徐微

【摘要】以“以村民自治為由剝奪外嫁女權(quán)益案”和“落后村規(guī)阻礙土地確權(quán)案?！眱蓚€典型案例分析客家地區(qū)部分村規(guī)民約與國家法的沖突主要表現(xiàn)、原因，提出促進村規(guī)民約與國家法的融合對策，從而實現(xiàn)基層治理中民主與法治的輔成，讓村規(guī)民約真正成為法律法規(guī)的有效補充，發(fā)揮村規(guī)民約為群眾服務的應有效應，推動鄉(xiāng)村治理。

【關鍵詞】村規(guī)民約 鄉(xiāng)村治理 外嫁女 土地確權(quán) 沖突

村規(guī)民約是根據(jù)相關法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實際，制定的涉及村風民俗、社會公共道德、社會管理、精神文明建設等方面約束規(guī)范村民行為的一種“規(guī)章制度”。

眾所周知，村規(guī)民約的制定不得與法規(guī)相抵觸。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村規(guī)民約作為一種村民自我管理、自我約束的有效手段，在維護基層群眾民主權(quán)利、提升農(nóng)村基層社會治理水平中發(fā)揮著獨特作用。

一、以案說法分析村規(guī)民約與國家法的沖突現(xiàn)狀

筆者通過走訪與調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸的情況屢見不鮮，甚至有些法律法規(guī)在農(nóng)村難于貫徹執(zhí)行，村干部或者老百姓更加“擁護”他們的村規(guī)民約的現(xiàn)象。

下面，筆者從兩個案例來分析上述現(xiàn)象，并試圖從中找出在法律法規(guī)與村規(guī)民約的沖突中推動法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行的有效途徑。

案例1：以“村規(guī)民約”為由剝奪外嫁女權(quán)益。近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，部分農(nóng)村特別是鄰近城市的農(nóng)村土地被征用，導致利益分配、人地關系壓力加大，一些農(nóng)村以村民自治為由，制定村規(guī)民約，農(nóng)村婦女特別是外嫁女不能平等享受國家土地征收或征用補償費等集體經(jīng)濟收益，對外嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)進行侵犯，甚至強行收回土地，剝奪外嫁女依法應享有的權(quán)益。河源市源西鎮(zhèn)A村的李女士就是外嫁女，因為土地征收補償事情尋求法律幫助，她提出本人戶籍仍在A村應當享有的權(quán)利，但是村委以她已經(jīng)出嫁為由拒絕了她的訴求，外嫁女李女士維權(quán)無門只好提起上訪?！澳锛摇闭J為女兒已經(jīng)出嫁或者戶口已經(jīng)遷出，不應在本戶或本集體經(jīng)濟組織享有權(quán)益，“婆家”不認可兒媳或者認為戶口還未遷入，也不應在本戶或本集體經(jīng)濟組織享有權(quán)益。并且聲言“嫁出去的女，潑出去的水”，既然成了“外嫁女”，還要什么權(quán)益？

案例2：落后村規(guī)阻礙土地確權(quán)。梅州市梅縣區(qū)A村，土地確權(quán)工作難于開展。2013年中央一號文件，《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。2018年為土地確權(quán)工作的最后一年。但是該村土地確權(quán)工作遲遲難以推進，緣由是按照當?shù)氐拇逡?guī)民約，土地屬于集體所有，社員（生產(chǎn)隊村民）對土地的承包權(quán)不得私自轉(zhuǎn)讓，按照一直以來的“村規(guī)”，轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的收益由村集體進行合理分配，土地承包權(quán)人往往只能得到土地出讓金的20%左右。這種“村規(guī)”在分田到戶以來一直這么執(zhí)行，在當時物質(zhì)匱乏的時代，這種分配模式可以讓大多數(shù)人收益，雖然“賣”一塊地錢不多，但大家都有份，除開土地承包權(quán)益人的20%，集體留存一部分外，其他全部平均分配給社員，有種共產(chǎn)主義的味道。這種村規(guī)民約一直延續(xù)至今，所以，如果土地確權(quán)了，就意味著村民可以繞開村集體私自處置自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，就可以光明正大的將自己的土地“賣了”，然后將錢“獨吞”，這樣一來，對以前“賣了”土地的人來說就顯失公平了。如果不推動土地確權(quán)工作，土地經(jīng)營權(quán)的自由流通設計又難于推進，因此，當新的法律法規(guī)產(chǎn)生后，要在偏僻的農(nóng)村推行，就難于打破“先來后到”的僵局。

二、村規(guī)民約與國家法發(fā)生沖突的原因分析

第一，殘舊封建思想影響著村規(guī)民約的制定。村規(guī)民約是根據(jù)《憲法》及《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的，制定程序是必須通過村民代表大會表決通過并報上級部門備案。然而，制定這些村規(guī)民約的往往是村里的“族長”“老人”“村長”，往往具有根深蒂固的封建思想，且基本是男性，因此，在他們的主導下制定出來的“村規(guī)民約”“男尊女卑”思想最為嚴重，這些糟粕往往是與我國法律法規(guī)主張的男女平等新理念、新思想是格格不入的。

第二，村規(guī)民約制訂過程及實行缺少相應的監(jiān)督。對于村規(guī)民約的地位，是由《村民委員會組織法》予以確認的，這從某種意義上是推動了基層民主的發(fā)展，但是對于村規(guī)民約的監(jiān)督和制約方面，該法的規(guī)定存在缺位。依照《立法法》的監(jiān)督原則，一般接受備案機關與上報備案機關之間均存在領導或者監(jiān)督關系，如果接受備案的機關發(fā)現(xiàn)報備的規(guī)范性法律文件存在違法違規(guī)情形，則由相應的機關直接予以改變或者撤銷。然而，《村民委員會組織法》并未規(guī)定對違法違規(guī)的村規(guī)民約的變更或者撤銷程序。由于其都是經(jīng)村民大會或者村民代表大會通過的，所以即便鎮(zhèn)黨委政府要求對違法違規(guī)的村規(guī)民約責令改正，但村民委員會收到通知后，拒不召開村民代表大會，責令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規(guī)民約依然大行其道。

第三，部分農(nóng)村文化水平相對落后導致國家法律法規(guī)“水土不服”。目前，我國正處于轉(zhuǎn)型時期，城鄉(xiāng)差別、文化程度、思想觀念以及對法律的認知程度等差別不可避免地存在著。很多農(nóng)民表示對法官按照國家法律所判決的案件不可理解，甚至因?qū)ε袥Q部分出現(xiàn)屢次上訪事件?，F(xiàn)代法制是以城鎮(zhèn)為主體發(fā)展起來的，將其嫁接到田間阡陌，不可避免會出現(xiàn)“水土不服”的狀況。正是由于法律的運作方式在鄉(xiāng)村社會還有很多“水土不服”之處，法律對于農(nóng)民來說還是一種高成本而又陌生的產(chǎn)品，所以他們才會理性地選擇規(guī)避。這種規(guī)避理所當然地阻礙了現(xiàn)代法治理念在農(nóng)村的傳播，也必然導致村規(guī)民約與國家的法律法規(guī)不可避免地發(fā)生博弈。

從河源市源西鎮(zhèn)A村外嫁女的權(quán)益難以保護及梅州市梅縣區(qū)A村土地確權(quán)工作難于開展這兩個案例可以看出，當法律法規(guī)與村規(guī)民約發(fā)生沖突時，從風俗或既得利益角度出發(fā)，村民更多選擇的是遵循村規(guī)民約，或者暗地里、私底下還是遵循村規(guī)民約。主要是從大多數(shù)村民的利益角度出發(fā)，他們不認為是損害了法律保護的“權(quán)益受損者”的利益，而是認為保護了大多數(shù)人的利益，這樣一來，我們設計很好的法律法規(guī)在廣大的農(nóng)村或社區(qū)就有可能被歪曲地執(zhí)行。

三、促進村規(guī)民約與國家法融合的對策

十九大報告提出了新的時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略，即“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也會起到至關重要的作用。自治、法治、德治的結(jié)合在法律規(guī)范上就表現(xiàn)為村規(guī)民約與國家法的融合。筆者認為可以從以下三個方面促進村規(guī)民約與國家法的融合。

（一）加強對國家法律法規(guī)的宣傳，讓法治深入人心

這里包含兩層意思，一是對我們黨員干部進行宣傳或是培訓，特別是縣鎮(zhèn)村一級的黨員領導干部，要著重學習《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國土地承包法》。增強村級干部的依法履職意識，增強縣鎮(zhèn)干部對村規(guī)民約的監(jiān)督，對違反法律法規(guī)的村規(guī)民約及時啟動“糾錯機制”，讓村民自治真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對象。二是廣大農(nóng)村農(nóng)民群眾中宣傳法律法規(guī)，特別是要宣傳《婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關法律法規(guī)，讓他們運用法律捍衛(wèi)自己的權(quán)利，在村規(guī)民約的制定中發(fā)出自己的聲音。

（二）加強對村規(guī)民約的制定進行指導，確實做到對村規(guī)民約進行備案及審查

對制定村規(guī)民約給予指導是《村民委員會組織法》賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應盡的義務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要對自己所轄區(qū)域內(nèi)村民民約的制定進行實體上及程序上的指導。實體內(nèi)容上要在提交村民會議討論表決前審查其是否與法律法規(guī)及政策相吻合，制定程序上要確保其不是由少數(shù)人說了算，必要時，鄉(xiāng)級政府法制員列席村民會議，進行現(xiàn)場指導。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應建立相應的辦事機構(gòu)，擇優(yōu)配備人員搞好備案工作，加強對村規(guī)民約的備案審查力度，要全面開展對現(xiàn)有村規(guī)民約的清理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由法制辦、民政局、婦聯(lián)等相關部門共同參與，將同維護婦女權(quán)益的法律法規(guī)規(guī)定相沖突和抵觸的村規(guī)民約進行全面清理，徹底予以廢止，從源頭上解決村規(guī)民約的違法問題。這樣一來，村規(guī)民約的“違法”程度將大大降低，博弈的空間也將會越來越小。

（三）提升法官及基層司法調(diào)解員的法律素養(yǎng)，力求實現(xiàn)法律法規(guī)與村規(guī)民約的無縫對接

筆者認為，法院法官及基層司法調(diào)解員在不違背國家法律的前提下，應尊重和支持集體經(jīng)濟組織合法的自治權(quán)，以促進農(nóng)村民主建設。在具體的案件調(diào)解及辦案過程中，一方面，基層司法調(diào)解員及法官要自覺完善自身的知識體系，多收集、了解和掌握一些村規(guī)民約，增強對村規(guī)民約的理解與適用能力，具有發(fā)掘村規(guī)民約以填補法律漏洞的本領。另一方面，在處理具體案件時，要擺脫高高在上的官架子，以低姿態(tài)深入民眾，為案件的處理營造一種和諧的氣氛，排除鄉(xiāng)民對法律、政府和法官的畏懼心理。

筆者認為，有效做好上述三點才能讓村規(guī)民約真正成為法律法規(guī)的有效補充，發(fā)揮村規(guī)民約為群眾服務的應有效應，推動鄉(xiāng)村治理。

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本文系河源職業(yè)技術(shù)學院2017年校級立項課題“客家地區(qū)村規(guī)民約的法治功用及其當代價值——以河源市為例”（課題編號：2017-sk09）的研究成果;2018年河源市哲學社會科學“十三五”規(guī)劃項目課題，“河源美麗鄉(xiāng)村社會綜合治理——以和平縣貝墩鎮(zhèn)共榮村為例”（課題編號：HYSK18ZC02）的研究成果。