□李 輝 朱仰民 劉 濤

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，是憲法法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新時代，地方人大及其常委會重大事項決定面臨的形勢、機遇、職責和使命都發(fā)生深刻變化，特別是黨的十八大、十八屆三中全會和中央有關文件對人大行使重大事項決定權作出專門部署，對于推動人大及其常委會行使好重大事項決定權具有重要意義，因而有必要以新時代、新思想、新思維厘清這一職權的性質(zhì)和內(nèi)涵，進一步檢視存在的困境及原因，提出改進完善的對策和建議，以期更好地助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

一、重大事項決定權的性質(zhì)、由來及其本質(zhì)屬性

重大事項決定權作為憲法法律賦予人大及其常委會的職權之一，由來已久、性質(zhì)特殊、特征鮮明，內(nèi)涵和本質(zhì)屬性獨特。

（一）重大事項決定權的性質(zhì)。從廣義上講，重大事項決定權從屬于立法權。人民選舉產(chǎn)生的政治代表根據(jù)人民授權、代表人民行使國家權力。對于法律法規(guī)、預算、收支等國家事務中的重大性、全局性、根本性問題，由政治代表先行審議，然后集體表決決定，才具有法定效力和強制約束力，才能取得政治正當性，才能被本區(qū)域全體人民及各種組織一體遵循、共同遵守。這種議決權，從本質(zhì)來說就是立法權。在普通法國家，提請議會審議表決的單一事項，一般被稱之為法案。在成文法國家，將民主機關的立法權和議決權進行了區(qū)分，前者僅指狹義的立法，后者是對單一事項的決定權。對我國重大事項決定權性質(zhì)的理解，應遵循成文法國家的規(guī)律，在人民代表大會制度框架下，憲法法律賦予各級人大及其常委會具有準立法性質(zhì)的權力，實際當中的體現(xiàn)就是能夠作出具有強制約束力的決議和決定。

（二）重大事項決定權的由來。毛澤東同志在中共七屆三中全會報告中指出：“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作出決定?！?954年人民代表大會制度建立之初，憲法就對全國人大及其常委會和地方人大決定國民經(jīng)濟計劃等法定事項作了列舉規(guī)定。在憲法草案的報告中，劉少奇同志闡述了列舉規(guī)定的立法取向：“人民代表大會制度既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應當經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。”1980年4月，彭真同志召集省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談，在講話中針對地方人大剛剛設立常委會不久、對怎樣行使職權還不太熟悉的情況，依據(jù)地方組織法的規(guī)定，把地方人大常委會的職權作了四個方面的概括：制定、頒布地方性法規(guī)，討論、決定本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項，人事任命，監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作。雖然講話針對的是省級人大常委會，但市、縣人大及其常委會的職權也由此概括為決定權、監(jiān)督權、任免權，重大事項決定權逐步成為一個法律概念。1982年憲法除延續(xù)對各級人大審查批準國民經(jīng)濟計劃等法定決定事項進行規(guī)定外，首次對重大事項決定權作出專門表述，即第一百零四條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。這一規(guī)定沿用至今，此后地方組織法則作了相應細化，第八條、第四十四條分別明確縣級以上地方各級人大及其常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。這些都構成了重大事項決定權的法律依據(jù)。

（三）重大事項決定權的本質(zhì)屬性。全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清認為決定權的內(nèi)涵是：“人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項作出決定或者決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。決定權具有創(chuàng)制性、全局性、權威性三大特征?！辈潭▌ο壬鷦t指出：“它適時變化，針對性強，可就一時一事作出決定，解決某一具體問題?！苯Y合專家學者觀點，結合憲法法律規(guī)定，結合我國政治制度特點，可以從三個方面理解和把握重大事項決定權的本質(zhì)。

1.從黨的領導地位看，重大事項決定權是黨對國家重大事務的主張上升為國家意志的法定實現(xiàn)途徑。黨關于國家事務的重要主張，應當回到人民代表大會制度的框架內(nèi)解決，真正實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。要善于通過人民代表大會這個平臺，來實現(xiàn)黨對國家和社會事務的領導。各級人大及其常委會在作出重大事項決定之前，及時以黨組的名義向黨委請示報告，主動爭取黨委的領導和支持，一些重大事項可以讓人大代表參與，既有利于貫徹黨的主張、實現(xiàn)黨委意圖，也有利于人大決議、決定的貫徹執(zhí)行。

2.從民主政治建設的角度看，重大事項決定權是反映人民當家作主的重要形式，體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的憲法原則。憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民當家作主的最突出體現(xiàn)是，人大及其常委會對國家事務能夠根據(jù)人民的意志作出決定，并督促其他國家機關貫徹執(zhí)行。從這個意義上說，人大如果能夠代表人民行使好重大事項決定權，就能夠有效防止“人民形式上有權、實際上無權”現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.從國家權力機關的角色看，重大事項決定權處于核心地位，是啟動監(jiān)督權的“引擎”。討論決定重大事項權是通過決定或決議的特定形式對屬于國家或地方國家事務的重大事項作出具有法律效力的決定，既是議決權的重要組成部分，又是行使監(jiān)督權的前提條件?？梢哉f，先有議決權，然后才有監(jiān)督權。從廣義上說，立法權、任免權可以歸入重大事項決定權，因而在人大及其常委會的各項職權中，重大事項決定權是處于核心地位的，對沒有立法權的地方人大來說尤其如此。

二、重大事項決定權行使中存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題。主要是“四強四差”：

1.被動性強、主動性差。從提出主體看，多數(shù)重大事項由黨委提出建議或者“一府一委兩院”根據(jù)工作需要提交議案，人大及其常委會依程序作出決議、決定，真正由人大自己立項，通過調(diào)查研究，根據(jù)廣大人民意愿和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，自己起草并由主任會議提出議案提請常委會審議，作出決議、決定的較少。從決定事項看，除有關計劃、預算、普法和依法治市規(guī)劃等法律明確列舉的、必須由人大討論決定的事項外，對法律原則規(guī)定的事項，主動行使重大事項決定權的較少。

2.臨時性強、計劃性差。需要對年度哪些重大事項作出決議、決定，缺少前瞻性、計劃性、系統(tǒng)性。在人大常委會報告中，只是在換屆時或個別年份對行使重大事項決定權情況進行專門總結，平時只列舉數(shù)字進行說明，草草了事。在人大常委會年度工作要點中，決定重大事項工作鮮有提及，有時一筆帶過。政府重大事項很多是臨時提出，有時甚至是在某一項決策無法得到實施的時候，才不得不提請人大常委會討論決定。

3.程序性強、實質(zhì)性差。由于重大事項多由黨委和“一府一委兩院”提出，有些是臨時提出，人大及其常委會在審議和作出決定前沒有充足的時間進行調(diào)查研究，廣泛征求人大代表和社會各方面的意見，導致常委會組成人員對決定事項了解不深、情況不熟、審議不透，造成審議難以深入，表決只能是走程序、走過場，決議、決定質(zhì)量不高，針對性、約束力不強。

4.口號性強、行動性差。行使重大事項決定權過程中，不同程度地存在著重前期討論決定、輕后期跟蹤督辦的問題。有的決議、決定雖然條文不多，但針對的是某一方面的具體事項，時限、標準、要求等都規(guī)定得比較細致，具有可操作性，起到了推進工作、解決問題的目的；有的決議、決定內(nèi)容失之寬泛，可操作性的內(nèi)容較少，難以解決具體問題，實施效果就大打折扣。有的決議、決定通過之后，便束之高閣、沒有下文，跟蹤不及時、督辦力度不大，致使決議、決定不能得到有效落實，達不到預期效果。

（二）存在問題的原因。主要表現(xiàn)為“五個不到位”：

1.思想認識不到位。一方面，對黨委的決策權與人大常委會的決定權缺乏明確的認識，對人大依法行使重大事項決定權認識不清，實際工作中對于哪些重大事項應由人大討論決定把握不準，形成不了共識。另一方面，有些人大常委會組成人員缺乏應有的自信和擔當，思想上存有顧慮，行使重大事項決定權時瞻前顧后，擔心被認為是向黨委要權、同政府爭權，怕把握不好尺度而越權。

2.范圍界定不到位。地方人大及其常委會行使重大事項決定權的主要依據(jù)是憲法第一百零四條和地方組織法第四十四條，許多地方人大也出臺了討論決定重大事項的制度、辦法等，但總體上規(guī)定得都比較原則、籠統(tǒng)，缺乏具體操作性。

3.程序規(guī)范不到位。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)則辦法規(guī)定程序不系統(tǒng)、不明確。從議題的提出、會商確定，到調(diào)研、論證，再到?jīng)Q定后的落實、績效評估，沒有形成一個相對完整的、閉合的環(huán)形鏈條。其次，有些細節(jié)規(guī)定不嚴密。比如，經(jīng)常委會會議審議的重大事項，認為需要提交人民代表大會討論決定的事項，僅用“依照法定程序”，而這個“法定程序”是什么，沒有明確。再次，有的程序規(guī)定不周全。如在提交常委會會議討論決定的環(huán)節(jié)，對提交內(nèi)容的合法性、可行性的審查不突出、不明晰，弄不清討論審查的重點，行使重大事項決定權難以操作。

4.體制機制不到位。一方面，從決定上來說，一些本應由人大常委會來決定的重大事項，政府常常在沒有提請人大常委會審議決定的情況下就直接實施，人大及其常委會的決定權被虛化、弱化甚至擱置。作為常委會組成人員，聯(lián)名提出決定議案的職權長期空閑。另一方面，從執(zhí)行上來說，在決議、決定作出后，對遇到違反決定的情況怎么處理、如何運用監(jiān)督手段保障決議、決定執(zhí)行等方面，沒有法律依據(jù)，存在很大局限。

5.能力水平不到位。對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項進行審議并作出決定具有最高權威，非常嚴肅，對履職者的專業(yè)素養(yǎng)、能力水平、實踐經(jīng)驗等要求特別高。現(xiàn)實情況是，人大常委會組成人員的整體結構不科學、不合理，主要是：專職委員比例較低，并且年齡偏大；在兼職委員中，由于受代表結構分布要求限制，具有與待議事項相同或相近專業(yè)背景的委員名額不多。

三、優(yōu)化重大事項決定權的行使路徑

（一）正確把握“三對”關系。

1.正確把握與黨委決策權的關系。習近平總書記強調(diào)：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！眻猿贮h的領導，是人民代表大會制度不斷發(fā)展和完善的根本前提，是建設中國特色社會主義民主政治的必然選擇，是提高黨的執(zhí)政能力的內(nèi)在要求，也是做好人大工作的根本保證，這是任何時候都必須毫不動搖堅決堅持的根本原則。人大及其常委會在履行各項職權時，最根本的是必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，從制度上、程序上保證黨委意圖實現(xiàn)，使人大工作始終沿著正確的政治方向前進。地方人大在行使決定權問題上，要自覺增強黨的觀念，在思想上政治上行動上始終與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，全面貫徹落實中央《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》、省委《關于扎實推進全省各級人大討論決定重大事項工作的通知》，加強與黨委的溝通，重大事項及時向黨委報告請示，積極爭取黨委的重視和支持，善于通過法定程序作出切合實際、符合人民群眾意愿和要求的決定，樹立起人大及其常委會在人民群眾中的威信。

2.正確把握與政府行政管理權的關系。地方人大決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，同級政府執(zhí)行人大的決定，這種決定與執(zhí)行的關系是國家權力機關與行政機關之間的法律關系。地方人大對法律規(guī)定應由人大決定的重大事項，應要求政府及時提請審議。政府也要正確對待人大決定權，對法律規(guī)定應當提請人大討論決定的事項，要在規(guī)定時間、按照規(guī)定程序主動提請人大審議決定；對難以確定的事項，要及時與人大溝通，以取得共識；對已經(jīng)決定的事項，在執(zhí)行過程中需要變更的，必須按照法定程序提請人大審議決定；政府作出的決定如與人大的決定相抵觸，應當及時予以更正或由人大決定撤銷。

3.正確把握與監(jiān)察權、審判權、檢察權的關系。地方人大及其常委會可以對同級監(jiān)察委、法院、檢察院的工作作出決議、決定。根據(jù)檢察院組織法的規(guī)定，檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題時，如果檢察長不同意檢察委員會多數(shù)人的意見，屬于重大事項的，可以報請本級人大常委會決定。對地方人大及其常委會作出的有關決議、決定，同級“一府一委兩院”要認真執(zhí)行，推動決議、決定明確的工作目標和相關要求得以實現(xiàn)。

（二）依法科學界定重大事項。從多年的實踐看，重大事項本身也是一個動態(tài)的概念，其內(nèi)涵會隨區(qū)域內(nèi)的工作重點和社會關注的熱點難點的變化而變化。但是，黨委、政府工作的重心，始終是行使包括重大事項決定權在內(nèi)的人大各項職權的重點領域，需要正確界定重大事項的范圍，以便于實際操作。

1.把握“四項”界定原則。第一，法定性原則。討論、決定的重大事項，必須是符合憲法法律規(guī)定的，屬于法定職權范圍內(nèi)的事項。由于憲法法律只是對行使重大事項決定權作了方向性、概括性規(guī)定，內(nèi)容看似無所不包，但大部分并未明確到具體事項，缺乏法律層面的操作性規(guī)范，需要通過制定地方性法規(guī)予以明確。第二，重要性原則。確定討論、決定的重大事項應當是本行政區(qū)域內(nèi)全局性、根本性、長遠性的重大問題。全局性是指覆蓋行政區(qū)域全范圍，事關改革發(fā)展大局；根本性是指涉及廣大人民群眾根本利益，在改革發(fā)展中起基礎性作用；長遠性是指不是一時的、短期的，而是要在相當長一段時間、一個時期內(nèi)實施并產(chǎn)生持續(xù)影響。第三，必要性原則。貫徹黨委重大決策部署，不是所有的法定事項和重要事項都必須由人大決定，確需通過權力機關決定的，由人大及其常委會進行討論并作出決定；可以由政府作為執(zhí)行機關直接作出決定的，人大監(jiān)督執(zhí)行即可。第四，可行性原則。地方人大及其常委會討論并作出決定的重大事項，應當是符合本地區(qū)實際、能夠在實踐中切實貫徹執(zhí)行的重大事項，通過人大作出決定更利于推動工作的開展。

2.區(qū)分“兩個”界定類別。第一類，由人大常委會審議討論，并且作出相應決定的事項。此類事項大部分是法律法規(guī)已明確的事項。第二類，由人大常委會審議討論，可以先提出意見建議，必要時作出決定的事項，也包括不作出決定的事項。此類事項中除了法律法規(guī)明確的外，對于行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)劃調(diào)整、“一府一委兩院”機構改革和調(diào)整、城市建設總體規(guī)劃等重要規(guī)劃的修編和實施等事項，雖然根據(jù)法律規(guī)定主要由“一府一委兩院”決定，人大不作出決定，但這些事項也是各方面關注的重大事項，有關情況應當及時向人大及其常委會報告。

（三）優(yōu)化完善討論決定重大事項程序機制。有效行使重大事項決定權，必須對行使程序、保障機制加以優(yōu)化完善，真正讓這一職權實至名歸、發(fā)揮作用。

1.優(yōu)化完善討論決定程序。實現(xiàn)“兩個常態(tài)化”：一是實現(xiàn)人大常委會與黨委和“一府一委兩院”溝通協(xié)調(diào)常態(tài)化。人大和“一府一委兩院”都是在黨委統(tǒng)一領導下發(fā)揮自身職能作用，共同推進經(jīng)濟社會發(fā)展。為保證決定權正確行使并達到?jīng)Q定的目的，必須根據(jù)各類重大事項的性質(zhì)，切實加強人大與黨委、“一府一委兩院”的協(xié)調(diào)配合。對于法律法規(guī)明確規(guī)定每年應當向人大常委會報告的專項工作報告，要通過事先溝通，在報告時間和程序安排上形成相對穩(wěn)定、相對規(guī)范的流程。對于法律法規(guī)沒有具體規(guī)定的事項，應根據(jù)其性質(zhì)各有側重進行處理：事關經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項議案，可以由黨委、政府事先提出處理意見和計劃；社會普遍關注和人民群眾反映強烈的重大事項，可以由人大相關專門委員會和常委會組成人員聯(lián)名提出議案；法律法規(guī)明確要求向常委會報告但沒有落實的具體事項，常委會有關工作機構要主動協(xié)商相關機關，必要時啟動督察糾正程序。二是實現(xiàn)常委會組成人員聯(lián)名提出決定議案常態(tài)化。年底在與“一府一委兩院”商定重大事項議題計劃時，可以同步向常委會組成人員征求重大事項議題，讓常委會組成人員主動思考、主動調(diào)研，廣泛聽取群眾意見，及時收集反映社會呼聲。同時，各專門委員會在調(diào)查研究基礎上，提出備選重大事項建議議題，由常委會辦事機構匯總整理形成重大事項議題建議清單，送常委會組成人員參閱篩選，最終確定重大事項議題。

2.優(yōu)化完善討論決定保障機制。做到“三個強化”：一是強化民主決策?？梢越梃b預算審查專家委員會、立法咨詢員模式，以專門委員會為依托，邀請相關領域的專家學者和實踐經(jīng)驗豐富的人大代表、黨政機關同志組成專家決策咨詢委員會，也可以委托第三方開展調(diào)研并提出決策建議，還可以在審議過程中引入重大事項聽證，為常委會審議重大事項提供科學參考依據(jù)。二是強化表決處理。鑒于重大事項的“重大”屬性，應當嚴格按照法定程序，使用表決的方式進行，只有經(jīng)過表決這一程序，決議、決定才是人大常委會集體意志的表達，從而更具法律上的正當性、權威性?？梢詫嵤o記名投票表決，也可以使用電子表決器進行表決。三是強化決定后落實。人大及其常委會審議重大事項后，無論是作出決議還是決定，都是非常莊嚴的事情，必須無條件、不折不扣地執(zhí)行。要通過制定地方性法規(guī)，進一步明確違反決議、決定的法律責任，做到有法可依、有章可循，杜絕作出決定后束之高閣、石沉大海。要加大督察問責力度，對于違反決議、決定的行為，尤其是對于一些反復出現(xiàn)的問題，要綜合運用多種監(jiān)督方式督促相關部門進行嚴肅問責。要建立健全決定后評估制度，常委會的決定不能有效落實，除了相關部門的責任，也可能是決議、決定本身可操作性不強，要通過科學評估予以及時修正，以期達到最優(yōu)效果。