文/王思斌

改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)黨中央確立“以人為本”和“以人民為中心”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念以來，我國(guó)的社會(huì)政策得到了較快發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展的矛盾，我們需要積極穩(wěn)妥地發(fā)展社會(huì)政策。本文擬借鑒國(guó)際上社會(huì)政策發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)，立足中國(guó)實(shí)際，對(duì)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的“自性”特征及發(fā)展前景做一些分析。

社會(huì)政策的內(nèi)涵及其發(fā)展

（一）社會(huì)政策的提出及基本涵義

要研究我國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展，需要參考和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)政策是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，我國(guó)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的后來者。社會(huì)政策產(chǎn)生和發(fā)展的一般歷史不是本文的研究對(duì)象，但是我們還需要對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的基本歷程和社會(huì)政策在不同國(guó)家、不同發(fā)展階段的內(nèi)涵做些分析，因?yàn)檫@與本文力圖闡述的我國(guó)社會(huì)政策的“自性”相關(guān)。

從國(guó)際上看，社會(huì)政策的產(chǎn)生和發(fā)展最早可以追溯到1601年英國(guó)《伊麗莎白濟(jì)貧法》的頒布，當(dāng)時(shí)并沒有社會(huì)政策的概念，但是英國(guó)政府、教區(qū)承擔(dān)了對(duì)貧困者、流浪者實(shí)施基本救助的責(zé)任。政府和社區(qū)的救助行為有對(duì)貧困者、流浪者進(jìn)行管制的目的，但是客觀上也在一定程度上保護(hù)了這些貧困者、流浪者，使之免于喪失生命的威脅。

社會(huì)政策概念是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家于19世紀(jì)80年代，基于德國(guó)出現(xiàn)的嚴(yán)重的勞資沖突、工人運(yùn)動(dòng)的快速發(fā)展而提出的，它是要通過政府制定政策，對(duì)工人施惠而減少工人的反抗情緒，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。正如德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)重要?jiǎng)?chuàng)始人瓦格納（Adolf H.G.Wagner）1891年在其《社會(huì)政策、財(cái)政政策、租稅政策》中所申明的，社會(huì)政策就是要把分配過程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭(zhēng)取公平為目的而加以清除的國(guó)家政策。20世紀(jì)50—70年代，英國(guó)的社會(huì)政策研究得到了長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)社會(huì)政策也有狹義和廣義的理解。狹義的社會(huì)政策被看成是與政府有關(guān)的、增進(jìn)公民社會(huì)福利的政策；廣義理解是通過再分配來滿足人們的那些無法或不能通過市場(chǎng)來滿足的一系列物質(zhì)和社會(huì)需求，向人們提供必需的、沒有歧視的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)整合。再到后來，社會(huì)政策的內(nèi)容和功能得到進(jìn)一步擴(kuò)展?？梢哉f，社會(huì)政策概念的內(nèi)涵與功能是根據(jù)各國(guó)面對(duì)的民生問題、社會(huì)問題和社會(huì)進(jìn)步的理想而確定的。

（二）社會(huì)政策的基本屬性——自性

我國(guó)要推進(jìn)社會(huì)政策實(shí)踐發(fā)展，進(jìn)行社會(huì)政策研究，離不開對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家已有的社會(huì)政策實(shí)踐和社會(huì)政策研究成果的借鑒，這就有一個(gè)社會(huì)政策的“自性”即其基本屬性問題。社會(huì)政策的“自性”并不是發(fā)達(dá)國(guó)家提出的問題，而是我國(guó)學(xué)者在討論社會(huì)政策問題時(shí)的一個(gè)用語。就現(xiàn)在筆者看到的文獻(xiàn)，較早和比較多使用該概念的是景天魁教授，其背景之一是筆者于2004年發(fā)表了《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》一文，并在文中提出了“我國(guó)將迎來社會(huì)政策時(shí)代”或“中國(guó)正在走向社會(huì)政策時(shí)代”的判斷。景天魁教授用“自性”的概念對(duì)我國(guó)進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代提出質(zhì)疑，并就中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段闡述了自己的觀點(diǎn)。

“自性”概念的運(yùn)用引起了筆者的很大興趣，因?yàn)閷?duì)這一問題的辨析會(huì)深化對(duì)我國(guó)社會(huì)政策時(shí)代問題的討論和認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者的閱讀，“自性”的概念在幾個(gè)領(lǐng)域被運(yùn)用。中國(guó)佛教文化對(duì)“自性”的使用最早。德國(guó)心理學(xué)家榮格（Carl Gustav Jung）認(rèn)為人的精神或者人格一開始就是一個(gè)整體，這種人格的組織原則是一個(gè)原型，榮格將其稱為自性（self，或自我）。我國(guó)社會(huì)學(xué)者在兩個(gè)方面使用了“自性”的概念。田毅鵬在梳理梁?jiǎn)⒊芯恐袊?guó)社會(huì)特點(diǎn)的文獻(xiàn)時(shí)認(rèn)為，梁?jiǎn)⒊晕鞣綖殓R尋找中國(guó)的“自性”，這個(gè)“自性”就是一個(gè)民族在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展進(jìn)程中形成的獨(dú)特性。景天魁在回顧與展望中國(guó)的社會(huì)政策時(shí)，指出我國(guó)的社會(huì)政策要從“他性”走向“自性”。他在闡述社會(huì)政策的分期時(shí)指出，劃分社會(huì)政策成長(zhǎng)階段的根據(jù)應(yīng)該是社會(huì)政策的“自性”，他指出社會(huì)政策的自性是指其獨(dú)立性和完整性。

怎樣理解社會(huì)政策的“自性”呢？本文認(rèn)為“自性”是一個(gè)事物所具有的本質(zhì)性特征，是事物在一定的、可比較的向度上表現(xiàn)出來的、獨(dú)特的本質(zhì)。對(duì)于社會(huì)政策而言，其最重要的“自性”應(yīng)該是它所具有的本質(zhì)性特征，是它不同于其他政策（比如經(jīng)濟(jì)政策、政治政策、文化政策）的本質(zhì)性的東西。那么，社會(huì)政策的本質(zhì)是什么？筆者贊同蒂特馬斯等人的看法，認(rèn)為“社會(huì)性”是社會(huì)政策的最重要的“自性”。“社會(huì)性”是政府及其他機(jī)構(gòu)對(duì)困境人士基本生活的關(guān)心和幫助，對(duì)人的尊重及其社會(huì)性生存或生活質(zhì)量的看重，對(duì)人們生活的社會(huì)整合或社會(huì)進(jìn)步狀態(tài)的追求。這與景天魁所說社會(huì)政策應(yīng)該關(guān)心人、服務(wù)人，它是國(guó)家責(zé)任，應(yīng)該覆蓋全體社會(huì)成員，其價(jià)值目的是滿足民生的基本需要的說法是一致的。

在運(yùn)用“自性”來分析社會(huì)政策的發(fā)展時(shí)，還有一點(diǎn)需要說明的是“自性”的程度問題。如果事物之間在本質(zhì)上是非此即彼的，用“自性”來描述其特點(diǎn)相對(duì)容易，比如認(rèn)為中國(guó)社會(huì)與西方社會(huì)、中國(guó)社會(huì)政策與發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策在本質(zhì)上是有很大不同的，用“自性”就能較清楚地說明二者的區(qū)別。本文研究中國(guó)的社會(huì)政策的特征與發(fā)展，認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)政策與西方社會(huì)政策在比較抽象的“社會(huì)性”上應(yīng)該有很多相似之處，而社會(huì)政策的發(fā)展只是“社會(huì)性”的程度問題。由此可以引出“自性度”的概念，它指的是某種社會(huì)（或經(jīng)濟(jì)-社會(huì)）政策所具有的、反映社會(huì)政策的本質(zhì)即社會(huì)性的程度。本文擬用“自性度”的概念來闡明我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與前景。

中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展軌跡與自性

（一）我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的基本軌跡與特征

本文研究社會(huì)政策的發(fā)展特點(diǎn)與前景，是從我國(guó)的改革實(shí)踐和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的角度著眼的，其前提是社會(huì)政策的某些可比性。因此，本文不贊同我國(guó)在封建社會(huì)就有社會(huì)政策的說法，不贊成把產(chǎn)生了間接“社會(huì)性”效果的經(jīng)濟(jì)政策看作社會(huì)政策，也不把相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治、文化的社會(huì)領(lǐng)域的政策都看成社會(huì)政策。本文同意，如果對(duì)社會(huì)政策這一概念做泛化理解，會(huì)有損于社會(huì)政策學(xué)科的獨(dú)立性。這樣，本文就遵從學(xué)術(shù)界的一般用法，把社會(huì)政策看成是主要由政府負(fù)責(zé)實(shí)施的，直接解決困境人群的基本生活困難、提高其生活質(zhì)量并以促進(jìn)社會(huì)整合與社會(huì)進(jìn)步為目的的政策。顯而易見，這里指的是狹義的社會(huì)政策。

社會(huì)政策是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，我國(guó)的社會(huì)政策實(shí)踐比較遲晚。1949年新中國(guó)成立后，我國(guó)選擇了社會(huì)主義制度。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，我們又選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路，再加上過分看重政治和精神的作用，所以社會(huì)政策一直比較落后。比較“純粹”和制度化的社會(huì)政策是在農(nóng)村實(shí)行、由農(nóng)村集體承擔(dān)的“五?！敝贫龋瞧浞秶?、救濟(jì)水平較低。

改革開放首先從農(nóng)村開始。農(nóng)村廣泛實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)該說，這項(xiàng)以改善民生為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)改革政策有社會(huì)政策的成分?；蛟S，這項(xiàng)政策應(yīng)該屬于經(jīng)濟(jì)-社會(huì)政策。1994年我國(guó)開始全面進(jìn)行以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革則導(dǎo)致了現(xiàn)代社會(huì)政策的出臺(tái)，這就是1997年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》。該政策在價(jià)值上把為人民服務(wù)作為主要內(nèi)容，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政策的政治意義和對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的作用。該政策具有明顯的“社會(huì)性”，但是在執(zhí)行過程中也有明顯的社會(huì)管理的特征。

我國(guó)社會(huì)政策的較快發(fā)展是進(jìn)入21世紀(jì)特別是2003年以后。2003年，危及全國(guó)的SARS病毒事件和震驚社會(huì)的孫志剛事件使政府深刻地認(rèn)識(shí)到關(guān)注民生、改善民生的重要性和迫切性，接著在幾年內(nèi)中央連續(xù)集中出臺(tái)了一系列改善基本民生的社會(huì)政策。這些社會(huì)政策重要之處是把從未得到國(guó)家福利政策惠及的廣大農(nóng)村居民包含在內(nèi)，涉及到最低生活保障、基本衛(wèi)生醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等最基本的民生領(lǐng)域。可以說，21世紀(jì)的第一個(gè)十年是社會(huì)政策集中出臺(tái)和實(shí)施的時(shí)期，這些社會(huì)政策以改善和服務(wù)民生為基本的指導(dǎo)思想，著力解決困難群體、貧弱群體的基本生活方面的問題，力圖以此促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，應(yīng)該說有較強(qiáng)的“社會(huì)性”或“自性”。

2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，這也影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的事實(shí)，習(xí)近平總書記提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底”的應(yīng)對(duì)思路。2012年之后，我國(guó)既有的社會(huì)政策向精細(xì)化、科學(xué)化的方向發(fā)展。

（二）我國(guó)社會(huì)政策的自性度

下面讓我們簡(jiǎn)要地總結(jié)一下過去70年特別是改革開放40年以來社會(huì)政策的“自性”特征。再一次需要說明的是，本文認(rèn)為社會(huì)政策的“自性”是指它的社會(huì)性，包括為了民生的基本理念，面對(duì)和解決基本民生問題，促進(jìn)社會(huì)整合功能的發(fā)揮等內(nèi)容；具有明顯“社會(huì)性”的社會(huì)政策具有較多“自性”，即“自性度”較高。大略地，我國(guó)社會(huì)政策的“社會(huì)性”或“自性度”呈現(xiàn)以下變化狀況（見表1）。

表1：中國(guó)社會(huì)政策的“自性”狀況

本文認(rèn)為，從社會(huì)政策的原本性質(zhì)來看，解決貧弱群體基本生活問題的價(jià)值觀、政策行動(dòng)和政策效果是衡量我國(guó)社會(huì)政策“自性”的基本尺度。改革開放以前，我國(guó)的社會(huì)政策很少、覆蓋面很小，談不上社會(huì)政策有“自性”；從改革開放啟動(dòng)到國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的高峰期，社會(huì)政策或被包含于經(jīng)濟(jì)體制改革政策之中，或被賦予明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理功能，社會(huì)政策的“自性”程度是較低的；進(jìn)入21世紀(jì)以來，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力加強(qiáng)、社會(huì)矛盾積累且社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加的情況下，民生問題被擺到重要地位，廣大基層民眾受益，社會(huì)政策的“自性”表現(xiàn)明顯。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)政策向科學(xué)化、精細(xì)化、制度化的方向發(fā)展。這樣，我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展就呈現(xiàn)了由低自性向中自性的發(fā)展。我國(guó)社會(huì)政策的高自性還沒有到來，或許當(dāng)我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化目標(biāo)時(shí)，社會(huì)政策才能夠達(dá)到高自性程度。筆者認(rèn)為，這是符合國(guó)際上社會(huì)政策的發(fā)展邏輯的。

發(fā)展社會(huì)政策研究促進(jìn)社會(huì)政策實(shí)踐

（一）走向更具“自性”的社會(huì)政策

本文將社會(huì)政策在政府政策中的重要程度和民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為其“自性”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)為，社會(huì)政策具有較高“自性”是社會(huì)整體進(jìn)步的一個(gè)表征，我國(guó)需要走向社會(huì)政策發(fā)展的更高階段。但是從我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的實(shí)踐也可以看到，社會(huì)政策的發(fā)展最初帶有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的混合性，許多社會(huì)政策與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。這實(shí)際上是我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展不可逾越的階段。于是我們需要對(duì)社會(huì)政策的“自性”進(jìn)行再理解。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)，在一個(gè)不甚富裕的國(guó)度，要支持高自性的社會(huì)政策——廣覆蓋、較高水平、重民生、社會(huì)性——是不容易的。正是在這種意義上，中共中央十九大提出“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，既盡力而為，又量力而行”，這是現(xiàn)實(shí)理性的?？梢哉f，那些既能保障政策的社會(huì)性，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)政策，是符合中國(guó)當(dāng)前國(guó)情的。

但是無論如何，我國(guó)的社會(huì)政策還需要向更高層次發(fā)展，體現(xiàn)其社會(huì)性，具有更高“自性”。在現(xiàn)實(shí)生活中，還有大量民眾基本生活方面難以解決的問題尚未得到政府和社會(huì)的實(shí)際而有效支持，如較廣泛的重度殘疾人、失能老人的照護(hù)，嚴(yán)重精神障礙患者的救治救助，罕見病患者的救助，等等。我們還有很多政策空白和“有政策、難執(zhí)行”、在執(zhí)行過程中缺乏人文關(guān)懷的現(xiàn)象，所以在社會(huì)政策上我們要補(bǔ)空缺、補(bǔ)短板，一方面要出臺(tái)更多迫切需要的社會(huì)政策，另一方面要切實(shí)實(shí)施好已有的社會(huì)政策，體現(xiàn)其社會(huì)性。

（二）發(fā)展社會(huì)政策研究促進(jìn)社會(huì)政策實(shí)踐發(fā)展

社會(huì)政策是與民生密切關(guān)聯(lián)的實(shí)踐領(lǐng)域，社會(huì)政策的發(fā)展需要學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐的密切結(jié)合和相互促進(jìn)。我國(guó)的社會(huì)政策“自性”較弱、相關(guān)學(xué)術(shù)研究起步較慢，要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平正義，就需要盡快補(bǔ)齊社會(huì)政策及其研究這塊短板。

我國(guó)使用“社會(huì)政策”概念和理論、較成規(guī)模的學(xué)術(shù)研究起始于20世紀(jì)末21世紀(jì)初，至今只有20年時(shí)間。雖然之后社會(huì)政策研究得到一定發(fā)展，但是與我國(guó)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程和社會(huì)政策應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)相比，其不足是明顯的。原因有以下幾點(diǎn)：第一，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革時(shí)期，社會(huì)政策未成為政府的重要話語；第二，社會(huì)政策研究在國(guó)際上主要與社會(huì)福利相聯(lián)，而我國(guó)對(duì)社會(huì)福利的理解是民政領(lǐng)域的補(bǔ)缺性福利，與社會(huì)保障是分離的；第三，社會(huì)政策的學(xué)術(shù)研究隊(duì)伍還比較弱小，被政府重視或干預(yù)社會(huì)政策的能力不足。社會(huì)政策的科學(xué)有效發(fā)展需要不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要社會(huì)政策的理論性研究，也需要以實(shí)踐為基礎(chǔ)的科學(xué)分析和評(píng)估。在這些方面，我國(guó)需要切實(shí)加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策實(shí)踐與科學(xué)研究的相互促進(jìn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，從“自性”關(guān)懷的角度看，如下一些方面應(yīng)該成為優(yōu)先考慮的研究課題：（1）社會(huì)政策要補(bǔ)短板，哪些是必須盡快制定出臺(tái)的政策；（2）社會(huì)政策資源量的增加與政策結(jié)構(gòu)改進(jìn)；（3）社會(huì)政策實(shí)施的科學(xué)性和參與問題；（4）社會(huì)政策的社會(huì)性效果。加強(qiáng)這些研究將有助于我國(guó)社會(huì)政策的科學(xué)制定與實(shí)施，也有利于形成有中國(guó)特色的社會(huì)政策理論和實(shí)踐模式。

結(jié)語

本文主要從“自性”的角度對(duì)我國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行分析和研究，認(rèn)為對(duì)“自性”的理解是研究和推進(jìn)社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)。從國(guó)際社會(huì)政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的發(fā)展目標(biāo)來看，社會(huì)政策的本質(zhì)特征或“自性”是其“社會(huì)性”。社會(huì)政策是不斷發(fā)展的，其“自性”也是分程度的，我國(guó)的社會(huì)政策正處于從低自性向中自性發(fā)展的過程。我國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展也要從社會(huì)政策“自性”的角度著眼，既吸收和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又立足我國(guó)實(shí)際，既盡力而為，又量力而行。除了社會(huì)政策實(shí)踐外，要大力開展社會(huì)政策研究，發(fā)展社會(huì)政策學(xué)科，以更加科學(xué)和有效地改善民生、提升人民福祉、促進(jìn)社會(huì)整合、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。