徐文靜

保障措施源自“情勢變更原則”，(1)參見郭晉超：“保障措施法律制度綜述”，載《法制與社會》2013年第10期，第37頁。其法理是WTO成員國在面對不可預(yù)見的情況時，可合法調(diào)整其WTO義務(wù)。但長期以來，《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱“GATT1994”)(2)General Agreement on Tariffs and Trade 1994(15 April 1994), Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 1A, 1867 U.N.T.S. 187, 33 I.L.M. 1153 (1994). Available at: https://www.wto.org/english/tratop_e/safeg_e/safeg_e.htm, last access on May 1, 2019.和《保障措施協(xié)定》(3)Agreement on Safeguards (31 December 1999) Available at: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/25-safeg_e.htm, last access on May 1, 2019.均未規(guī)定如何判定保障措施，“保障措施”一詞直到1999年《保障措施協(xié)定》生效時才真正成為WTO中的一個正式術(shù)語。(4)參見張玉卿、李成鋼：《WT0與保障措施爭端》，上海人民出版社2001年版，第104頁。而且以往的保障措施案件中也沒有重視保障措施的定性問題，定性特征似乎與實施條件混為一談，極大影響了保障措施條款的正確適用。

對上述保障措施定性問題，印尼案上訴機(jī)構(gòu)裁決做出了及時且權(quán)威的回答。2018年8月15日，WTO散發(fā)中國臺北和越南訴印度尼西亞鋼鐵產(chǎn)品保障措施案(DS490/DS496)上訴機(jī)構(gòu)報告。(5)在印尼案中，上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組的裁決，認(rèn)定印尼對進(jìn)口特定鋼鐵產(chǎn)品額外征收的關(guān)稅不屬于《保障措施協(xié)定》項下的保障措施，且其僅對部分成員征收的做法違反了《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第1條關(guān)于最惠國待遇的規(guī)定。該報告已于2018年8月27日由爭端解決機(jī)構(gòu)會議審議通過。參見WTO, Indonesia:Iron or Steel Products— Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/AB/R, WT/DS496/AB/R, paras.6.8, 6.10.該裁決最關(guān)鍵的是澄清了保障措施定性標(biāo)準(zhǔn)和實施條件的區(qū)別，修改了專家組認(rèn)為認(rèn)定保障措施需“在保障措施實施條件均滿足的情況下”的觀點，(6)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products— Report of the Panel(August, 2017),WT/DS490/R, WT/DS496/R, paras.7.15, 7.17.進(jìn)而判定一項措施被認(rèn)定為保障措施須有主客觀兩個定性特征(the defining features)：(1)該措施全部或部分中止了GATT下的義務(wù)及撤銷或修改關(guān)稅減讓承諾；(2)該中止、撤回或修改的目的是防止或補(bǔ)救對一成員國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加而造成的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p脅。該判定標(biāo)準(zhǔn)明確將是否構(gòu)成保障措施的問題獨(dú)立出來，并提出一套堅持客觀標(biāo)準(zhǔn)的審理方法，為其后的中國訴美國鋼鋁措施案(DS544)等WTO保障措施案件確立了科學(xué)且及時的裁判方向。

在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，中國為應(yīng)對美國鋼鋁稅，將美國訴諸WTO，這是中國應(yīng)對美國“232條款”的重要法律手段。在該案中，被訴鋼鋁稅是否構(gòu)成保障措施是一大爭議焦點，這與印尼案有著重要的相似性。因此印尼案中的保障措施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對中國訴美國鋼鋁措施案有著重大的影響。但同時也不能忽視中國訴美國鋼鋁措施案的特殊性，其中安全例外條款是否適用，及其對保障措施條款適用結(jié)果的關(guān)系還需要特殊研究。本文將詳細(xì)分析WTO上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中認(rèn)定保障措施的四大創(chuàng)新性的觀點并簡要介紹該案的意義，進(jìn)而根據(jù)印尼案中的保障措施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分析中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下中國訴美國鋼鋁措施案件中鋼鋁稅的定性問題。

一、上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中判定保障措施的標(biāo)準(zhǔn)

隨著實踐的發(fā)展，保障措施的定性問題越來越突出，成員國對保障措施條款的誤用使得WTO仲裁庭不得不主動回應(yīng)該問題。如在印尼案中，即使雙方均認(rèn)為被訴措施為保障措施，專家組與上訴機(jī)構(gòu)均根據(jù)DSU第11條獨(dú)立審查被訴措施首先是否構(gòu)成保障措施，并因印尼在被訴產(chǎn)品上并無約束性關(guān)稅義務(wù)認(rèn)定印尼并未違反WTO義務(wù)，進(jìn)而認(rèn)定被訴措施不構(gòu)成保障措施。(7)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Panel(August, 2017), WT/DS490/R, WT/DS496/R, para. 7.41; WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/R, WT/DS496/R, para. 5.70.而為解決印尼案中的問題，上訴機(jī)構(gòu)創(chuàng)新性地提出一系列判定保障措施的觀點，具體而言，上訴機(jī)構(gòu)對保障措施的定義、定性特征、分析方法以及區(qū)分定性特征和合法要件這四點問題上進(jìn)行了進(jìn)一步明晰，對后續(xù)保障措施爭議的解決具有重要的指導(dǎo)作用。

(一)保障措施的定義

一直以來，WTO保障措施條款和以往判例均未正式明確定義何為保障措施。雖然最早多米尼加案專家組曾提及當(dāng)爭議措施構(gòu)成“GATT第19條中規(guī)定的措施”時，GATT第19條和《保障措施協(xié)定》才具有可適用性，但專家組在單獨(dú)認(rèn)定可適用性問題后，出于司法經(jīng)濟(jì)原因并未回答什么是保障措施。(8)WTO, Dominica:Safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para.7.90.其后印尼案專家組認(rèn)為，并非任何中止、撤銷或修改一項GATT義務(wù)或承諾的措施都會受第19.1(a)條的規(guī)制，只有為了防止或補(bǔ)救由進(jìn)口產(chǎn)品增加導(dǎo)致的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害，而必須采取的中止、撤銷或修改一項GATT義務(wù)或承諾的措施才構(gòu)成保障措施。(9)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Panel(August, 2017), WT/DS490/R, WT/DS496/R, para. 7.14.雖然專家組從側(cè)面論及保障措施必要但未必充分的定性要素，但也未明確給出保障措施的定義。

事實上，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中也未給出一個明確的保障措施定義，只是認(rèn)為認(rèn)定保障措施需要基于個案(on a case-by-case basis)，并先行認(rèn)定保障措施的兩個定性特征。(10)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/AB/R, WT/DS496/AB/R, para.5.57.因此對保障措施的定義不能僵硬對待，以免難以適應(yīng)日后的新發(fā)展。但同時定義和定性特征有著緊密的聯(lián)系，隨著保障措施案件的裁決不斷增加、保障措施定性特征的不斷明晰，保障措施的定義也大致成型。根據(jù)WTO發(fā)布的條款分析指南，保障措施即是一成員國為了防止或補(bǔ)救由進(jìn)口產(chǎn)品增加導(dǎo)致的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，而采取的中止、撤銷或修改一項GATT義務(wù)或承諾的措施。(11)WTO Analytical Index, Agreement on Safeguards-Article 1 (Jurisprudence), para.2.雖然WTO分析指南明確給出保障措施的定義，但指南的法律位階低，沒有強(qiáng)制約束力，適用時還需慎重對待。綜上可知，保障措施的定義尚處于未完全確定的狀態(tài)，在必要時需要進(jìn)行個案裁量。但在實踐中保障措施已形成初步的定義，在一定程度上可為日后的保障措施爭議解決提供指導(dǎo)。

(二)保障措施的定性特征與實施條件的區(qū)分

為明晰保障措施的定性問題，上訴機(jī)構(gòu)區(qū)分了認(rèn)定保障措施的“定性特征(the constituent/defining features)”和使保障措施與WTO保障措施條款相符的“條件(conditions)”，并堅持二者不可混淆。(12)WTO, Indonesia: Iron or Steel Products—Report of the Appellate Body(August,2018), WT/DS490/AB/R, WT/DS496/AB/R, paras.5.57, 5.61.因此GATT1994和《保障措施協(xié)定》中的實體條件，如不可預(yù)見的發(fā)展、進(jìn)口激增、嚴(yán)重?fù)p害及因果關(guān)系等，和程序性義務(wù)，如談判協(xié)商、通知保障措施委員會等，與保障措施的定性無關(guān)。但在印尼案之前的案件中，仲裁庭并未明確區(qū)分《保障措施協(xié)定》第2條中的條件是認(rèn)定保障措施的構(gòu)成要件還是實施保障措施的合法要件，這一點混淆在印尼案專家組報告中體現(xiàn)得尤為明顯。印尼案專家組認(rèn)為保障措施的定性特征之一，就是一國在保障措施實施條件均滿足的情況下，中止、撤銷或修改一項GATT義務(wù)或承諾。(13)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Panel(August,2017), WT/DS490/R, WT/DS496/R, paras. 7.15,7.17.這就將保障措施的定性特征和合法要件混為一談，并且將保障措施視為一項必然合法的措施。的確，從文本上看，《保障措施協(xié)定》第2條規(guī)定的條件十分容易與定性特征混淆，因為GATT1994第19條是GATT中唯一規(guī)定保障措施的條款，而且也對其適用條件進(jìn)行規(guī)定，因而其對保障措施的表述極易被視為保障措施的構(gòu)成要件，而且《保障措施協(xié)定》第2條的標(biāo)題“條件”一詞過于含糊，將其解釋成定性條件或構(gòu)成條件也不為過。

但上訴機(jī)構(gòu)修改了專家組的觀點，認(rèn)為是否構(gòu)成保障措施與是否滿足實施條件無關(guān)。因此可推出，保障措施可以合法也可以違法，成為一個中性的名詞。筆者贊同上述觀點，從體系解釋的角度來看，《保障措施協(xié)定》第1條和第2條分別規(guī)定了保障措施的內(nèi)容和條件，則《保障措施協(xié)定》第2條中的“條件”就不再適合當(dāng)定性條件。而且從實務(wù)的角度看，過于嚴(yán)苛的構(gòu)成條件容易造成較高的規(guī)制門檻，導(dǎo)致一些保障措施因不能滿足上述任一條件，而逃脫保障措施條款的規(guī)制，有違條款的宗旨。因此，該區(qū)分的意義在于確立了一個較低的定性標(biāo)準(zhǔn)，盡量使具有保障措施特征的措施受到WTO保障措施條款的規(guī)制，以免造成保障措施條款的不當(dāng)失位。

除了文本上的解釋，以往仲裁庭的實踐也能印證該上訴機(jī)構(gòu)裁決的正確性。目前WTO爭議解決機(jī)構(gòu)通過的保障措施案報告一共8個，在印尼案和多米尼加案之外的6個案件中，仲裁庭并未分析爭議措施是否構(gòu)成保障措施，而是直接根據(jù)GATT1994和《保障措施協(xié)定》中的實施條件審查爭議措施的合規(guī)性。這使得GATT第19條和《保障措施協(xié)定》中的幾大條件究竟是構(gòu)成保障措施的條件，還是實施保障措施的條件這一問題模糊不清，對后續(xù)的案件有誤導(dǎo)作用。雖然長期以來各方默認(rèn)或預(yù)設(shè)爭議措施構(gòu)成保障措施，使得保障措施的認(rèn)定留下空白，但可以肯定的是，所有的保障措施案件均沒有以符合實施條件作為認(rèn)定保障措施的標(biāo)準(zhǔn)。這從側(cè)面體現(xiàn)了印尼案裁決的合理性，也說明印尼案延續(xù)了以往保障措施案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)并對空白地帶進(jìn)行了澄清和明晰。

表一 WTO保障措施案件之生效裁決對比表

續(xù) 表

表二 WTO保障措施案件之定性問題和合規(guī)性問題對比表

(三) 保障措施的定性特征

雖然保障措施的定義尚未完全固定，但上訴機(jī)構(gòu)已在印尼案中明確指明保障措施必須具備特定不可或缺的定性特征：首先客觀方面，該措施全部或部分中止了GATT下的義務(wù)或撤銷、修改關(guān)稅減讓承諾；其次主觀方面，該中止、撤回或修改的目的是防止或補(bǔ)救一成員國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加而導(dǎo)致的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p脅。主客觀兩特征需要同時具備。以印尼案為例，對于印尼提高關(guān)稅的事實，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定印尼主觀方面有實施保障措施的意圖，但在案涉產(chǎn)品上沒有約束性關(guān)稅義務(wù)，因而客觀上不存在違反WTO義務(wù)的行為；而印尼雖有將120個國家排除在外的客觀行為，但主觀上是為了遵守《保障措施協(xié)定》第9.1條，而第9.1條的的目的是滿足特殊與區(qū)別待遇的要求，并不解決是否構(gòu)成保障措施的問題，因而沒有保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的目的。因為不能同時具備主客觀特征，雖然最終爭議措施不構(gòu)成保障措施，但違反GATT第1條最惠國待遇原則。(14)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/R, WT/DS496/R, para.5.70.

該定性標(biāo)準(zhǔn)有一定的合理性。首先從法理上看，這種定性標(biāo)準(zhǔn)較《保障措施協(xié)定》中的規(guī)定條件不僅更能體現(xiàn)保障措施的特殊本質(zhì)，而且更加簡潔，更寬松。若將復(fù)雜嚴(yán)格的實施條件視為保障措施的定性條件，會使得難以符合條件的措施無法落入保障措施條款的規(guī)制范圍，造成規(guī)范的缺失或錯位，變相鼓勵更多成員國逃避保障措施條款的適用，損害WTO多邊貿(mào)易法律體系。其次從案例中看，用主客觀兩特征判定是否構(gòu)成保障措施也并非沒有先例依據(jù)。在多米尼加案中，專家組論及爭議措施符合主客觀兩特征，繼而判定GATT1994第19條和《保障措施協(xié)定》在該案中具有可適用性(Applicability)。(15)WTO, Dominica:Safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para.7.89.但在該案中，專家組一句帶過主客觀兩特征，意思含混且并未詳細(xì)論證。但由此仍能看出WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對保障措施一以貫之又逐漸發(fā)展的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

(四) 判定保障措施主客觀定性特征的方法

因為主客觀兩定性特征過于抽象，因此為判定一措施是否具備上述主客觀兩特征，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中還給出了一個較為系統(tǒng)的分析方法。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，仲裁庭應(yīng)將該措施的“設(shè)計、結(jié)構(gòu)和預(yù)期措施(design, structure and expected operation)”作為一個整體進(jìn)行評估。而在進(jìn)行獨(dú)立且客觀的評估時，仲裁庭應(yīng)考量該措施與定性有關(guān)的所有方面( identify all the aspects of the measure)，并確定最核心的幾個方面，據(jù)此確定該措施應(yīng)適用的法律規(guī)范。在判斷是否構(gòu)成保障措施時，仲裁庭還應(yīng)評估并合理考量該措施的相關(guān)因素(relevant factors)，如措施在該成員國國內(nèi)法上的定性、決定實施該措施時所適用的國內(nèi)程序以及任何向WTO保障措施委員會作出的相關(guān)通知等。但這些相關(guān)因素只是考量因素，不可作為判定保障措施的決定性因素。(16)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/AB/R, WT/DS496/AB/R, para. 6.6.

在上述分析方法中，最核心的就是客觀地評估措施的“設(shè)計和機(jī)構(gòu)”。這并不是DSB第一次借助“設(shè)計和結(jié)構(gòu)(design and structure)”進(jìn)行論證。早在中國稀土案等多個案件中，上訴機(jī)構(gòu)就曾強(qiáng)調(diào)當(dāng)條款中沒有規(guī)定特定的分析方法(a specific analytical framework)時，分析被訴措施設(shè)計和結(jié)構(gòu)的重要性。因為設(shè)計和結(jié)構(gòu)不因后續(xù)事件而改變，因此被視為是一種客觀的分析方法(an objective methodology)，可以用于確定被訴措施是否真實地服務(wù)于所聲稱的目的。(17)WTO, China:Rare Earths—Report of the Appellate Body(August,2014), WT/DS431/AB/R, WT/DS432/AB/R, WT/DS433/AB/R, para. 5.96.而且多米尼加案的專家組和歐盟荷爾蒙案的上訴機(jī)構(gòu)也表明，GATT1994和《保障措施協(xié)定》均未規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)(standard of review)，因此DSU第11條授權(quán)仲裁庭采取兜底性的分析方法——客觀分析(an objective assessment)。(18)WTO, Dominica:safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para. 116; WTO, EC:Hormones—Report of the Appellate Body(January, 1998), WT/DS26/AB/R ; WT/DS48/AB/R, para.7.4.并且印尼案和多米尼加案中均適用了設(shè)計和結(jié)構(gòu)分析法。(19)WTO, Dominica:Safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para.7.86;WTO, Indonesia:Iron or Steel—Report of the Appellate Body(August, 2018), WT/DS490/AB/R, WT/DS496/AB/R, paras.5.60, 6.6.

雖然仲裁庭在多個案件中提及需分析設(shè)計和結(jié)構(gòu)，但極少真正具體分析什么是設(shè)計和結(jié)構(gòu)，以及需要分析措施哪些方面的內(nèi)容。在少有的案件中，多米尼加案是可以作為認(rèn)定何為一措施設(shè)計和結(jié)構(gòu)的重要參考。該案中，專家組在分析被訴措施的設(shè)計和結(jié)構(gòu)時，考慮了措施是否必然適用、適用期限、稅率、與其他關(guān)稅的關(guān)系、客觀效果等因素，最終認(rèn)定并非一般關(guān)稅，而是特殊關(guān)稅，因此違反了GATT1994第II:1(b)條2句中禁止實施特殊關(guān)稅的義務(wù)，構(gòu)成保障措施的客觀特征。(20)WTO, Dominica:Safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para. 7.86.另外在印尼案中，上訴機(jī)構(gòu)分析了印尼國內(nèi)法“137法規(guī)”的內(nèi)容、最終披露報告和印尼在仲裁中的陳述，最終認(rèn)定該措施并無與預(yù)防和救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的目，因此缺乏認(rèn)定保障措施的主觀特征?？傮w而言，仲裁庭在回答什么是一措施的設(shè)計與結(jié)構(gòu)，一措施的哪些核心方面會對措施的法律定性有影響這兩個問題上，已有一些實踐但裁決尚不多，還有待于仲裁庭在未來案件中不斷豐富、明晰和統(tǒng)一。

相比鮮有具體分析何為設(shè)計和結(jié)構(gòu)，仲裁庭曾多次參考相關(guān)因素，并認(rèn)為這些相關(guān)因素僅是參考因素，不能具有決定性的作用。(21)WTO, US:Large Civil Aircraft (2nd complaint)—Report of the Appellate Body(March, 2012), WT/DS353/AB/R, paras. 586 and 593; WTO, US:Offset Act (Byrd Amendment)—Report of the Appellate Body (January, 2003), WT/DS217/AB/R, WT/DS234/AB/R, para. 259; WTO, US:Softwood Lumber IV—Report of the Appellate Body(January, 2004), WT/DS257/AB/R, para. 56; WTO, US:Corrosion-Resistant Steel Sunset Review—Report of the Appellate Body(December, 2003), WT/DS244/AB/R, fn 87 to para. 87; WTO, Canada:Renewable Energy/ Canada-Feed-in Tariff Program—Report of the Appellate Body(May, 2013), WT/DS412/AB/R; WT/DS426/AB/R, para. 5.127.對于何為相關(guān)因素，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中明確列舉了一措施在國內(nèi)法中的定性、國內(nèi)程序和通知WTO保障措施委員會等相關(guān)因素。但有些因素既可能會被認(rèn)為是分析設(shè)計和結(jié)構(gòu)的工具，也可能被認(rèn)為是相關(guān)因素，如多米尼加案中專家組就曾參考了多米尼加在第一次開庭時開庭陳述，(22)WTO, Dominica:Safeguards—Report of the Panel(January,2012), WT/DS415/R, WT/DS416/R, WT/DS417/R, WT/DS418/R, para.7.87.而在印尼案中庭中陳述卻是分析設(shè)計與結(jié)構(gòu)的工具。因此雖然“相關(guān)因素”和“設(shè)計與結(jié)構(gòu)”的區(qū)別比較明顯，但在實踐中何為一措施的設(shè)計與結(jié)構(gòu)還不夠明朗，而且個別因素應(yīng)如何分類也需要個案分析，尤其需要看該因素是否能通過客觀審查。但無論如何，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中已明確提出的上述三種因素只能是起參考作用的相關(guān)因素。

二、上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中確立的保障措施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意義

(一)適應(yīng)辨別保障措施的時代需求，維護(hù)WTO多邊貿(mào)易體系

雖然保障措施不及反傾銷和反補(bǔ)貼措施運(yùn)用得頻繁，但其使用頻率卻呈上升趨勢。(23)參見王靜靜：“WTO保障措施和我國的應(yīng)對之策研究”，東北財經(jīng)大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第2頁。而且保障措施適用于所有國家，所以一旦實施就會造成更加廣泛的影響，需要國際社會的重視與關(guān)注。而現(xiàn)今保障措施有一個時代特征，就是保障措施的定性越來越重要。一方面，保障措施定性在法律文本上處于空白狀態(tài)，各國在理解和適用上也有一定的錯誤，使得解決保障措施的定性問題成為客觀的時代需求，如多米尼加案和印尼案。另一方面，規(guī)避保障措施條款的行為也開始出現(xiàn)。一開始，因為保障措施作為“安全閥”可以使得成員國在應(yīng)對不可預(yù)見的發(fā)展時合法重新調(diào)整其GATT義務(wù)，被申請國都爭取將爭議措施認(rèn)定成保障措施。但因為《保障措施協(xié)定》對保障措施的實施規(guī)定了較為嚴(yán)苛的實體和程序性義務(wù)，以及仲裁庭對保障措施實施條件的解釋趨向復(fù)雜和嚴(yán)格使得被申請國大多被負(fù)面裁定，再加上全球尚未走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，被申請國逐漸否認(rèn)被訴措施構(gòu)成保障措施，并試圖用其他條款掩蓋其實施保障措施的意圖，這點在美國“232條款”中最為明顯。

美國以進(jìn)口鋼鋁數(shù)量大增損害國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而威脅國家安全為由，依《對外貿(mào)易拓展法》第232條對全球進(jìn)口鋼鋁征加高額附加稅。該條款與GATT第19條有很大的相似性，都是當(dāng)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量大增導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損時，國家有權(quán)采取一定的措施。不同點在于“232條款”要求國家安全受損。但“232條款”與GATT第21條國家安全例外條款也有很大的不同，不僅沒有三個列舉情形的限制，也沒有必須性的要求。因此“232條款”下的鋼鋁稅定性就成了模糊又關(guān)鍵的問題。結(jié)合多米尼加案和印尼案，保障措施定性的重要性越來越凸顯，而印尼案的裁量標(biāo)準(zhǔn)就是WTO體制對該時代需求的及時回應(yīng)。

同時美國根據(jù)“232條款”采取了多次的單邊措施，極大地破壞了WTO多邊貿(mào)易體制。雖然WTO爭端解決機(jī)制的建立緩解了單邊主義帶來的恐懼，但貿(mào)易強(qiáng)國訴諸于單邊貿(mào)易措施的可能性仍不能排除。(24)參見孔慶江：“ WTO與單邊貿(mào)易措施適法性分析”， 載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2018年第3期，第16頁。美國堅持鋼鋁稅是為保護(hù)國家安全，因此該政治問題不受WTO法律的規(guī)制。雖未明確援引WTO條款，但美國的潛在意圖是援引GATT第21條國家安全例外，以適用例外條款排除GATT下幾乎所有義務(wù)，這將使WTO多邊貿(mào)易體系對其失去約束力，任由其實施保護(hù)本國貿(mào)易的單邊措施。而且鋼鋁稅已實施一年多，極大損害各國在WTO體系下的合法經(jīng)濟(jì)利益和國際秩序的穩(wěn)定，沖擊了GATT第1條最惠國待遇原則、第2條關(guān)稅約束要求、第10條國內(nèi)政策相符要求、第11條取消一般數(shù)量限制原則、第19條保障措施條款等多個條款，在一定程度上使多邊貿(mào)易體制形同虛設(shè)。(25)美國根據(jù)“232條款”對全球進(jìn)口鋼鋁分別征加25%和10%的高額征稅，甚至對從土耳其進(jìn)口的鋼鋁分別征加50%和20%的關(guān)稅，該鋼鋁稅僅豁免了部分國家，極大地影響了全球的鋼鋁貿(mào)易。即使這些國家獲得豁免，也還是受到“232條款”的不利影響。如美國對加拿大、墨西哥和歐盟的豁免到2018年5月31日失效。而且美國基于協(xié)定于2018年5月1日對韓國實施進(jìn)口配額，于6月1日對巴西、阿根廷實施進(jìn)口配額，限制進(jìn)口數(shù)量。See U.S. Customs and Border Protection (CBP). Section 232 Tariffs on Aluminum and Steel, April 2, 2019, available at https://www.cbp.gov/trade/remedies/232-tariffs-aluminum-and-steel, last access on April 9th,2019. 除了鋼鋁稅和鋼鋁進(jìn)口配額，美國又試圖根據(jù)“232條款”向全球汽車及零部件制造商征收關(guān)稅。2019年2月17日美國商務(wù)部已將調(diào)查報告遞交給美國總統(tǒng)，并建議總統(tǒng)征收20-25%的關(guān)稅。若美國決定征收關(guān)稅，則歐盟、日本、韓國等向美國出口汽車和零部件的國家及地區(qū)將受到嚴(yán)重影響。See U.S. Department of Commerce.Statement from the Department of Commerce on Submission of Automobiles and Automobile Parts Section 232 Report to the President, February 17, 2019，available at https://www.commerce.gov/news/press-releases/2018/05/us-department-commerce- initiates-section-232-investigation-auto-imports, last access on April 9th,2019.而出于應(yīng)對，中國等國將鋼鋁稅定性為保障措施，根據(jù)《保障措施協(xié)定》第8.2條中止減讓義務(wù)，旨在及時止損，減小該單邊措施對本國的沖擊，并將美國鋼鋁稅重新置于WTO體系內(nèi)進(jìn)行審查。但不論是對鋼鋁稅的合法性進(jìn)行審查，還是為中國等國的中止減讓行為進(jìn)行抗辯，都離不開WTO體制明晰對美國232鋼鋁稅的定性。在此背景下，印尼案標(biāo)準(zhǔn)的適用會直接影響“232措施”定性的審查標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論。印尼案最關(guān)鍵的是堅持客觀標(biāo)準(zhǔn)，并提出一套較為明確可操作的分析方法，來判定一措施是否構(gòu)成保障措施。這種客觀標(biāo)準(zhǔn)不考慮國力強(qiáng)弱，不偏聽一國之辭，能從客觀本質(zhì)上判斷單邊措施的是否構(gòu)成保障措施，直接影響著當(dāng)今多邊體系的穩(wěn)定和日后全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展。尤其是在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力之時，該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對如何規(guī)制日益崛起的貿(mào)易保護(hù)主義，避免二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)混亂局面重現(xiàn)，維護(hù)WTO法律體系的權(quán)威性和生命力具有緊迫又重大的現(xiàn)實意義。

(二)堅持客觀標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定保障措施主客觀特征，為日后案件提供審理指導(dǎo)

仲裁領(lǐng)域并沒有判例法。正如上訴機(jī)構(gòu)在日本酒類案裁決中的闡釋，上訴機(jī)構(gòu)的報告僅對案件爭議雙方有效，對其他成員國不具有約束力。(26)WTO, Japan:Alcoholic Beverages II—Report of the Appellate Body(October, 1996), p.?14, paras.97, 108; WTO, US:Stainless Steel (Mexico)—Report of the Appellate Body(April, 2008), WT/DS344/AB/R, para.158;WTO, US:Softwood Lumber V—Report of the Appellate Body, paras.?109-112; WTO, US:Shrimp-Report of the Appellate Body(August, 2004), WT/DS264/AB/R, para. 109.但實際上在WTO體系中有著“事實先例原則”。(27)參見楊國華：《WTO中國案例評析》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2015年版，第338～347頁。上訴機(jī)構(gòu)在美國鋼鐵案中表明，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)通過的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告中的法律解釋是WTO爭議解決機(jī)制的一部分，根據(jù)DSU第3.2條，若無令人信服的理由(cogent reasons)，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)在后續(xù)案件中用同一方法解決同一法律問題，以確保法律適用的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。(28)WTO, US:Stainless Steel (Mexico)—Report of the Appellate Body(April, 2008), WT/DS344/AB/R, para.160.因此若無特殊原因，印尼案上訴裁決對日后WTO中類似案件的審理具有重大指導(dǎo)作用。

尤其，印尼案裁決直接影響到正在進(jìn)行的9個有關(guān)美國“232條款”下鋼鋁稅的WTO案件。(29)包括中國 (DS544)、印度(DS547)、歐盟 (DS548)、加拿大(DS550)、墨西哥 (DS551)、挪威 (DS552)、俄羅斯(DS554)、瑞士(DS556)、土耳其 (DS564))九個在審仲裁案。See WTO, chronological list of disputes cases, available at https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm., last aecess on April 9th,2019.在這9個案件中，申請國均認(rèn)為該鋼鋁稅實際上構(gòu)成保障措施，進(jìn)而違反了GATT第19條和《保障措施協(xié)定》。而且該鋼鋁稅不構(gòu)成GATT第21條國家安全例外，因為其考慮了經(jīng)濟(jì)福利和其他因素，而這些因素并非第21條規(guī)定的保護(hù)基本國家安全利益所必須因素。因此，保障措施定性問題是這些案件共同的爭議焦點，這些案件有著解決保障措施定性問題的共同法律需求。

從本質(zhì)上說，美國采取鋼鋁稅時依據(jù)的是主觀標(biāo)準(zhǔn)。美國鋼鋁稅的特征是美國堅持國家安全問題由成員自決(Self-judging)，自認(rèn)為國家安全受到威脅便單方采取貿(mào)易保護(hù)措施，拒絕WTO的客觀審查，濫用國家安全例外條款。而且依據(jù)主觀標(biāo)準(zhǔn)，美國認(rèn)為其主觀上是為保護(hù)國家安全，并非實施保障措施以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，以此欲根據(jù)GATT第21條逃脫WTO多邊貿(mào)易體制的約束。然而上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中確立了客觀標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為判斷一措施是否構(gòu)成保障措施，應(yīng)客觀地根據(jù)措施本身的主客觀特征，分析措施本身的“設(shè)計和結(jié)構(gòu)”。因此，客觀的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有利于判斷一措施是否真實服務(wù)于所聲稱的目的，判斷措施的本質(zhì)屬性，還有利于將一國的單邊措施納入WTO多邊體制進(jìn)行客觀審查，維護(hù)多邊規(guī)則體系。在目前正在審理的9個鋼鋁稅案件，乃至未來的保障措施案件中，專家組也會堅持客觀的審查標(biāo)準(zhǔn)以及印尼案中的分析方法，客觀認(rèn)定一措施是否構(gòu)成保障措施。而本文將在第三部分以其中的中國訴美國鋼鋁措施案為例，重點分析依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，美國鋼鋁稅如何構(gòu)成保障措施。

(三) 改變保障措施案件的論證步驟和爭議焦點

首先，保障措施定性問題被獨(dú)立出來，成為應(yīng)首先分析的法律問題。長期以來，因為《保障措施協(xié)定》對保障措施實施的條件和限制進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，但對何為保障措施則在第1條中一筆帶過，所以《保障措施協(xié)定》第1條成為宣誓性的象征條款。在實務(wù)中，第1條也長期被忽略，各方多預(yù)設(shè)保障措施已成立。但上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中著重分析了第1條與GATT第19條的內(nèi)涵，將第1條作為判斷保障措施性質(zhì)的關(guān)鍵條款進(jìn)行首要分析。若第1條不成立，則不會對《保障措施協(xié)定》中的其他條款進(jìn)行分析。而且在印尼案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為其對是否構(gòu)成保障措施擁有客觀審查權(quán)，即使雙方均認(rèn)為爭議措施構(gòu)成保障措施，上訴機(jī)構(gòu)也可以做出相反的判定。因此，分析是否構(gòu)成保障措施，將是保障措施案件中各方論證的第一步。

其次，形成了保障措施案件三步走的論證思路。在印尼案中，上訴機(jī)構(gòu)區(qū)分了“是否構(gòu)成保障措施”和“保障措施是否合法”兩個問題。結(jié)合歐盟鋼管案，上訴機(jī)構(gòu)區(qū)分了“有權(quán)實施保障措施”和“在條約限定的權(quán)利內(nèi)合法實施保障措施”兩個層次的問題。(30)WTO, US: Line Pipe—Report of the Appellate Body(February, 2002), WT/DS202/AB/R, para. 84.綜合來看，日后保障措施案件的審理遵循著“是否構(gòu)成保障措施”—“是否有權(quán)實施保障措施”—“是否在條約限定內(nèi)合法實施保障措施”三個階段的審理思路。被訴國若要避免負(fù)面裁定，則第一種可能是被訴措施不構(gòu)成保障措施，第二種是構(gòu)成保障措施，有權(quán)且合法。換言之，相較之前的審理思路，印尼案提供的思路為被訴國逃脫WTO保障措施條款下的負(fù)面裁定多提供了一種可能。這也是有法律分析者認(rèn)為印尼案的裁判標(biāo)準(zhǔn)有利于美國否認(rèn)適用WTO保障措施條款的原因之一。(31)D. Ravi Kanth WTO ruling on safeguard duty a shot in arm for US, Livemint August 20,2018, available at https://www.livemint.com/Industry/kjXCeM7KJN7HVnrq3hfF7H/WTO-ruling-on-safeguard-duty-a-shot-in-arm-for-US.html, last available on March 20th,2019.但即使能逃脫被保障措施條款負(fù)面裁定，不公行為仍可能會受到GATT其他條款的規(guī)制，如最惠國待遇條款等。但其他條款的保護(hù)幅度不及保障措施條款大，尤其是無法提供GATT第19.3條和《保障措施協(xié)定》第8條下授權(quán)中止減讓義務(wù)的保護(hù)，甚至也有爭議措施被例外條款正當(dāng)化，最終避免被認(rèn)定違法的可能。

最后，保障措施的定性成為新的爭議焦點，印尼案中的定性方法雖然可操作，但還有待進(jìn)一步完善。保障措施的定性問題很關(guān)鍵，一方面是因為定性問題是進(jìn)一步論證保障措施其他問題的前提，另一方面是因為定性難度也很大。雖然僅以主客觀要件判斷是否構(gòu)成保障措施看似條件更少、更簡單，但因其過于抽象，客觀上也增加論證的難度和裁決的不可預(yù)測性。尤其是主觀因素，因為其解釋的可能性更多，且不易用客觀的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量和探知。再加上解釋的寬嚴(yán)程度也涉及多邊體制和國家利益的平衡，這為判定是否構(gòu)成保障措施帶來更多的不穩(wěn)定性。好在上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中堅持了客觀標(biāo)準(zhǔn)，也提出了一套較為具體可操作的客觀分析方法，為主客觀要件的認(rèn)定提供一定的依據(jù)，較之前有巨大的進(jìn)步。只是如何分析“設(shè)計和結(jié)構(gòu)”，還需后續(xù)案件進(jìn)行明晰。

綜上，以往保障措施的實施條件是保障措施案件的核心爭議點，如今保障措施的定性成為另一個核心問題。將保障措施的定性問題獨(dú)立出來，使被訴國多一個避免在GATT保障措施條款下被負(fù)面裁判的可能。而且該標(biāo)準(zhǔn)還具有有模糊性，需要后續(xù)的案件進(jìn)行明晰。 但無論如何，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中堅持了客觀的審理標(biāo)準(zhǔn)，并提出了一套客觀可行的判定方法，已經(jīng)為日后保障措施案件的客觀公正裁決提供明確的依據(jù)。

三、印尼案標(biāo)準(zhǔn)對中國訴美國鋼鋁措施案的影響

2018年3月8日，美國宣布根據(jù)國內(nèi)法《1962年貿(mào)易拓展法》(The Trade Expansion Act of 1962)第232條國家安全條款，(32)The Trade Expansion Act of 1962, Section 232, Pub.L. 87-794, 76 Stat. 872, enacted October 11, 1962, codified at 19 U.S.C. ch. 7.對進(jìn)口鋼和鋁分別額外征收25%和10%的關(guān)稅，同時將加拿大、墨西哥、澳大利亞、阿根廷、韓國、巴西、歐盟等國排除在外，該措施自2018年3月23日生效。中國于2018年4月2日根據(jù)《保障措施協(xié)定》第8.2條中止相應(yīng)關(guān)稅承諾及其他義務(wù)，并于2018年4月5日就該措施向美國請求磋商，認(rèn)為美國進(jìn)口鋼鋁稅違反了GATT1994的第1.1條最惠國待遇原則、第2.1(a)和(b)條的關(guān)稅減讓原則、第10.3(a)條國內(nèi)政策相符要求、第19.1(a)和19.2條保障措施條款和《保障措施協(xié)定》等規(guī)定。在磋商無效后，中國就美國鋼鋁稅向WTO提請仲裁。(33)WTO, United States: Certain Measures on Steel and Aluminium Products - Request for consultations by China(April, 2018), WT/DS544/1, pp.1-2.

美國回應(yīng)道，美國總統(tǒng)認(rèn)為額外關(guān)稅對于調(diào)整鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口是必須的，因為進(jìn)口鋼鋁威脅美國國家安全。同時國家安全是WTO無法規(guī)制的政治問題，GATT第21條也規(guī)定了每個成員國有決定其認(rèn)為對保護(hù)基本國家安全利益所必須的事項。因此爭議措施并不是保障措施，而是為保護(hù)國家安全的措施，中國將其定性為保障措施沒有法律基礎(chǔ)，《保障措施協(xié)定》也不具備可適用性。(34)WTO, United States: Certain Measures on Steel and Aluminium Products-Communication from the United States(April, 2018), WT/DS544/2, p.1.

2018年10月19日，中國請求設(shè)立專家組，認(rèn)為雖然美國聲稱爭議措施是為保護(hù)國家安全，但該措施在內(nèi)容和實質(zhì)上都是因為鋼鋁進(jìn)口量和客觀情況導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害或損害威脅，而其根本目的是救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。(35)WTO, United States: Certain Measures on Steel and Aluminium Products - Request for the establishment of a panel by China(October, 2018), WT/DS544/8, p.1.可見中國在該案中就已經(jīng)依據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在印尼保障措施案中觀點對爭議措施進(jìn)行定性。2018年11月21日，WTO爭議解決機(jī)構(gòu)決定建立專家組，并于2019年1月25日由WTO秘書長指定專家組成員，專家組正式建立。

國內(nèi)已有大量論文論及安全例外是否成立的問題，少有從另一個角度直接論證鋼鋁稅是否構(gòu)成保障措施。因此，本文將用印尼案上訴機(jī)構(gòu)報告中的標(biāo)準(zhǔn)對該案保障措施定性的法律問題進(jìn)行分析。

(一)美國鋼鋁稅是否符合保障措施客觀特征

從印尼案可知，上訴機(jī)構(gòu)的分析順序是先分析是否構(gòu)成客觀要件，再分析是否構(gòu)成主觀要件。因此本文也先從客觀要件開始，探討美國鋼鋁稅是否中止GATT義務(wù)，修改或撤回關(guān)稅減讓承諾。

在中國提出的各條款來看，最重要的是美國是否違反GATT第2.1(a)和(b)條的關(guān)稅減讓原則。GATT第2.1(b)條中規(guī)定了兩種受規(guī)制的關(guān)稅，一是一般關(guān)稅，一是特殊關(guān)稅。一般關(guān)稅受各國的關(guān)稅減讓承諾限制，不可超過約束性關(guān)稅稅率，但可在約束性關(guān)稅率下進(jìn)行調(diào)整。而特殊關(guān)稅不論是任何形式，都受到GATT的嚴(yán)格禁止，除非該特殊關(guān)稅是根據(jù)GATT第2.2條做出的，如國民待遇下的國內(nèi)稅、反傾銷反補(bǔ)貼稅、與國內(nèi)服務(wù)等價的稅費(fèi)等。根據(jù)美國總統(tǒng)令分析鋼鋁稅的設(shè)計和結(jié)構(gòu)可知，鋼鋁稅是一種附加關(guān)稅(an additional 25 percent ad valorem rate of duty)，與現(xiàn)存的各項關(guān)稅并存，并無實施的期限限制，并根據(jù)總統(tǒng)的決定終止實施。(36)White house, Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Steel into the United States, March 8, 2018, para.12(2).可見鋼鋁稅實質(zhì)上是一種特殊關(guān)稅，且不在GATT第2.2條的例外范圍內(nèi)，應(yīng)被WTO法律體系嚴(yán)格禁止。因此美國不顧GATT條款限制征收鋼鋁特殊關(guān)稅的行為違反了GATT第2.1(b)條。但若專家組認(rèn)為該措施并非特殊關(guān)稅，中國可替代性地提出該關(guān)稅構(gòu)成一般關(guān)稅，美國受其關(guān)稅減讓承諾制約。美國在GATT 1994附件中的關(guān)稅減讓表中對這些鋼鐵和鋁產(chǎn)品承諾的約束性關(guān)稅基本上都是零，最高也不超過6%。(37)參見管健：“再評美國232措施的WTO合規(guī)性”，https://mp.weixin.qq.com/s/4pAXY9TTMV9xvmjIxumLXA，最后訪問時間：2019年4月9日。而被訴鋼鋁稅分別高至25%和10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國的約束性關(guān)稅承諾，因此美國鋼鋁稅仍違反GATT第2.1(b)條。綜上，不論如何該鋼鋁稅的關(guān)稅定性如何，美國均違反其在GATT第2條中的關(guān)稅減讓承諾。

另一重要條款是GATT第1條最惠國待遇原則。美國對全球進(jìn)口鋼鋁征收鋼鋁稅，卻豁免了加拿大、墨西哥、韓國等國，使沒被豁免的國家處于比被豁免國家更不利的地位，而該不利待遇并非根據(jù)第1條中的例外情形做出，因此明顯違反了GATT第1條最惠國待遇原則。需要注意的是，美國并未根據(jù)GATT第22條，以美、加、墨間的自由貿(mào)易協(xié)定作為其豁免加拿大和墨西哥的抗辯，而是認(rèn)為美加墨之間有緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和政治互信，因此不存在安全威脅。(38)White house, Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Steel into the United States, March 8, 2018, para.10.但即使美國后續(xù)用北美自由貿(mào)易協(xié)定作為抗辯，該抗辯也不一定成立。實際上成員國根據(jù)GATT第22條簽訂的自貿(mào)協(xié)定中的義務(wù)與WTO義務(wù)的關(guān)系，一直存在爭議。根據(jù)印尼案專家組報告，成員國在FTA下的義務(wù)不構(gòu)成在WTO下的義務(wù)，因此為履行FTA義務(wù)而違反WTO義務(wù)的行為不能在WTO體系內(nèi)得到正當(dāng)化。(39)WTO, Indonesia:Iron or Steel Products—Report of the Panel (August, 2017), WT/DS490/R, WT/DS496/R, para. 7.20.上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中并沒有對專家組報告中的這項裁定作出評論。

因此，美國至少存在違反以上兩項GATT義務(wù)的客觀行為，構(gòu)成保障措施的客觀要件已具備，其他違反行為本文不一一贅述。

(二)美國鋼鋁稅是否符合保障措施主觀特征

在中國訴美國鋼鋁措施案中，認(rèn)定是否構(gòu)成保障措施的關(guān)鍵就在于主觀要件，即認(rèn)定上述中止、撤回或修改的目的是否是防止或補(bǔ)救一成員國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加而導(dǎo)致的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p脅。由印尼案可知，專家組首先會將該措施的設(shè)計、結(jié)構(gòu)和預(yù)期措施作為一個整體進(jìn)行客觀的分析。而進(jìn)行客觀分析時會考慮與法律定性相關(guān)的所有方面，并確定最核心的幾個方面。其次考察國內(nèi)法的定性、國內(nèi)程序等相關(guān)因素，但這并非是決定性因素。因為鋼鋁稅的設(shè)計與結(jié)構(gòu)對判定主觀特征，乃至判定保障措施都具有決定性作用，本文將對其重點分析。

1. 鋼鋁說的設(shè)計與結(jié)構(gòu)

爭議措施的設(shè)計和結(jié)構(gòu)是判定主觀要件的決定性因素，決定措施的目的究竟是保護(hù)國家安全還是變相保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。雖然保護(hù)國家安全的目的中明顯包含著保護(hù)產(chǎn)業(yè)的意圖，但區(qū)分兩種目的的關(guān)鍵在于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的程度是否嚴(yán)重致威脅國內(nèi)安全，以至需要以保護(hù)產(chǎn)業(yè)安全為手段來保護(hù)國家安全。若并未嚴(yán)重到損害國內(nèi)安全的程度，則實為變相保護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中對設(shè)計和結(jié)構(gòu)的分析，國內(nèi)法內(nèi)容(而非國內(nèi)法對措施的定性)、最終報告內(nèi)容和仲裁中的陳述等將成為專家組的考量因素。

(1)國內(nèi)法的內(nèi)容

美國1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條在字面上的目的是保護(hù)國家安全，但其給予本國政府極大的自由裁量權(quán)判定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的影響，因此為變相保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)留下空間。尤其是“232條款”與GATT第19條的內(nèi)容有一定的相似性，都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量和進(jìn)口情況，進(jìn)一步混淆保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國家安全的認(rèn)定。但“232條款”與GATT第19條的本質(zhì)區(qū)別在于“232條款”要求進(jìn)口削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)并達(dá)到威脅國家安全的程度。

但若稱“232條款”與GATT第21條相符也有問題，具體而言問題有三個：首先，232條款與GATT第21條安全例外條款有著極大的區(qū)別。雖然232條款(2012年最新修訂版)并未明確援引GATT第21條，但從性質(zhì)上看應(yīng)屬GATT第21條規(guī)制。然而232條款有較GATT第21條更少的限制，既沒有三種窮盡式的國家安全情況的列舉，也沒有必要性的限制，這使232條款突破了GATT第21條設(shè)定的義務(wù)限制，存在合法性問題；其次，美國對“國家安全”的定義不符合GATT對國家安全的規(guī)定。GATT第21條明顯意在成員國的國防安全，但232條款和其實施細(xì)則均未對國家安全進(jìn)行定義，僅有2001年美國商務(wù)部對伊朗進(jìn)行的232調(diào)查報告解釋稱，國防包括國家的直接防御和在全球布置軍力的能力。以及除了滿足國防要求，國家安全可以被更廣義地解釋為包括特定關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的一般安全和福利，可超過對經(jīng)濟(jì)和政府最低限度運(yùn)行十分重要的國防要求所必需的程度。(40)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, para. 13.這種“一般的安全和福利”遠(yuǎn)大于GATT第21條規(guī)定的“基本國防利益”，使得232條款中的國家安全遠(yuǎn)大于GATT中認(rèn)可的國家安全范圍。尤其在2017年底，美國總統(tǒng)簽署的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》表明，“中國和俄羅斯挑戰(zhàn)著美國的實力、影響和利益，企圖侵蝕美國的安全和繁榮。中俄意圖通過削弱經(jīng)濟(jì)自由和公平、擴(kuò)大軍事實力以及控制信息和數(shù)據(jù)來壓制其社會和擴(kuò)大他們影響力”，并且認(rèn)為“與競爭對手的接觸以及將其納入國際機(jī)構(gòu)和全球貿(mào)易是錯誤的”。(41)White house, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.2-3.可見美國將中俄實力的壯大視為國家安全的威脅，這完全是冷戰(zhàn)思維，已無視WTO多邊貿(mào)易規(guī)制，將貿(mào)易與政治混為一談；第三，除了上述不符之處，232條款本身不符合WTO禁止單邊措施的規(guī)定。DSU第23條規(guī)定，當(dāng)成員欲糾正妨礙任何協(xié)定目標(biāo)實現(xiàn)的行為時，不應(yīng)對利益已喪失、減損或妨礙任何協(xié)定目標(biāo)做出判定，除非依照DSU的規(guī)則和程序解決爭端。該條的目的在于制止單邊行動，加強(qiáng)WTO多邊體系。(42)參見馬海濤：“以法律戰(zhàn)應(yīng)對貿(mào)易戰(zhàn)”，載《人民法治》2018年第10期，第34～36頁。但232條款授權(quán)美國總統(tǒng)直接行使單邊貿(mào)易措施，違反了DSU第23條的規(guī)定，嚴(yán)重沖擊多邊自由貿(mào)易秩序，讓人擔(dān)憂國際貿(mào)易是否會重回弱肉強(qiáng)的叢林法則時代。(43)參見楊國華：“中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國際法”，載《武大國際法評論》2018年第3期，第139頁。因此該條款本身就未必能夠成為論證鋼鋁稅合法的法律依據(jù)。

綜上，美國關(guān)于鋁稅在設(shè)計上就存在巨大的偏見和法律漏洞，“232條款”及其以往適用報告對國家安全定義與適用范圍進(jìn)行了不當(dāng)擴(kuò)大并輕易認(rèn)定國家安全受損，使得美國國內(nèi)的國家安全條款超出了保護(hù)國家安全的實際需求，本質(zhì)上成為保護(hù)美國一切利益的保護(hù)傘，脫離了GATT保護(hù)正當(dāng)國家安全、維護(hù)多邊貿(mào)易體制立法目的。因此在立法上，“232條款”既可能用于保護(hù)國家安全，也可能保護(hù)美國其他利益，如國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(2)最終調(diào)查報告和總統(tǒng)令的內(nèi)容

最終的鋼鋁報告和四次鋼鋁總統(tǒng)令是專家組審查的另一重點。雖然這些文件的結(jié)論都是鋼鋁進(jìn)口使國家安全受損，但上訴機(jī)構(gòu)多次表明根據(jù)DSU第11條，仲裁庭并不會對成員國報告中的證據(jù)進(jìn)行重新審查，因為這樣會重復(fù)國內(nèi)機(jī)構(gòu)對證據(jù)的分析，同時也不是完全的援引，因為這樣會簡單地采用國內(nèi)機(jī)構(gòu)的決定。事實上，仲裁庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)布的報告和被記錄的證據(jù)，客觀深度地審查國內(nèi)機(jī)構(gòu)是否對其結(jié)論進(jìn)行合理且充足的解釋，該解釋是否充分論證數(shù)據(jù)的性質(zhì)和復(fù)雜性，以及證據(jù)是否存在其他合理性解釋。特別是當(dāng)其他可替代的解釋有說服力時，仲裁庭應(yīng)認(rèn)定該官方解釋是不合理或不充分的。(44)WTO, US:Lamb—Report of the Appellate Body(May, 2001), WT/DS177/AB/R, WT/DS178/AB/R, para. 106; WTO, Argentina:Footwear (EC)—Report of the Appellate Body (December, 1999), WT/DS121/AB/R, para. 121; WTO, US:Steel Safeguards—Report of the Appellate Body(April, 2008), WT/DS248/AB/R, para. 280; WTO, US:Tyres(China)—Report of the Appellate Body(September, 2011), WT/DS399/AB/R, para. 221.因此專家組并不會簡單采取美國報告中的結(jié)論，而是中立地審查報告中的證據(jù)并考慮其解釋是否合理且充分，是否有其他替代性合理的解釋，最后對報告得出自己的結(jié)論。因此有必要對報告和總統(tǒng)令中的證據(jù)和具體解釋進(jìn)行分析，研究該措施的設(shè)計和結(jié)構(gòu)真實地服務(wù)于保護(hù)國家安全還是保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。本文下文以美方《進(jìn)口鋼對國家安全影響的報告》和總統(tǒng)令為例進(jìn)行分析。

雖然美國總統(tǒng)在其總統(tǒng)令中認(rèn)為其理由合理且充分，但細(xì)究之下，其邏輯有著大量的漏洞。美國的邏輯是進(jìn)口量大增和全球產(chǎn)能過剩的情況正在削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，造成國內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)一步關(guān)閉的持續(xù)威脅和削弱在國家緊急狀態(tài)下滿足保護(hù)國家安全所需的產(chǎn)量的能力。因為美國可能無法在國家緊急狀態(tài)下滿足國防和基礎(chǔ)設(shè)施需求，且為保護(hù)經(jīng)濟(jì)福利，商務(wù)部確認(rèn)進(jìn)口數(shù)量和全球產(chǎn)能過剩的情況威脅232規(guī)定的國內(nèi)安全。(45)White house, Presidential Proclamation on Adjusting Imports of Steel into the United States, March 8, 2018, paras. 2, 5.可看出，該關(guān)稅的設(shè)計應(yīng)是基于國家安全威脅的存在的背景，且其設(shè)計和結(jié)構(gòu)對消除其聲稱的國家安全威脅有效且必要。但是以上兩點均不成立。

1)美國并未面臨真正的國家安全威脅

從措施的實施的背景看，美國并未面臨真正的國家安全威脅。美方列出國家安全受到威脅的理由有：設(shè)備大量關(guān)閉、經(jīng)濟(jì)福利受損、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)正在被削弱、產(chǎn)量無法滿足國家緊急狀況要求、全球產(chǎn)能過剩會使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)惡化。但這些理由均具有不合理性。

第一，設(shè)備數(shù)量不等于產(chǎn)量，從美方報告的數(shù)據(jù)來看，2011年至2016年美國國內(nèi)鋼產(chǎn)量占國內(nèi)消費(fèi)量的80.1%，即使在國內(nèi)鋼產(chǎn)量最低的2017年，美國國內(nèi)鋼產(chǎn)量也占國內(nèi)消費(fèi)的76.3%，國內(nèi)產(chǎn)量不存在致命的受損；(46)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, p.7.第二，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)福利不等于國家安全，產(chǎn)業(yè)福利與國家安全并無直接聯(lián)系。福利常指一事物良好或繁榮的狀態(tài)，多用于個人和社會。(47)See Black’s Law Dictionary (9th ed. 2009), p.1732.而美方認(rèn)為鋼鐵產(chǎn)業(yè)也有自己的經(jīng)濟(jì)福利，并在報告中將進(jìn)口鋼持續(xù)增加、高進(jìn)口滲透率、高逆差率、鋼鐵價格、鋼廠關(guān)閉情況、1998年以來的失業(yè)率、兩反貿(mào)易措施、國內(nèi)競標(biāo)機(jī)會的流失、金融緊張、資本支出等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)視為產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)福利，實際上是將產(chǎn)業(yè)的繁榮等同于產(chǎn)業(yè)福利，將產(chǎn)業(yè)繁榮視為國家安全。而真正與國家安全有直接聯(lián)系的是關(guān)鍵鋼產(chǎn)品的產(chǎn)量。而且美國聲稱的35%的鋼產(chǎn)業(yè)失業(yè)率并非完全由進(jìn)口造成，也有機(jī)械化程度提高等正常的產(chǎn)業(yè)升級的因素，美方對某些指標(biāo)的結(jié)論以偏概全；

第三，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)并非典型的國家安全問題，而且國內(nèi)經(jīng)濟(jì)被削弱并不等于存在國家安全威脅，美方并未論證因進(jìn)口鋼鋁的增加，經(jīng)濟(jì)被削弱到何種程度，以至于威脅其聲稱的“非傳統(tǒng)國家安全”。實際上2017年美國GDP增速為2.2%，較2016年增加0.6%，并未出現(xiàn)其聲稱的經(jīng)濟(jì)困難。(48)World Bank, GDP growth, USA, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG, last access on April 9, 2019.而且2017年美國耐用品制造業(yè)(包括電子產(chǎn)品、機(jī)械和金屬制品)產(chǎn)值較前一年增加3.4%(49)U.S. Bureau of Economic Analysis, Gross Domestic Product by Industry, 4th quarter and annual 2017, April 19, 2018, at https://www.bea.gov/news/2018/gross-domestic-product-industry-4th-quarter-and-annual-2017, last access on April 9, 2019.可見2017年美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)實際上有著強(qiáng)勁的增長。若國家經(jīng)濟(jì)因鋼鋁進(jìn)口而致發(fā)生困難或脆弱不堪，這可以理解為威脅到國家安全。但若將經(jīng)濟(jì)的繁榮等同國家安全，就是濫用國家安全概念；其四，國家緊急狀況下的鋼鐵需求被不當(dāng)擴(kuò)大。美方認(rèn)為從2011到2017年，國內(nèi)生產(chǎn)商為滿足商業(yè)需求對緊急狀態(tài)產(chǎn)能的占用率從54.2%上升至68.2%，限制其在應(yīng)對國家緊急狀態(tài)下增加產(chǎn)量的能力。但何為緊急狀態(tài)下的鋼鐵需求，美方舉了二戰(zhàn)、越戰(zhàn)等對外戰(zhàn)爭下的鋼鐵需求量為例。雖未給出具體數(shù)字，但美國目前并沒有發(fā)動這種大規(guī)模的戰(zhàn)爭的可能性，而且以這種大規(guī)模戰(zhàn)爭對鋼鐵的需求來定義和平年代的國家安全所需鋼產(chǎn)量顯然不當(dāng)擴(kuò)大了國家安全所需的鋼鐵量，夸大了其聲稱的國家安全威脅；

第五，全球產(chǎn)能過剩對美國的影響并不夠大。一方面，中國制造的鋼材對美國影響不大。中國是全球最大鋼鐵生產(chǎn)國，但因為美國對中國常年采取的兩反措施，中國在美國的國內(nèi)消費(fèi)鋼材進(jìn)口僅占約2.4%，位列第11名。而2016年中國鋼材出口的前十國家中，僅韓國和印度位列美國鋼材進(jìn)口前十國家，而且位列中國出口鋼材第六名的印度，僅為美國進(jìn)口量的第十名。韓國位列美國進(jìn)口量的第三名，占其進(jìn)口總量的11.15%。因此美國聲稱的中國鋼為規(guī)避關(guān)稅而轉(zhuǎn)運(yùn)進(jìn)美國的情況實則對其影響不大。另一方面，全球鋼價對美國的影響也不大。2015年至2017年，美國國內(nèi)熱軋鋼卷(最具指向標(biāo)性質(zhì)的鋼產(chǎn)品)的價格呈上升狀態(tài)，增幅為35.29%。雖然美國國內(nèi)鋼價長期高于全球其他地區(qū)，但自2014年起，美國國產(chǎn)鋼價與其他地區(qū)(亞、歐、中國FOB價)的鋼價差距呈波動減小趨勢，因此總體而言，近幾年來全球鋼價并未大幅下降進(jìn)而打擊美國國內(nèi)鋼價。所以整體而言，全球鋼材產(chǎn)量過剩對美國的影響并不大；

最后，美國對其國家安全所需鋼鐵產(chǎn)量并無準(zhǔn)確的定量分析。一開始美方在報告中承認(rèn)，國防部預(yù)計2017年國防所需的鋼材占國內(nèi)產(chǎn)量的3%。(50)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, Attachment H, p. 4.其后又將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施用鋼加進(jìn)來，詳細(xì)列明了16個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門(甚至包括廚房設(shè)施、電梯等內(nèi)容的商業(yè)設(shè)施部門)和所需5種鋼的重要性，卻并未明確列明國家基礎(chǔ)設(shè)施部門每年所需鋼的數(shù)量。而且從美國僅列出的2007年為例，美國認(rèn)為國家基礎(chǔ)設(shè)施部門需5.4千萬噸，但當(dāng)年美國國內(nèi)鋼產(chǎn)量為11千萬噸，僅國內(nèi)產(chǎn)鋼就完全可滿足國家基礎(chǔ)設(shè)施需求。之后美國認(rèn)為鋼鐵價格、鋼廠倒閉數(shù)量、就業(yè)量、能否獲得資金、能否投資新的技術(shù)與設(shè)備、是否流失競標(biāo)機(jī)會等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)福利與國家安全有關(guān)，最后將國家經(jīng)濟(jì)是否被削弱加進(jìn)來，一步步擴(kuò)大了國家安全的定義和用鋼需求，并一步步將國家安全所需用鋼量進(jìn)一步模糊化。這種不斷擴(kuò)大化、模糊化的定性分析，同時回避關(guān)鍵問題和定量分析的論證與解釋，無法使人對其結(jié)論信服。再加上美方報告僅簡要概括平面鋼、長鋼、管狀鋼、半成品、不銹鋼這五種國防用鋼的重要性，卻未分別詳細(xì)提及在國家安全上的需要量和損害程度，也未將其與民用、商用鋼進(jìn)行區(qū)別。可看出，美國的論證特點是把更多經(jīng)濟(jì)、社會等因素與國家安全掛鉤，強(qiáng)調(diào)這些因素的重要性及正在受損的事實，卻回避最重要的具體的受損程度和國家安全所需限度的問題，而區(qū)別國家安全和保障措施最關(guān)鍵的問題就是程度?？梢?，美國列舉的五項理由均不能成立，實際上美國并未面臨國家安全的威脅，該鋼鋁稅在設(shè)計上實則為保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而非國家安全。

2)25%稅率和80%的目標(biāo)產(chǎn)能利用率并非旨在滿足必要的國家安全需求

從實施目的上看，該措施的25%稅率和80%的目標(biāo)產(chǎn)能利用率并非旨在滿足必要的國家安全需求。其一，美國在定其25%的稅率時，參考的是往屆美國政府征收的關(guān)稅水平，而并非細(xì)致分析其稅率的技術(shù)性考量，讓人懷疑其科學(xué)性；其二，在解釋為何需將產(chǎn)能利用率恢復(fù)至80%時，美國多次表明80%以上的產(chǎn)能利用率是能使大多數(shù)公司保持持續(xù)盈利的比例。因此美國的著眼點是產(chǎn)業(yè)的盈利能力，而非保障國家安全所需產(chǎn)量，這就將產(chǎn)業(yè)的盈利能力視為國家安全，不符合國家安全的需求；其三，美國的目標(biāo)產(chǎn)能利用率是80%，根據(jù)其報告中的表格一，此時美國國內(nèi)產(chǎn)量將占國內(nèi)消費(fèi)量的84%，是其每年3%的國防工業(yè)需求的28倍，而進(jìn)口量僅占其國內(nèi)消費(fèi)量的16%。要將產(chǎn)量提升到如此高的水平才能保護(hù)國家安全，明顯濫用國家安全；

其四，從美國國產(chǎn)鋼占國內(nèi)消費(fèi)量的比重來看，美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力依然較強(qiáng)。報告數(shù)據(jù)表明，2011至2016年，美國國內(nèi)鋼產(chǎn)能利用率為74%，國內(nèi)鋼產(chǎn)量占國內(nèi)鋼消費(fèi)量的80%，而2017年美國國內(nèi)鋼產(chǎn)能利用率為72.3%，國內(nèi)產(chǎn)量占國內(nèi)消費(fèi)量的76.3%?？梢娊陙韲鴥?nèi)產(chǎn)量一直保持在國內(nèi)消費(fèi)量的75%以上，美國的國內(nèi)鋼鐵行業(yè)仍保持較強(qiáng)的生產(chǎn)能力。即使近年產(chǎn)量雖有下降，但難以威脅國家安全；其五，從美國多年的產(chǎn)能利用率分析，美國并未出現(xiàn)國家安全威脅。2011年至2016年美國鋼鐵利用率平均為74%，長達(dá)6年之久，美國并未出現(xiàn)其聲稱的國家安全問題。雖然2016年美國鋼鐵利用率下降為69.4%，但與常年平均水平并未下降太多，很難達(dá)到危害國家安全的程度。而且即使在2009年，美國鋼鐵產(chǎn)能利用率受經(jīng)濟(jì)危機(jī)打擊僅有51.2%，美國也沒有出現(xiàn)其現(xiàn)在聲稱的國家安全問題。(51)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, pp. 47-49.因此該稅率和產(chǎn)能利用率缺乏合理的理由，且其實際服務(wù)的目的是維護(hù)產(chǎn)業(yè)盈利能力，并非維護(hù)國家安全。

3)鋼鋁稅并非是消除美國聲稱的國家安全威脅必須且適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

從實施效果來看，該措施對于美國聲稱的國家安全威脅，并非是唯一、必須且適當(dāng)?shù)?。首先，保護(hù)國家安全還有其他損害小且合理的替代方法。美國報告中提及美國國防部國防生產(chǎn)法中的“標(biāo)題三項目”(the Defense Production Act Title III program)可為創(chuàng)造可靠、可負(fù)擔(dān)、商業(yè)上可行的生產(chǎn)能力和基礎(chǔ)國家安全產(chǎn)品的產(chǎn)能提供資金。(52)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, Appendix H, p. 3.如2008年對真空電弧重熔鋼的5.9千萬美元的資助和2015年對特寬、特厚海軍級重合金鋼板2.3千萬美元的資助，都對滿足國防用鋼起到一定作用。另外為保護(hù)對國家安全極其關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)，美國還可采取黃箱補(bǔ)貼措施對產(chǎn)業(yè)定點定向的資金扶助，或?qū)︿撹F行業(yè)降稅減稅等，用國內(nèi)調(diào)整而非對他國征收高額關(guān)稅的方式，更能平衡國內(nèi)需求和國際多邊貿(mào)易體系的穩(wěn)定，合理且適當(dāng)?shù)亟鉀QGATT條約下出現(xiàn)的爭端。而且美國聲稱的國家安全不具備緊迫性，用國內(nèi)手段長期恢復(fù)鋼鋁產(chǎn)業(yè)并非不可取的方法。

其次，美國鋼鋁稅對全球鋼鋁的生產(chǎn)和貿(mào)易、全球多邊貿(mào)易體制造成不必要且巨大的損害。2017年美國作為全球第二大鋼鐵進(jìn)口國(53)World Steel Association, World Steel in Figures 2018, May 29, 2018, p. 27. Available at: https://www.worldsteel.org/en/dam/jcr:f9359dff-9546-4d6b-bed0-996201185b12/World+Steel+in+Figures+2018.pdf, last access on April 9, 2019.，對全球進(jìn)口鋼征收高額關(guān)稅，必然打亂全球鋼鋁貿(mào)易關(guān)系并破壞現(xiàn)有多邊貿(mào)易體制，沖擊GATT第2條普遍關(guān)稅約束條款。即使美國對一些國家進(jìn)行關(guān)稅豁免，也是以施加鋼鋁稅作為威脅換取進(jìn)口配額和其他經(jīng)濟(jì)承諾，違反GATT第11條取消一般數(shù)量限制條款。如韓國通過協(xié)議接受268萬噸的鋼進(jìn)口配額，或其在2015年至2017年對美出口的年平均量的70%的配額。(54)CNBC, US Exempts South Korea from Steel Tariffs, but Imposes Import Quota, March 25, 2018. Available at: https://www.cnbc.com/2018/03/25/us-exempts-south-korea-from-steel-tariffs.html, last access on April 9, 2019.而2017年韓國對美國的鋼材出口量達(dá)365萬噸，美國該替代做法直接將韓國對美的鋼材出口量減少26.6%至30%。甚至有的國家既沒被征收關(guān)稅，也沒有受進(jìn)口配額約束，如在美國進(jìn)口鋼量前20名之外的澳大利亞。美國依據(jù)進(jìn)口配額、經(jīng)濟(jì)保證和政治承諾豁免新征鋼鋁稅的行為，明顯違反GATT第1條最惠國待遇?？梢娺m用“232條款”對全球的鋼材貿(mào)易和多邊貿(mào)易體系造成巨大的破壞，是解決美國聲稱的國家安全威脅代價極高的方法。

當(dāng)有多個選擇的時候，美國本可選擇用對他國損害更小的方法來在保護(hù)本國國家安全，并維護(hù)多邊貿(mào)易體制。但若美國選擇不必要、不適當(dāng)?shù)木葷?jì)手段時，該措施的正當(dāng)性就會受到打擊，其聲稱的實施意圖也會受質(zhì)疑。尤其是美國要將國家安全擴(kuò)大到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮，則顯然其他替代選項對其沒有吸引力。

4)鋼鋁稅實質(zhì)上用于保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的替代性解釋亦有合理性

相比于保護(hù)國家安全，該措施實質(zhì)上用于保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的替代性解釋亦有合理性。其一，進(jìn)口鋼材增加并未實質(zhì)上威脅美國國家安全，但有國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)損害的客觀情況；其二，美方設(shè)置25%的關(guān)稅、將國內(nèi)產(chǎn)能利用率恢復(fù)至80%與提高國內(nèi)鋼產(chǎn)能、保護(hù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)；其三，美方鋼鋁稅并非是解決其聲稱的國家安全威脅的唯一且適當(dāng)?shù)姆椒ǎ浔Ｗo(hù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家安全的需要，并對國際鋼鋁貿(mào)易造成不必要的損害；其四，美國在報告和總統(tǒng)令中的邏輯與GATT第19條、《保障措施協(xié)定》第2條中的實施條件和第4條產(chǎn)業(yè)損害等條款高度相似，都是分析特定產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量和情況對產(chǎn)業(yè)的影響，通過分析特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)口增長量、進(jìn)口產(chǎn)品的市場份額、國內(nèi)產(chǎn)量、國內(nèi)產(chǎn)能、國內(nèi)產(chǎn)能利用率、盈虧和就業(yè)等因素，認(rèn)定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損。雖然美國在論證邏輯上并未使用“產(chǎn)業(yè)”一詞，而是“削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”，但在報告和總統(tǒng)令中主要論述的是鋼鐵產(chǎn)業(yè)的受損情況，而非產(chǎn)業(yè)受損如何導(dǎo)致削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)及削弱的程度，因此在邏輯論證上美國的報告和總統(tǒng)令實則只論證到進(jìn)口大增損害鋼鐵產(chǎn)業(yè)，而無法充分將其論證到削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，客觀上符合GATT保障措施條款的論證邏輯；其四，美國在報告和總統(tǒng)令中多次表明其救濟(jì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的意圖。美方反復(fù)強(qiáng)調(diào)，國內(nèi)鋼產(chǎn)業(yè)持續(xù)滿足國家安全需要的能力，依賴于美國鋼產(chǎn)業(yè)持續(xù)在商業(yè)市場上自由競爭和保持金融靈活性的能力。美國的鋼產(chǎn)業(yè)需要保持盈利能力。(55)U.S. Department of Commerce Bureau, The Effect of Imports of Steel on the National Security, January 11, 2018, p. 26.美方如此強(qiáng)調(diào)保護(hù)整體國內(nèi)鋼產(chǎn)業(yè)的盈利能力和競爭力，本質(zhì)上就是為保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而非國家安全。因此分析美國鋼鋁稅的設(shè)計和結(jié)構(gòu)，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的目的更具有合理性。

2.相關(guān)因素

除了分析鋼鋁稅的設(shè)計與結(jié)構(gòu)，專家組還將分析該措施的相關(guān)因素。本案的相關(guān)因素不利于認(rèn)定中國聲稱的保障措施，但相關(guān)因素并非決定性因素。在該案中，爭議措施是根據(jù)國內(nèi)法《貿(mào)易拓展法》第232條國家安全條款作出的，并非《1974年貿(mào)易法》(The Trade Act of 1974)第201條保障措施條款。(56)The Trade Act of 1974, Section 201, Pub.L. 93-618, 88 Stat. 1978, enacted January 3, 1975, codified at 19 U.S.C. ch. 12.而且調(diào)查程序是國家安全調(diào)查程序，美方也沒有向WTO保障措施委員會通報。鑒此，美方認(rèn)為爭議措施不構(gòu)成保障措施，中國的訴求沒有法律依據(jù)。但正如印尼案中印尼根據(jù)國內(nèi)保障措施法和程序采取措施，并通報保障措施委員會，卻被認(rèn)定不構(gòu)成保障措施一樣。該案中美國未根據(jù)國內(nèi)保障措施法和程序，也未通報保障措施委員會，未必就不能構(gòu)成保障措施?？梢?，專家組會考慮爭議措施的相關(guān)因素，但相關(guān)因素不具有決定性，其結(jié)論可能會被措施的“設(shè)計和結(jié)構(gòu)”否定。

綜上，美方堅持不構(gòu)成保障措施的原因只是專家組需考慮的相關(guān)因素，不具有決定性作用。而真正決定性的是措施本身的“設(shè)計和結(jié)構(gòu)”體現(xiàn)出的客觀特征。從該措施的“設(shè)計和結(jié)構(gòu)”可看出中，美國不當(dāng)擴(kuò)大了國家安全的定義，并將不屬于國家安全的產(chǎn)業(yè)利益上升到國家安全程度，以保護(hù)國家安全之名，行救濟(jì)國內(nèi)受損產(chǎn)業(yè)之實。即使美國換用“削弱國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)福利”“威脅國家安全”等詞，也只是強(qiáng)加因果，保護(hù)國家安全的目的難以真正成立。

(三) 國家安全爭議與判定保障措施無關(guān)

中國訴美國特定鋼鋁措施案的特殊性在于，美方以保護(hù)國家安全為由，認(rèn)為爭議措施并不是保障措施，而是保護(hù)國家安全的措施，因此中國將其定性為保障措施沒有法律基礎(chǔ)。那么相較于印尼上訴案，本案涉及的國家安全因素對認(rèn)定保障措施有什么影響？保障措施相關(guān)條款是否具有可適用性？

由印尼上訴案可見，國家安全例外是否成立與認(rèn)定是否構(gòu)成保障措施無關(guān)，因為其影響的是措施合規(guī)性的問題。上訴機(jī)構(gòu)在美國石油案等案件中多次表明，例外是對成員國義務(wù)的豁免，其作用是使措施本身正當(dāng)化，而非使措施違規(guī)性正當(dāng)化。只有當(dāng)例外條款不成立時，該措施才違反WTO規(guī)定。(57)WTO, US:Gasoline—Appellate Body Report(April, 1996), WT/DS2/AB/R, p. 22, 24; WTO, China:Raw Materials—Appellate Body Report(January, 2012), para. 334; WTO, China:Rare earth—Appellate Body Report (August, 2014), para. 5.86; WTO, EC:Seal Products—Appellate Body Report(May, 2014), WT/DS400/AB/R, WT/DS401/AB/R, para. 5.185.因此，例外條款與措施合規(guī)性有關(guān)，而與措施定性無關(guān)。即便例外條款成立，爭議措施也可能構(gòu)成保障措施。但例外條款成立，即便一措施構(gòu)成保障措施，也不會被裁定與GATT相關(guān)規(guī)定不符，因為實施國在其下沒有法律義務(wù)。因此GATT第21條直接決定著美國鋼鋁稅在被認(rèn)定構(gòu)成保障措施后，是否能夠依WTO保障措施條款被負(fù)面裁定。需要注意的是，除了GATT第21條，《保障措施協(xié)定》第11.1(C)條也能排除《保障措施協(xié)定》的適用。該條規(guī)定，若一措施是根據(jù)GATT1994第19條之外的條款做出的，則整個保障措施協(xié)定無法適用。這一條款也被一些學(xué)者視為《保障措施協(xié)定》的例外，將根據(jù)GATT其他條款做出的行為排除在《保障措施協(xié)定》的適用范圍之外，(58)See Fernando Piérola, The Challenge of Safeguards in the WTO, Cambridge University Press,2014, p. 314.是為了對觸及多條GATT義務(wù)的措施進(jìn)行規(guī)制上的區(qū)分。(59)See Antonello Tancredi, Still Going “Grey” After All These Years? Export-Restraint Agreements And The WTO, Reflections on the Constitutionalisation of International Economic Law, 2013, p. 300.這使得一措施即使被認(rèn)定為保障措施，也難以用保障措施協(xié)定對其進(jìn)行規(guī)制，如《中國加入WTO議定書》中的特別保障措施條款和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的特殊保障措施條款。而且《保障措施協(xié)定》第11.1(c)條的適用也還依賴于專家組對GATT第21條安全例外條款的判定。因此，上訴機(jī)構(gòu)在印尼案中裁決有利于厘清國家安全等例外條款與認(rèn)定保障措施之間的關(guān)系，有利于論證保障措施成立的獨(dú)立價值。

值得注意的是，雖然國家安全例外條款事關(guān)多邊體制和國家主權(quán)的平衡，具有一定不可預(yù)測性，但2019年4月5日WTO公布了其首個關(guān)于國家安全問題的裁決，該裁決在解釋GATT第21條國家安全例外上具有里程碑意義。在裁決書中，專家組肯定了各國可以自行決定何為基本國家安全利益，并適用GATT第21條例外條款。但同時專家組認(rèn)定其有權(quán)審查成員國適用GATT第21條的條件是否滿足，并確定成員國保護(hù)國家安全的行為是否出于善意。(60)WTO, Russia: Measures concerning traffic in transit—Report of the Panel(April, 2019), WT/DS512/R, paras.7.131, 7.131, 8.1.a.i.該裁定直接否定了美國在中國訴美國鋼鋁措施案中聲稱的WTO無權(quán)審查國家安全事項的觀點。因此在中國訴美國鋼鋁措施案中，管轄權(quán)的問題難以成為障礙，接下來美國為明確關(guān)鋁稅和國家安全利益之間的聯(lián)系，將面對更加重的舉證責(zé)任。(61)Zhou Weihuan & Kong Qingjiang, WTO decision reflects failure of U.S. trade protectionism, CGTN, April 7, 2019, available at: https://news.cgtn.com/news/3d3d414f3167444f33457a6333566d54/index.html?from=timeline&isappinstalled=0, last access on April 9, 2019.雖然該專家組報告尚未被WTO爭端解決機(jī)構(gòu)通過，但已為日后的國家安全爭議提供WTO的權(quán)威觀點。2019年4月4日，WTO總干事Roberto Azevedo稱WTO開始調(diào)解地區(qū)安全沖突是“非常危險的做法”，“但他們提起了訴訟，所以我們別無選擇”。(62)Bloomberg, The World Trade Organization will publish its first ruling on national security Friday, setting a legal precedent that will lead to a likely clash with the U.S, April 5, 2019. Available at: https://www.bnnbloomberg.ca/wto-defies-trump-with-historic-first-ruling-on-national-security-1.1240230, last access on April 9, 2019.可見該裁決是WTO面對日益激烈的國家安全爭議問題的被迫回應(yīng)，但客觀上為將國家安全例外納入WTO多邊貿(mào)易體制提供強(qiáng)有力的支持。

綜上，在中國訴美國特定鋼鋁措施案中，GATT第21條國家安全例外條款是否成立并不影響保障措施的認(rèn)定，但影響保障措施合規(guī)性的認(rèn)定。在法律結(jié)果上看，國家安全例外是否成立決定了鋼鋁稅是否會被負(fù)面裁判，因此國家安全條款是本案爭議最核心的焦點。但即便如此，這并不妨礙保障措施定性問題在該案中的獨(dú)立價值。尤其對于中國等申請方而言，保障措施條款依然會是其立論的重點。

結(jié) 語

多邊主義和單邊主義相伴相生，相互碰撞，國際貿(mào)易格局的變化引發(fā)了規(guī)則與利益的失衡。(63)參見韓立余：“當(dāng)代單邊主義與多邊主義的碰撞及其發(fā)展前景”， 載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2018年第4期，第23頁。尤其在在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，美國頻繁運(yùn)用“232條款”，單方以保護(hù)國家安全之名對全球鋼鋁征收高額關(guān)稅，沖擊WTO多邊貿(mào)易體制。此時在WTO規(guī)則中，如何對保障措施定性就成為極為關(guān)鍵的爭議焦點。

作為WTO最新的保障措施案件的生效裁決，印尼案上訴機(jī)構(gòu)裁決不僅延續(xù)了以往保障措施案件的裁判思路，還創(chuàng)新性地將何為保障措施這一問題獨(dú)立出來，并提出較為具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。與復(fù)雜的諸多實施條件相比，主客觀兩定性要件更加簡明和直擊保障措施的核心。鑒于主客觀兩定性要件標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，上訴機(jī)構(gòu)明確提出在適用該判斷標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)堅持客觀標(biāo)準(zhǔn)，并給出了具體的分析思路，整體上有利于保障措施爭議的客觀公正審理。而其中的模糊點有待于日后案件的不斷明晰。

根據(jù)印尼案提出的主客觀標(biāo)準(zhǔn)，美國鋼鋁稅客觀上明顯違反GATT義務(wù)，關(guān)鍵在于分析該措施是否具有實施保障措施的主觀目的。而在判斷主觀特征時，該鋼鋁稅的設(shè)計和結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了其聲稱的保護(hù)國家安全目的的不合理性，和保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的替代解釋的可信性。再加上美方提出的該措施在國內(nèi)法下的定性、國內(nèi)調(diào)查程序和沒有通知WTO保障措施委員會的三點抗辯僅是專家組需要考慮的因素，不具有決定性作用。因此根據(jù)印尼案中的標(biāo)準(zhǔn)，美國“232鋼鋁稅”構(gòu)成保障措施。

但必須指明，雖然中國訴美國鋼鋁措施案還涉及GATT第21條國家安全例外條款是否成立的問題，但例外條款與認(rèn)定保障措施無關(guān)，與認(rèn)定保障措施的WTO合規(guī)性有關(guān)。例外條款影響著本案最終的法律后果，但明晰保障措施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在中國訴美國鋼鋁保障措施案中仍具有重要的獨(dú)立價值，有利于將客觀上變相實施的保障措施納入WTO法律規(guī)制，不僅對未來保障措施的實施產(chǎn)生影響，還直接影響WTO多邊貿(mào)易體系的權(quán)威性和穩(wěn)定性。