì)對(duì)下一年的研究資助作出方向性的指導(dǎo)部署，并給出一批重點(diǎn)選題方向，其中應(yīng)用型研究的重點(diǎn)選題方向往往以研究國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要理論與實(shí)踐問題為主，強(qiáng)調(diào)研究項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和決策參考價(jià)值。

研究基金機(jī)構(gòu)以課題指南和招標(biāo)公告的形式，將資助范圍限定在黨和國家決策的重點(diǎn)關(guān)注議題之內(nèi)，引導(dǎo)學(xué)者對(duì)上述議題進(jìn)行深入研究闡釋。在這一過程中，通過國家社會(huì)科學(xué)基金的引導(dǎo)作用，決策者的政治需求被轉(zhuǎn)化為可供研究的社會(huì)科學(xué)議題，并且傳達(dá)給智庫和專家。

2.哲社規(guī)劃辦為智庫和專家搭建起與決策者溝通的渠道，從而促進(jìn)研究成果的政策應(yīng)用轉(zhuǎn)化。哲社規(guī)劃辦于20世紀(jì)90年代末創(chuàng)建《成果要報(bào)》，將智庫和專家的政策咨詢報(bào)告以內(nèi)參的形式上報(bào)給中央決策高層。通過《成果要報(bào)》這樣一種經(jīng)常性、制度化的政策咨詢報(bào)告，一方面，中央高層的決策需求通過哲社規(guī)劃辦自上而下的引導(dǎo)和動(dòng)員傳達(dá)給專家學(xué)者；另一方面，專家學(xué)者的政策思想被寫入《成果要報(bào)》，通過哲社規(guī)劃辦自下而上遞送至決策者手中，成為決策參考。哲社規(guī)劃辦為智庫提供制度化的決策參與渠道，在促進(jìn)政策信息雙向流動(dòng)的過程中發(fā)揮關(guān)鍵的作用。

3.哲社規(guī)劃辦還承擔(dān)支持和協(xié)調(diào)國家高端智庫建設(shè)的重要職能。2015年12月，國家高端智庫試點(diǎn)工作計(jì)劃正式出臺(tái)，并對(duì)智庫體系進(jìn)行重要的制度調(diào)整。全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組成立高端智庫理事會(huì)；同時(shí)哲社規(guī)劃辦成立智庫委員會(huì)秘書處，負(fù)責(zé)高端智庫日常溝通工作。國家社科基金為高端智庫提供研究經(jīng)費(fèi)；而智庫成果則通過哲社規(guī)劃辦的《國家高端智庫報(bào)告》上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)人。

哲社規(guī)劃辦作為一個(gè)綜合性的社會(huì)科學(xué)研究基金機(jī)構(gòu)，其對(duì)具體政策而言沒有明顯的部門色彩和偏好，支持國家高端智庫的研究經(jīng)費(fèi)也無須與具體的政策委托課題捆綁在一起。因此，哲社規(guī)劃辦在知識(shí)領(lǐng)域和政策領(lǐng)域之間設(shè)置了邊界，在資助智庫的同時(shí)保障其研究自主性。

（二）案例二：自科基金委

自科基金委的主要職能是組織國家自然科學(xué)基金相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)審及管理，同時(shí)對(duì)國家科技領(lǐng)域的重大問題提供咨詢。自科基金委發(fā)揮邊界組織職能，促進(jìn)智庫建設(shè)的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.自科基金委通過設(shè)置應(yīng)急管理項(xiàng)目，引導(dǎo)科學(xué)研究與政策需求相對(duì)接。應(yīng)急管理項(xiàng)目是國家自然科學(xué)基金資助格局的重要組成部分之一，它主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的一些重大問題進(jìn)行短期的對(duì)策性研究，目的是及時(shí)為黨和政府高層決策提供科學(xué)分析和對(duì)策建議。這些選題一部分來自黨和國家的直接命題，一部分是自科基金委回應(yīng)國家重大需求而主動(dòng)設(shè)置的議題。

2.自科基金委通過管理經(jīng)驗(yàn)的積累為政府提供國家科技發(fā)展戰(zhàn)略方面的決策咨詢：通過研究基礎(chǔ)學(xué)科的歷史進(jìn)展和戰(zhàn)略發(fā)展需求，為國家科技戰(zhàn)略部署提供決策支持；通過呈遞內(nèi)參尋求政策影響；與其他智庫、社會(huì)企業(yè)、地方政府積極開展合作推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.自科基金委也直接培養(yǎng)科技政策領(lǐng)域的專家。自科基金委于2002年建立科學(xué)部專家咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)科學(xué)部的優(yōu)先領(lǐng)域和資助格局、重大研究計(jì)劃和重大項(xiàng)目立項(xiàng)、學(xué)科發(fā)展戰(zhàn)略等具有戰(zhàn)略性的資助決策與管理工作提供咨詢建議和指導(dǎo)性意見。

可見，自科基金委作為“邊界組織”的重要職能就是在專家和決策者之間建立起相互溝通的穩(wěn)定橋梁。這集中體現(xiàn)在通過應(yīng)急管理項(xiàng)目、科學(xué)部專家咨詢委員會(huì)等形式，將黨政部門的政策需求轉(zhuǎn)化為具體的研究議題并資助智庫專家開展研究。進(jìn)而，自科基金委再將智庫的研究成果上報(bào)給決策部門，作為決策依據(jù)和參考。

（三）案例三：中國發(fā)展研究基金會(huì)

中國發(fā)展研究基金會(huì)是在中國民政部注冊(cè)的公募基金會(huì)，于1997年由國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)起并設(shè)立。在“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”政策的決策過程中，中國發(fā)展研究基金會(huì)作為非官方政策研究資助機(jī)構(gòu)，在“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”這一政策的議程設(shè)置、政策制定和政策執(zhí)行評(píng)估等階段都發(fā)揮非常重要的作用，對(duì)推動(dòng)政策變遷起到重要促進(jìn)作用。

1.開展政策研究。2006年，中國發(fā)展研究基金會(huì)注意到“撤點(diǎn)并?！?、集中教學(xué)后，很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的寄宿制學(xué)校沒有食堂，學(xué)生“餓著肚子上學(xué)”情況非常普遍，嚴(yán)重影響學(xué)生身體發(fā)育和智力成長。于是，中國發(fā)展研究基金會(huì)于2007年正式開展試點(diǎn)，實(shí)施“貧困地區(qū)寄宿制學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)改善項(xiàng)目”，通過對(duì)廣西河池市都安縣三所小學(xué)為期一年的試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)提供營養(yǎng)午餐能夠顯著提升學(xué)生的營養(yǎng)水平和學(xué)習(xí)成績(jī)。

2.遞交政策建議，推動(dòng)議程設(shè)置。2008年3月，中國發(fā)展研究基金會(huì)秘書長盧邁先生以“從農(nóng)村寄宿制學(xué)校入手，實(shí)施國家兒童營養(yǎng)改善戰(zhàn)略”為題，將上述調(diào)查成果形成政策建議報(bào)告。該報(bào)告經(jīng)由原國務(wù)院發(fā)展研究中心主任王夢(mèng)奎先生，遞交給時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶。這份來自公益基金會(huì)的政策建議報(bào)告反映了農(nóng)村地區(qū)寄宿制學(xué)校普遍存在學(xué)生營養(yǎng)狀況不良的問題，并建議由政府出資在貧困地區(qū)學(xué)校建食堂并提供營養(yǎng)午餐。2008年4月，溫家寶總理作出專門批示：“要增加對(duì)貧困學(xué)生的補(bǔ)助力度，改善學(xué)生的營養(yǎng)狀況?！敝链?，政策變遷的“機(jī)會(huì)之窗”得以打開。

3.政策方案的選擇和確定。溫家寶總理批示后，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善的政策入政策制定階段，這一過程中出現(xiàn)兩套政策方案，一個(gè)是生活補(bǔ)貼，另一個(gè)是直接供餐。最初，教育部、財(cái)政部等決定采取增加貧困學(xué)生生活補(bǔ)貼的方案。

2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出要“改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況”。2011年10月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃》，決定從2011年秋季學(xué)期開始，中央財(cái)政每年劃撥160億元，在貧困地區(qū)開展試點(diǎn)，以每人每天3元的標(biāo)準(zhǔn)，為試點(diǎn)地區(qū)學(xué)生提供營養(yǎng)補(bǔ)助。至此，政策方案正式確定，政策進(jìn)入執(zhí)行階段。

4.監(jiān)督政策執(zhí)行，實(shí)施政策評(píng)估。中國發(fā)展研究基金會(huì)成了學(xué)生營養(yǎng)改善項(xiàng)目組，對(duì)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善”政策的貫徹執(zhí)行狀況，進(jìn)行兩輪政策評(píng)估。2010年的第一輪政策評(píng)估中，項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)“提高生活補(bǔ)貼”的政策方案效果并不盡如人意，補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)難以直接落實(shí)到學(xué)生營養(yǎng)改善上。這個(gè)政策評(píng)估意見上報(bào)國務(wù)院后，中央政府決定調(diào)整政策方案，開始推廣學(xué)校直接供餐。2011年的第二輪政策評(píng)估中，發(fā)現(xiàn)政策試點(diǎn)地區(qū)絕大多數(shù)學(xué)校都建了食堂，通過學(xué)校食堂直接供餐給學(xué)生，學(xué)生營養(yǎng)狀況得到實(shí)質(zhì)性改善。

2015年，教育部、全國營養(yǎng)辦委托中國發(fā)展研究基金會(huì)，建立“陽光校餐數(shù)據(jù)平臺(tái)”，將農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃覆蓋下的全部學(xué)生就餐數(shù)據(jù)在平臺(tái)上展示。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，以中國發(fā)展研究基金會(huì)作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施情況，進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與評(píng)估。此后，中國發(fā)展研究基金會(huì)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的政策評(píng)估，成為一個(gè)正式、長期、制度化的機(jī)制。

回顧該案例，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論。首先，中國發(fā)展研究基金會(huì)主動(dòng)資助社會(huì)政策專家開展相關(guān)研究議題，并將研究報(bào)告上報(bào)給國家決策部門，從而成功將農(nóng)村貧困地區(qū)的學(xué)校供餐議題轉(zhuǎn)化為公共政策議程；其次，在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃政策過程中，中國發(fā)展研究基金會(huì)在議程設(shè)置、政策制定、政策實(shí)施和政策評(píng)估階段都是重要的行動(dòng)者之一，對(duì)于政策變遷起到重要的推動(dòng)作用。中國發(fā)展研究基金會(huì)的作用，與國家研究基金機(jī)構(gòu)類似，即基金會(huì)充當(dāng)知識(shí)與政策之間的邊界組織，從而實(shí)現(xiàn)專家和決策者之間的雙向信息交流互動(dòng)，消除雙方的信息不對(duì)稱，最終促進(jìn)公共政策決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

結(jié)論

哲社規(guī)劃辦、自科基金委和中國發(fā)展研究基金會(huì)等研究基金機(jī)構(gòu)都是重要的邊界組織，它們對(duì)于智庫建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。作為“知識(shí)”和“政策”兩大領(lǐng)域之間邊界組織，這些機(jī)構(gòu)一是通過正式的組織結(jié)構(gòu)將知識(shí)領(lǐng)域和政策領(lǐng)域有效連接起來，建立起智庫專家與決策者之間有效溝通的穩(wěn)定渠道，從而促進(jìn)智庫研究成果向政策分析的有效轉(zhuǎn)化，提升決策科學(xué)性；二是研究基金機(jī)構(gòu)在知識(shí)領(lǐng)域和政策領(lǐng)域之間設(shè)置邊界，政府、企業(yè)或個(gè)人通過研究基金機(jī)構(gòu)資助智庫，但并不直接介入智庫及其專家的研究活動(dòng)，智庫既獲得寶貴的資金支持，也有助于保持研究的自主性；三是研究基金機(jī)構(gòu)還開展各類邊界活動(dòng)支持智庫建設(shè)，通過成果評(píng)價(jià)、宣傳推廣等方式促進(jìn)智庫政策影響力的發(fā)揮。

（一）研究基金機(jī)構(gòu)建立起智庫同決策部門之間有效溝通的穩(wěn)定渠道，加強(qiáng)智庫同決策部門之間的信息共享與互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)雙方供需的有效對(duì)接

研究基金機(jī)構(gòu)作為邊界組織，能夠了解到?jīng)Q策高層的知識(shí)需求，并且將這種需求轉(zhuǎn)達(dá)給作為知識(shí)生產(chǎn)方的智庫專家，這能夠幫助智庫了解黨政部門的決策需求，從而更有針對(duì)性地開展政策研究；同時(shí)，對(duì)于很多缺乏與決策部門直接聯(lián)系渠道的智庫而言，由研究基金機(jī)構(gòu)作為中介將咨政報(bào)告上報(bào)給決策層，解決這部分智庫缺乏成果報(bào)送渠道的問題，從而實(shí)現(xiàn)智庫研究成果在決策中的有效轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

（二）研究基金機(jī)構(gòu)在知識(shí)領(lǐng)域和政策領(lǐng)域之間設(shè)置邊界，資助智庫的同時(shí)保障其研究自主性，有助于形成多元化的智庫資金投入體系

國內(nèi)的半官方智庫在一定程度上依賴于政府財(cái)政撥款和部門委托課題。對(duì)于建設(shè)開放性強(qiáng)、自主性高的現(xiàn)代智庫來說，高度依賴單一政府部門資金并不是長久之計(jì)。這不僅會(huì)讓外界對(duì)研究的客觀獨(dú)立性產(chǎn)生質(zhì)疑，同時(shí)也會(huì)在一定程度上阻礙機(jī)構(gòu)在用人制度、激勵(lì)制度等方面的機(jī)動(dòng)調(diào)整。而研究基金機(jī)構(gòu)為智庫提供了一筆“非委托項(xiàng)目”的資金來源。不同于承接咨詢課題等業(yè)務(wù)活動(dòng)帶來的定向委托資金，研究基金的投入一般沒有具體的服務(wù)訴求，也即研究基金機(jī)構(gòu)作為邊界組織在知識(shí)與政策之間明確劃分邊界，政府委托研究基金機(jī)構(gòu)資助智庫，因此并不具體介入智庫的研究活動(dòng)。這種獨(dú)特的性質(zhì)使得研究基金機(jī)構(gòu)的支持似乎能夠最大限度地保護(hù)智庫運(yùn)作的自主性和觀點(diǎn)形成的客觀性，不受利益因素的驅(qū)使。除了國家和各省層面的研究基金體系，中國的非官方研究基金機(jī)構(gòu)也在資助政策研究，這部分經(jīng)費(fèi)輸入雖然體量較小，但作為政府投入的補(bǔ)充，為智庫經(jīng)費(fèi)來源多元化奠定基礎(chǔ)，有助于逐步建立多元化、多渠道、多層次的智庫資金投入體系。

（三）研究基金機(jī)構(gòu)通過成果評(píng)價(jià)、宣傳推廣等方式促進(jìn)智庫政策影響力的發(fā)揮

研究基金機(jī)構(gòu)既以課題資助的方式對(duì)智庫進(jìn)行支持，也以課題結(jié)項(xiàng)的方式對(duì)智庫的研究成果進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究基金機(jī)構(gòu)組織同行專家對(duì)智庫研究成果的評(píng)價(jià)是保障智庫研究成果質(zhì)量的重要關(guān)口。此外，研究基金機(jī)構(gòu)對(duì)智庫研究成果的宣傳傳播功能也不可低估。傳播的方式包括網(wǎng)站宣傳、微信公眾號(hào)和微博宣傳、資助學(xué)術(shù)期刊、資助智庫成果結(jié)集出版等。研究基金機(jī)構(gòu)對(duì)智庫成果的多層次宣傳傳播，一方面，有助于擴(kuò)大智庫研究的影響力；另一方面，通過對(duì)智庫研究成果的傳播，將智庫的研究專家推向思想市場(chǎng)，成為決策者獲取專家資訊的重要渠道。