◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

2019年，新中國成立70周年之際，我國外商投資領(lǐng)域迎來了一部基礎(chǔ)性法律——外商投資法。這既是以實際行動向世人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當，也充分展現(xiàn)了新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，外資在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。通過利用外商投資，我國經(jīng)濟體制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，經(jīng)營管理制度，以及國民經(jīng)濟、宏觀調(diào)控、微觀促進發(fā)展方面，都發(fā)生了很多重要變化。

法治是最好的營商環(huán)境。從改革開放之初相繼制定中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法，到如今進入新時代后出臺外商投資法，我們國家利用外資走出一條適合中國發(fā)展的道路。外商投資法是中國打造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的重要舉措，確立了新時期中國外商投資法律制度的基本框架，對外商投資的準入、促進、保護、管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定。

“可以說，制定外商投資法是我國對外開放里程碑意義的重要事件。我們國家利用外資的法律體系更加完善，標志著我國對外開放開創(chuàng)新的局面?！?全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛說。

形成全新體系 并非小修小補

1979年7月1日， 改革開放的號角剛吹響，第五屆全國人民代表大會第二次會議表決通過了7部重要法律，這其中，就有中外合資經(jīng)營企業(yè)法，中國外商投資立法的序幕由此拉開。此后，我國又于1986年出臺了外資企業(yè)法、1988年制定了中外合作經(jīng)營企業(yè)法，這三部法律被稱為外資三法。

可以說，在我國改革開放之初以及不斷擴大對外開放的過程中，外資三法發(fā)揮了非常重要的歷史性作用。數(shù)字顯示，改革開放40年來，通過設(shè)立96萬家三資企業(yè)，總計利用外資額達到2萬多億美元。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計，1992年以來，我國實際使用外資連續(xù)27年位居發(fā)展中國家第一位：2018年實際使用外資額達到了1349億美元，位居世界第二位，這一年的利用外資額相當于1992年的12倍、1983年的150倍。特別是近些年，我國利用外資構(gòu)成上發(fā)生了比較大的變化。1998年以來，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實際利用外資額增長了16倍，跨國公司在華投資的地區(qū)總部和研發(fā)中心超過了2000家。

“從這些數(shù)字就可以看出外商投資對我國經(jīng)濟社會發(fā)展所起的影響。外商投資在彌補國內(nèi)建設(shè)資金不足、引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗、培養(yǎng)人才和創(chuàng)造就業(yè)機會、增加國家稅收和外匯收入、加速開放型經(jīng)濟發(fā)展、推動市場經(jīng)濟體制和法治建設(shè)等方面，都作出了巨大的貢獻?！睆纳鲜兰o80年代開始進入全國人大工作， 李飛見證了此后我國外資領(lǐng)域的立法全程。

在他看來，外資三法實際是要在計劃經(jīng)濟體制下給外商創(chuàng)造一套適合他們的體制?！霸诋敃r經(jīng)濟體制下，為了充分利用外資、發(fā)揮外資的作用，量身定做有關(guān)制度確實是有效的，外商來華設(shè)立企業(yè)的數(shù)量和投資的數(shù)額取得逐年增長?！敝贫ㄖ型夂献鹘?jīng)營企業(yè)法的立法過程尤其讓李飛印象深刻。

“合作企業(yè)，實際上是一種特殊的合伙企業(yè)，完全是由協(xié)議來約定雙方的權(quán)利義務(wù)，那么，這種企業(yè)形式怎么定位?怎么來規(guī)范?如果由合同來約定雙方的權(quán)利義務(wù)，不同的投資者所訂立的協(xié)議內(nèi)容是完全不一樣的，在法律上怎么統(tǒng)一起來?那時我們是花了很大的精力。”李飛回憶說，當時這部法律正式提交全國人大審議之前，全國人大常委會法工委為了做好調(diào)研工作，曾經(jīng)在廣東、福建連續(xù)調(diào)研了一個月，每天要看好幾家企業(yè)，一共看了100多家企業(yè)，了解這些企業(yè)的合同怎么簽訂的、公司是怎么運作的。然后從中抽象出來可以上升為法律規(guī)定的內(nèi)容。最終，這部法律制定出來以后，不但涵蓋了不同類型的中外合作經(jīng)營企業(yè)，還對合作企業(yè)中一些必要的原則作出了規(guī)定。

回顧過去，李飛指出，外資三法的條文都比較原則，像最早通過的中外合資經(jīng)營企業(yè)法，只有15條，其中最后一條還是修改程序的條款，即規(guī)定這部法律只能由全國人民代表大會才能修改，全國人大常委會無權(quán)修改。這部法律經(jīng)過修改以后增加到25條。中外合作經(jīng)營企業(yè)法因為有一些特殊性規(guī)范，條文稍微多一點，也才28條。相比而言，國務(wù)院制定的三部法律的實施條例條文則比較多，中外合資經(jīng)營企業(yè)法的實施條例就有100多條，外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法的實施條款也都有百十來條。

如今，制定外商投資法已經(jīng)和幾十年前制定的外資三法不在一個層次上了。隨著我國加入世貿(mào)組織，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，現(xiàn)在從人財物、產(chǎn)供銷，從企業(yè)組織形式到投資領(lǐng)域，按照“法律上平等、政策上一致”的原則，向著內(nèi)外資一致的方向推進。

“制定外商投資法不是對原來外資三法的小修小補，也不是對原來外資三法的簡單合并，而是根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，按照全新的體制和對外開放全新格局的要求，通過立法形成一個全新的外商投資的法律體系?！崩铒w回憶說，早在上世紀80年代，立法機關(guān)就已經(jīng)意識到外資立法中的很多內(nèi)容將來都要被國內(nèi)的企業(yè)組織法所取代。而那些隨著市場經(jīng)濟建立都將市場化的產(chǎn)供銷、人財物，則不需要在法律里作出規(guī)定，法律只需明確限制什么、禁止什么、鼓勵什么。

值得一提的是，從第一次提交全國人大常委會審議，到最后表決通過，外商投資法僅用幾個月的時間就出臺，也因此被認為“有點急”。對此，李飛解釋說:“實際上，外商投資法從黨的十五大以后就在醞釀，當時國務(wù)院法制辦主任楊景宇同志、全國人大常委會法工委副主任張春生同志等，都建議制定一部統(tǒng)一的外商投資法，將外資三法合并。同時還主張有關(guān)企業(yè)運作的具體規(guī)定則應(yīng)讓位于市場，由相關(guān)法律來規(guī)定，不在外商投資法中作具體的規(guī)定。此后，每五年制定立法規(guī)劃時，外商投資法的立法項目都會被提出來?！?/p>

特殊背景出臺 彰顯重大意義

今年3月，十三屆全國人大二次會議審議通過了外商投資法。該法將于2020年1月1日起施行。為什么要在當前制定外商投資法?這部法律出臺的背景是什么?外商投資法有何重要和特殊的意義?

據(jù)李飛介紹，外商投資法的出臺，有著獨特的國際環(huán)境和國內(nèi)背景。一方面，一段時間以來，國際上出現(xiàn)了一些新的情況，特別是當前世界經(jīng)濟深刻調(diào)整，保護主義、單邊主義抬頭，經(jīng)濟全球化遭遇挫折，多邊主義和自由貿(mào)易受到?jīng)_擊，世界正面臨百年未有之大變局。這意味著我們國家經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境更加復(fù)雜，需要更加適應(yīng)和把握經(jīng)濟全球化的歷史大勢，緊緊抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，貫徹新發(fā)展理念，堅持互利共贏的開放戰(zhàn)略，完善相關(guān)的制度機制，擴大對外開放，推動形成全面開放新格局。另一方面，制定實施新的外商投資法，進一步彰顯我國擴大對外開放、促進外商投資的決心和信心，積極營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，以高水平對外開放推動國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

改革開放的實踐經(jīng)驗表明，擴大對外開放，促進外商投資，必須有健全的法治保障。制定新的外資基礎(chǔ)性法律，是黨中央提出的一項重要改革部署及立法任務(wù)。黨的十八屆三中全會提出，統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定透明可預(yù)期。黨的十八屆四中全會提出，適應(yīng)對外開放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制。黨的十九大報告對進一步推動形成全面開放新格局作出了戰(zhàn)略部署，明確提出實行高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理，大幅度放寬市場準入，擴大服務(wù)業(yè)對外開放，保護外商投資的合法權(quán)益。在這樣的一個大背景下，進入改革開放40年以后第一個春天，全國人民代表大會審議通過了外商投資法，以實際行動向世人、國人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當，充分展現(xiàn)新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。

明確六大內(nèi)容 體現(xiàn)兩個特點

從內(nèi)容上看，外商投資法共6章42條，主要有以下幾方面:

一是對外商投資進行了界定。外商投資法按照形成高水平的全面開放新格局的要求，在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于我國國情，吸收借鑒國際上通行做法，進一步豐富了外商投資的內(nèi)涵，采取了總括性定義和具體列舉的方式對外商投資進行了界定。

二是規(guī)定了有關(guān)外商投資促進的內(nèi)容。外商投資法在總則中明確規(guī)定“國家堅持對外開放基本國策，鼓勵外國投資者在中國境內(nèi)進行投資活動”，同時在第二章投資促進中，具體規(guī)定了11條內(nèi)容。

三是規(guī)定了對外商投資保護的內(nèi)容。外商投資法在投資保護一章中，針對存在的問題作了有針對性的規(guī)定。對于外商投資的產(chǎn)權(quán)保護，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步明確，國家對外國投資者的投資不實行征收，只是在特殊情況下為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對外國投資者投資實行征收或者征用。實行征收征用的時候，應(yīng)當按照法定的程序來進行，并且及時給予公平合理的補償。

四是規(guī)定了外商投資管理的內(nèi)容。外商投資法確立了準入前國民待遇加負面清單的管理制度，同時按照內(nèi)外一致的原則對外商投資管理作出具體規(guī)定。明確外商投資需要辦理投資項目核準和備案的，要按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；明確外國投資者在依法需要取得行政許可的行業(yè)領(lǐng)域進行投資的，要依照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)的許可手續(xù)；明確外商投資的組織形式和組織機構(gòu)適用公司法和合伙企業(yè)的規(guī)定；明確外商投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動按照內(nèi)外資一致的原則實施管理。

五是規(guī)定了備案管理以及信息報告制度。外商投資法規(guī)定，負面清單之外的領(lǐng)域，外商可以自由地進入和進行投資，對其采取備案的管理辦法。同時，參照借鑒國際上的通行做法，建立了外商投資信息報告制度，要求外國投資者和外國投資企業(yè)報告有關(guān)的投資信息，便于在外資政策的制定和外資的管理方面提供基礎(chǔ)信息。這里需要特別強調(diào)的是最小負擔原則，即通過企業(yè)登記、稅務(wù)登記等途徑以及其他渠道能夠了解外商投資信息的，按照信息共享的原則，不再增加外商投資企業(yè)申報負擔，只有無法通過共享獲得信息的情況下才要求外商按照有關(guān)規(guī)定報送信息。

六是規(guī)定了安全審查制度。安全審查制度是國際上外商投資管理方面的通行做法，在平衡經(jīng)濟利益和國家安全方面發(fā)揮重要的作用。我們國家實行負面清單制度以后采取相應(yīng)的措施，建立了外商投資的安全審查制度，將其作為實施外商準入特別管理措施的必要補充。

值得一提的是，提交十三屆全國人大二次會議審議的外商投資法草案有41個條款，最終提交大會表決時變?yōu)?2條，新增加一些內(nèi)容。短短幾天時間內(nèi)，這其中的修改過程外界一直都較為關(guān)心。李飛介紹說，大會期間，全體代表對審議外商投資法草案高度負責，認真進行審議。共有1152名代表提了2232條意見和建議，大會法案組把這些意見全部收集上來進行分類研究，其中，絕大多數(shù)代表認為草案比較完善可行，贊成盡快通過。此外，還有幾百條具體修改意見，大部分是文字性修改意見。李飛說:“對于審議提出這些意見，能吸收的、合理的，我們盡量吸收，共對草案修改了30多處，其中有11處是實質(zhì)性的修改，包括增加保護商業(yè)秘密等條款。這些修改意見向大會主席團匯報以后，再次經(jīng)過全體代表的醞釀，最終形成建議表決稿，并在全體會議上高票通過。”

作為一部基礎(chǔ)性法律，外商投資法的最大特點主要體現(xiàn)在兩個方面：管理模式、管理制度新和法律理念、法律制度框架新?！斑@兩個特點就決定了外商投資法是一部適應(yīng)新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構(gòu)建新型外商投資法律制度框架的基礎(chǔ)性法律。這部法律為相關(guān)的工作提供規(guī)范和指引，未對企業(yè)組織形式和生產(chǎn)經(jīng)營活動作具體規(guī)定，這就為下一步改革開放和利用外資的實際運作留下必要的空間?！崩铒w說。

過去40年，中國經(jīng)濟發(fā)展是在開放的條件下取得的，未來中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，也必須在更加開放的條件下進行。據(jù)悉，目前國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊制定有關(guān)外商投資法的配套性規(guī)定。按照計劃，明年1月1日之前，這些配套制度將陸續(xù)出臺。