王凱偉?陳洲

摘要：監(jiān)察委員會(huì)的組建遵循著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的政治邏輯，主要體現(xiàn)在：其組建的政治背景是反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供了政治環(huán)境，監(jiān)察體制改革的推進(jìn)提供了重要?jiǎng)恿?，指?dǎo)理論的創(chuàng)新提供了行動(dòng)指南;其組建的政治原則是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持依憲監(jiān)察、依法監(jiān)察;其政治特色是監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生于同級(jí)人民代表大會(huì)，獨(dú)立于行政、司法機(jī)關(guān)行使權(quán)力，與中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì);政治背景;政治原則;政治特色

中圖分類號(hào)：D262.6 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）13-0042-03

2018年3月，國(guó)家及地方省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建遵循新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的政治邏輯，而厘清該邏輯對(duì)中國(guó)未來腐敗治理和政治體制改革具有重要價(jià)值。本文從政治背景、政治原則和政治特色等三方面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)組建的政治邏輯進(jìn)行了梳理。

一、監(jiān)察委員會(huì)組建的政治背景

中國(guó)共產(chǎn)黨自創(chuàng)建以來十分強(qiáng)調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)，這一政治傳統(tǒng)在新時(shí)代的政治實(shí)踐中得到了延續(xù)和發(fā)展，也為探索監(jiān)察委員會(huì)治理腐敗提供了政治環(huán)境、內(nèi)在動(dòng)力和行動(dòng)指南。

（一）反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供了政治環(huán)境

組織的產(chǎn)生和變遷需要特定的環(huán)境，人們需要也能夠通過改造環(huán)境為組織和制度變遷創(chuàng)造必要前提。隨著治理環(huán)境的變化，權(quán)力腐敗問題與繼續(xù)深化改革之間日益尖銳的矛盾對(duì)中國(guó)的腐敗治理提出了新要求，而要實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動(dòng)式反腐到制度化反腐，迫切需要營(yíng)造必要的政治環(huán)境。自黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作成效明顯，到中共十九大召開時(shí)，黨內(nèi)共立案審查省部（軍）級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人，其中包含中央委員、候補(bǔ)中央委員43人、中央紀(jì)委委員9人;紀(jì)律處分廳局級(jí)干部8900余人，處分縣處級(jí)干部6.3萬人;處分基層黨員干部27.8萬人[1]。在中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)反腐敗工作的推動(dòng)下，社會(huì)各界對(duì)反腐敗的關(guān)注度和呼聲日益高漲，從而為反腐敗工作創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境，大大減小了監(jiān)察體制改革的阻力，為組建監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)和推廣工作提供了所需的政治環(huán)境。

（二）監(jiān)察體制改革的推進(jìn)提供了重要?jiǎng)恿?/p>

試點(diǎn)并推廣組建監(jiān)察委員會(huì)，是在我國(guó)監(jiān)察體制改革背景下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。2014年11月，習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)首次提出“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)”的“三個(gè)全面”;2014年12月在江蘇調(diào)研時(shí)，他將“三個(gè)全面”完善為“四個(gè)全面”，新增了“全面從嚴(yán)治黨”[2]。將“全面從嚴(yán)治黨”和“全面依法治國(guó)”放在同一戰(zhàn)略層面，既體現(xiàn)出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政黨建設(shè)的重視，也為推動(dòng)以法治反腐敗為路徑的監(jiān)察體制改革奠定了思想基礎(chǔ)。2016年10月，中共十八屆六中全會(huì)專題討論全面從嚴(yán)治黨問題;2016年11月，基于對(duì)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局內(nèi)在邏輯的思考和醞釀，并以黨內(nèi)外反腐敗形成的客觀環(huán)境為契機(jī)，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，要求在北京市、山西省和浙江省設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，為監(jiān)察委員會(huì)的組建和推廣奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）指導(dǎo)理論的創(chuàng)新提供了行動(dòng)指南

中國(guó)共產(chǎn)黨一直重視政治理論和指導(dǎo)思想的與時(shí)俱進(jìn)。十八大之后，基于新的政治實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨在反腐敗方面形成了全面從嚴(yán)治黨、堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、探索制度化反腐道路等觀點(diǎn)和理論。這些新的觀點(diǎn)和理論與監(jiān)察體制改革的推進(jìn)相互支持，為組建監(jiān)察委員會(huì)從局部試點(diǎn)到全國(guó)推開提供了指導(dǎo)原則和方向。十九大召開，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位得到確立，成為新時(shí)代各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)治理腐敗的重要理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南。

二、監(jiān)察委員會(huì)組建的政治原則

政治上層建筑構(gòu)建作為有組織的政治行動(dòng)，必須以具有連貫性的政治觀念為依據(jù)。[3]12監(jiān)察委員會(huì)的組建過程遵循中國(guó)特色的社會(huì)主義政治原則，即堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國(guó)。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)

在新中國(guó)成立以來的政治實(shí)踐中，中國(guó)形成了獨(dú)特的政治秩序，其最顯著的特征即堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)這一特征形成政治優(yōu)勢(shì)時(shí)，它又作為經(jīng)驗(yàn)和原則貫穿在新時(shí)代監(jiān)察委員會(huì)的組建過程中。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨的政治決策是監(jiān)察委員會(huì)組建的前提。中國(guó)共產(chǎn)黨的政治地位決定了黨內(nèi)重大決策對(duì)當(dāng)代中國(guó)治理體系的變革具有重要作用。2016年10月，中共十八屆六中全會(huì)提出將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列為對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督主體[4];同年11月，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)“由省（市）人民代表大會(huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”[5];2017年10月，中共十九大報(bào)告提出“組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[6]68，進(jìn)一步明確了未來監(jiān)察體制的改革走向。黨內(nèi)一系列重大決策的出臺(tái)為監(jiān)察體制改革創(chuàng)造了前提，推動(dòng)了監(jiān)察委員會(huì)在試點(diǎn)地區(qū)和全國(guó)的組建工作。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨的自我革命是監(jiān)察委員會(huì)組建的契機(jī)。根據(jù)中共中央組織部發(fā)布的2018年黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2018年12月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9059.4萬名，覆蓋到工人、農(nóng)牧漁民、黨政機(jī)關(guān)工作人員等各行各業(yè)人員。[7]龐大的組織人口基數(shù)以及廣泛的社會(huì)分布使中國(guó)共產(chǎn)黨的影響力輻射至社會(huì)各階層。黨內(nèi)掌握公權(quán)力的群體一旦發(fā)生腐敗，其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)往往更大。十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨全面加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)、標(biāo)本兼治黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象，這一全面從嚴(yán)治黨局面的形成對(duì)組建監(jiān)察委員會(huì)無疑是強(qiáng)大的政治支持，使其能在奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的目標(biāo)下較快實(shí)現(xiàn)由頂層設(shè)計(jì)到組織架構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

再次，中國(guó)共產(chǎn)黨的反腐敗力量是監(jiān)察委員會(huì)組建的保障。在強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和作用的政治體制框架中，中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在反腐敗工作中扮演著無可替代的角色;而完善監(jiān)察體制，也必然需要其繼續(xù)發(fā)揮作用。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)伊始，中共中央努力探索黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的模式。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議選舉中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記楊曉渡為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任，隨后中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)合署辦公。通過組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作銜接，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在整合反腐敗資源的同時(shí)，使中國(guó)共產(chǎn)黨的腐敗治理思路、方針、政策更有效地指導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察工作。

（二）堅(jiān)持以人民為中心開展監(jiān)察活動(dòng)

首先，維護(hù)人民利益是反腐敗工作的出發(fā)點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中接受并堅(jiān)持了歷史唯物主義的觀點(diǎn)，即堅(jiān)持人民主體地位。而腐敗現(xiàn)象的存在，不但影響政黨的執(zhí)政能力，也損害了人民群眾的利益。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背。人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和打擊。人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，我們就必須堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗?！盵8]。由此可見，在中國(guó)共產(chǎn)黨的話語體系中，通過監(jiān)察委員會(huì)探尋腐敗治理的有效途徑是和鞏固執(zhí)政地位緊密聯(lián)系的，而鞏固執(zhí)政地位則必須堅(jiān)定不移地維護(hù)人民利益。因此從根本上說，維護(hù)人民利益是監(jiān)察委員會(huì)治理腐敗的出發(fā)點(diǎn)。

其次，人民群眾的監(jiān)督是長(zhǎng)效反腐敗的保障。防止腐敗需要制度約束，離不開人民群眾對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督。從當(dāng)前中國(guó)政治指導(dǎo)思想的內(nèi)在邏輯出發(fā)，人民群眾是國(guó)家的主人，人民群眾的支持和擁護(hù)是各項(xiàng)工作開展的前提和保障。早在國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東與民主人士黃炎培在討論如何跳出人亡政息的“歷史周期律”時(shí)就提出，“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵9]116黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”[6]67。雖然監(jiān)察委員會(huì)被確立為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但群眾監(jiān)督作為權(quán)力監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，仍需繼續(xù)發(fā)揮作用。

（三）堅(jiān)持依憲監(jiān)察、依法監(jiān)察為路徑

十八大以來，全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略地位不斷提高，繼續(xù)健全加強(qiáng)權(quán)力制約和約束的法制框架，成為監(jiān)察委員會(huì)組建遵循的基本路徑。

首先，憲法是監(jiān)察委員會(huì)組建的根本依據(jù)。在政治學(xué)視角中，憲法是作為元規(guī)則存在的，它使政治行為具有了穩(wěn)定性和可預(yù)見性。[3]129十八大之后，憲法在國(guó)家治理體系中的地位得到反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2014年，中共十八屆四中全會(huì)討論通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，[10]為推進(jìn)監(jiān)察體制改革奠定了基調(diào)。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，決定在憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”[11]，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的地位、組織機(jī)構(gòu)和職能等做了根本規(guī)定，并對(duì)其他章節(jié)進(jìn)行修訂;之后大會(huì)依據(jù)新修訂的憲法選舉產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任。至此，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力配置中的合憲性地位得到確立，回應(yīng)了全面依法治國(guó)的首要要求，也遵循了依憲監(jiān)察的基本邏輯。

其次，法律是監(jiān)察委員會(huì)組建的重要依據(jù)。在中國(guó)共產(chǎn)黨全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局中，合法性是監(jiān)察委員會(huì)從試點(diǎn)到在全國(guó)范圍內(nèi)推廣組建的重要思路，法律為其組建提供了重要依據(jù)。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國(guó)鋪開前，全國(guó)人大常委會(huì)即通過《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，同意在試點(diǎn)地區(qū)暫停適用《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的部分條款，為監(jiān)察體制改革營(yíng)造必要的法律環(huán)境。2018年3月通過的《監(jiān)察法》更為監(jiān)察委員會(huì)依法行使職權(quán)提供了法律依據(jù)和規(guī)范。

三、監(jiān)察委員會(huì)組建的政治特色

（一）監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生于同級(jí)人民代表大會(huì)

監(jiān)察委員會(huì)的組建必須堅(jiān)持以人民為中心的基本原則，這一原則在政治實(shí)踐中表現(xiàn)為其權(quán)力來源于同級(jí)人大。本次監(jiān)察體制改革提高了監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，但在機(jī)構(gòu)安排上仍與人民代表大會(huì)制度的根本框架相適應(yīng)。試點(diǎn)過程中監(jiān)察委員會(huì)即由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生;十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議之后，監(jiān)察委員會(huì)與人大的關(guān)系從憲法和法律層面被理順，即必須產(chǎn)生于同級(jí)人大，受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的組建實(shí)質(zhì)上是對(duì)人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持和完善。這也與十八大以來全面深化改革總目標(biāo)保持一致，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于行政、司法機(jī)關(guān)行使權(quán)力

自1982年憲法頒布以來，中國(guó)憲法設(shè)計(jì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)總體穩(wěn)定。本次改革將各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)升格為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是立足當(dāng)代政治實(shí)踐對(duì)國(guó)家權(quán)力配置方式進(jìn)行再思考和再安排。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院即對(duì)監(jiān)察部進(jìn)行了改革，將其與中紀(jì)委合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國(guó)務(wù)院序列而編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。改革后的監(jiān)察部盡管能通過黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)將監(jiān)督對(duì)象延伸到黨員，但對(duì)于非黨員、非政府工作人員但行使公權(quán)力的人員來說，監(jiān)督主體的合法性仍受質(zhì)疑。本次監(jiān)察體制改革從試點(diǎn)時(shí)起就開始探索監(jiān)察權(quán)力的獨(dú)立;2018年通過的《中國(guó)人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定，監(jiān)察權(quán)力正式從行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)獨(dú)立出來，并且相關(guān)憲法規(guī)定在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容中位于人民法院和人民檢察院之前[11]。這都表明監(jiān)察委員會(huì)具有更加獨(dú)立、更加突出的地位，也更能保障其對(duì)更大監(jiān)察范圍、更多監(jiān)察對(duì)象行使監(jiān)察權(quán)力的合法性和有效性。

（三）監(jiān)察委員會(huì)與中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公

2018年憲法修改之后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)整合了監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職能，與各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)一同成為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，相比之前作為政府組成部門來說，其地位和權(quán)力都有了質(zhì)的變化。但與其他國(guó)家、地區(qū)腐敗治理模式不同的是，中國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。在中國(guó)特有的政治環(huán)境下，合署辦公這一制度安排繼承了1993年監(jiān)察部改革經(jīng)驗(yàn)，在組織上整合了反腐敗力量，又基于上述政治原則以及指導(dǎo)思想的要求，在政治上加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。換言之，監(jiān)察委員會(huì)與中共紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公作為新時(shí)代治理腐敗的政治特色，也是中國(guó)反腐敗實(shí)踐中政治理性的一種體現(xiàn)。

四、結(jié)語

當(dāng)代中國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生于新時(shí)代中國(guó)治理腐敗的現(xiàn)實(shí)需要，在組建過程中體現(xiàn)具有中國(guó)特色的政治思維和政治規(guī)律。對(duì)這些政治思維和規(guī)律的探究不僅有利于理解監(jiān)察委員會(huì)組建的政治邏輯，更有助于把握新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展走向和完善空間。但囿于篇幅、探討視角的局限，本文未能對(duì)監(jiān)察委員會(huì)治理腐敗的效果等問題進(jìn)行深入分析，因此亟待各位專家的糾正和完善。

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