陳璇

隨著城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市空間規(guī)劃須納入設(shè)計(jì)重點(diǎn)。城市空間規(guī)劃既有近期發(fā)展意義，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義。以戰(zhàn)略性發(fā)展導(dǎo)向出發(fā)，有效協(xié)調(diào)重要政府機(jī)構(gòu)與其它主體結(jié)構(gòu)的共同協(xié)作，分清結(jié)構(gòu)層次，清晰結(jié)構(gòu)責(zé)任，有效做到合理分工配置。同時(shí)，要保持可持續(xù)發(fā)展的目光，把生態(tài)保護(hù)理念灌輸?shù)匠鞘薪ㄔO(shè)中，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目光進(jìn)行科學(xué)、合理、可行的城市空間規(guī)劃。

一、引言

城市空間規(guī)劃是城市建設(shè)發(fā)展到一定階段，所必然提出的要求。是為了有效解決目前以及將來(lái)發(fā)展中的沖突。2015年黨的第十八屆中央委員會(huì)一致通過(guò)關(guān)于第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議，其中就空間規(guī)劃做了重點(diǎn)要求：明確生活、生產(chǎn)與生態(tài)空間開(kāi)發(fā)的界限，說(shuō)明了空間規(guī)劃的重要性。城市空間規(guī)劃要從全局出發(fā)，明確層級(jí)劃分，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌各主體間的協(xié)調(diào)，以更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)未來(lái)整體發(fā)展目標(biāo)。

二、空間規(guī)劃引領(lǐng)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與近期發(fā)展

1．空間規(guī)劃引領(lǐng)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

保證城市長(zhǎng)久發(fā)展是制定空間規(guī)劃的最終目標(biāo)，作為城市規(guī)劃的藍(lán)圖，要秉持綜合性、前瞻性、全局性及戰(zhàn)略性的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)把握城市未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，合理配置空間資源，對(duì)未來(lái)特定時(shí)期、特定階段的城市建設(shè)、資源配置、土地規(guī)劃等做出統(tǒng)籌安排。習(xí)近平總書(shū)記曾指出:“放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從長(zhǎng)計(jì)議，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進(jìn)”。因此，在進(jìn)行城市空間規(guī)劃的同時(shí)，要始終保持長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，努力找準(zhǔn)發(fā)展方向，避免因方向錯(cuò)誤而產(chǎn)生的無(wú)用功。長(zhǎng)遠(yuǎn)空間規(guī)劃內(nèi)容要切實(shí)落在城市發(fā)展的各個(gè)層面上，保證未來(lái)城市有效、合理、協(xié)調(diào)的發(fā)展。

2．空間規(guī)劃引領(lǐng)城市的近期發(fā)展

在城市的近期規(guī)劃中，要重點(diǎn)把握好細(xì)化及可實(shí)施化兩個(gè)部分。根據(jù)目前城市的發(fā)展形勢(shì)和需要，展開(kāi)具體的部署策略，形成一條完整的結(jié)構(gòu)管理體系，并把剛性傳遞徹底落實(shí)下去，逐層、逐步進(jìn)行城市的系統(tǒng)規(guī)劃。在保證促進(jìn)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求、人民根本需要以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上來(lái)推進(jìn)城市建設(shè)。近期空間規(guī)劃是為了更好的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃做準(zhǔn)備，具有極強(qiáng)的目的性。

三、協(xié)調(diào)中央政府與各層級(jí)結(jié)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)

空間規(guī)劃要全面考慮到中央（?。┱捌渌鲗?dǎo)體系結(jié)構(gòu)，明確界限，區(qū)分權(quán)責(zé)，有效統(tǒng)籌中央政府與其它主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使利益在各方面都得到充分體現(xiàn)。2011年12月，《城市總體規(guī)劃編制審查辦法改革與創(chuàng)新》通過(guò)專家評(píng)審會(huì)，如下圖。

《城市總體規(guī)劃編制審查辦法改革與創(chuàng)新》課題

1．清晰中央事權(quán)與市政府事權(quán)

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)空間體系是由多重結(jié)構(gòu)體系組成的，各個(gè)層級(jí)體系的構(gòu)成較為復(fù)雜?，F(xiàn)階段，由于各層級(jí)的銜接能力不夠，使得基層部分主體的信息無(wú)法得到有效獲取，中央政府或者市政府無(wú)法有效把握層級(jí)的實(shí)際狀況，因此事權(quán)無(wú)法有效施展。

我國(guó)作為一個(gè)空間大國(guó)，要發(fā)揮一定的中央集權(quán)制，利用政府的權(quán)利主導(dǎo)，來(lái)彌補(bǔ)層級(jí)銜接不足帶來(lái)的利益失衡與后期補(bǔ)給失衡。要全面樹(shù)立政府事權(quán)的主導(dǎo)地位，利用主導(dǎo)地位的積極性，來(lái)加強(qiáng)城市空間規(guī)劃力度。樹(shù)立政府事權(quán)的主導(dǎo)地位有利于空間規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)施，既可以保證宏觀調(diào)控，也可以為城市規(guī)劃提供更多的發(fā)揮空間。

2．明確政府與下屬單位的責(zé)任分層

一個(gè)城市的總體空間規(guī)劃，需要集權(quán)部門與其下屬垂管部門之間的共同協(xié)調(diào)與配合。但就目前來(lái)說(shuō)，在垂管層級(jí)中會(huì)出現(xiàn)一種問(wèn)題：下屬單位由于機(jī)構(gòu)眾多，因此權(quán)利在逐漸擴(kuò)大，在權(quán)利擴(kuò)大的同時(shí)，其職責(zé)也在同步增加，包括正式授權(quán)或未正式授權(quán)的。在這種情況下，由于某些層級(jí)部門的中心意識(shí)增加，因此其集權(quán)意識(shí)也相應(yīng)增加，而在一定程度上忽略了對(duì)其下屬單位及地方的服務(wù)，形成了一種重權(quán)利而輕責(zé)任的狀態(tài)。當(dāng)其所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)了相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象，把責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給了市政府，使中央事權(quán)與下屬單位事權(quán)無(wú)法形成一體，責(zé)任無(wú)法得到有效落實(shí)，形成了權(quán)利的碎片化狀態(tài)。在“條塊”結(jié)合得不到充分的體現(xiàn)時(shí)，城市空間規(guī)劃也不會(huì)得到有效銜接與融合，城市空間顯得支離破碎。

因此，政府部門要有集權(quán)意識(shí)，并加強(qiáng)政府組織規(guī)劃，合理調(diào)配“條塊”關(guān)系，才可以有效地把各個(gè)主導(dǎo)地位有效銜接在一起，將城市空間規(guī)劃與整體統(tǒng)籌作為集中目標(biāo)，做到權(quán)責(zé)合理、分工明確，集成管理。目前，我國(guó)根據(jù)上述問(wèn)題，已經(jīng)建立了城市規(guī)劃委員會(huì)及相關(guān)制度，有效地避免了“條塊”分離的現(xiàn)象。

3．協(xié)調(diào)城市各主體之間的利益

在城市規(guī)劃中，涉及到的主體主要有三個(gè)，即政府、市場(chǎng)及社會(huì)。要有效權(quán)衡這三大主體的利益，城市形成以中央政府為重心的主導(dǎo)地位，把“公共服務(wù)供給”與“公共資源管理”機(jī)制發(fā)揮到位。在政府的監(jiān)管與引導(dǎo)下，推動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)行有效的資源配置，形成公平、公開(kāi)、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合理競(jìng)爭(zhēng)使社會(huì)利益得到提升。

要想使城市空間規(guī)劃效果得到充分、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)揮，就要遵循一個(gè)主導(dǎo)，兩個(gè)機(jī)制的原則，三者之間要有良好的銜接，積極互動(dòng)并參與城市規(guī)劃，要嚴(yán)格劃分三大主體之間的權(quán)責(zé)。

首先，市政府對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)有一定的主導(dǎo)權(quán)利，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的現(xiàn)在，政府不能對(duì)市場(chǎng)的自由發(fā)展進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，在保證市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，要給予其更多的發(fā)揮空間，讓市場(chǎng)自己尋找更多的發(fā)展途徑，從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，市場(chǎng)要保證其發(fā)展的秩序性及有效性。在嚴(yán)控市場(chǎng)失靈的機(jī)制下，有效地活躍市場(chǎng)氛圍，加強(qiáng)政府服務(wù)市場(chǎng)的權(quán)利，加大資源配置力度，對(duì)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)給予更多資源支持，增加土地分配；對(duì)違背可持續(xù)發(fā)展及損害市場(chǎng)、社會(huì)利益的企業(yè)，要縮減土地分配，嚴(yán)格把控整體市場(chǎng)，堅(jiān)持以國(guó)家和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展為準(zhǔn)則，規(guī)劃好市場(chǎng)空間的調(diào)配。

社會(huì)的主導(dǎo)地位包含內(nèi)容眾多，也包括人民的利益在內(nèi)。我國(guó)一直以來(lái)都是堅(jiān)持以民為本，把人民的利益放在首位。因此，城市空間規(guī)劃的劃分主要是為社會(huì)發(fā)展打基礎(chǔ)的。根據(jù)這個(gè)原則，社會(huì)空間的劃分要多元化，不應(yīng)該局限在幾個(gè)條框中，要以人民為中心，把滿足人民美好愿望的需求，放在空間規(guī)劃的重點(diǎn)中，利用社會(huì)職權(quán)，使社會(huì)公共利益符合人民的利益，從微觀出發(fā)逐漸往宏觀方面發(fā)展，這樣才能更好地體現(xiàn)城市空間規(guī)劃的作用。

四、空間規(guī)劃需協(xié)調(diào)城市建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相并存

多年來(lái)，我國(guó)一直在加大生態(tài)建設(shè)，目的是為了更好地維護(hù)可持續(xù)發(fā)展，這也是城市空間規(guī)劃需要秉持的重要原則。在黨的第十八屆三中全會(huì)中，重點(diǎn)指出：要通過(guò)空間規(guī)劃體系的建立，把生態(tài)與生產(chǎn)、生活之間的界限劃分開(kāi)來(lái)。由此看出，國(guó)家在鼓勵(lì)城市發(fā)展的同時(shí)，也制定了生態(tài)底線。城市空間規(guī)劃要與生態(tài)建設(shè)有效地融合在一起，在堅(jiān)持發(fā)展的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大眼界，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光規(guī)劃城市發(fā)展，將生態(tài)利益與公共利益作為發(fā)展準(zhǔn)則，要懷著對(duì)自然的敬畏之心，尊重生態(tài)規(guī)則，合理規(guī)劃土地面積，利用現(xiàn)代化科技提高土地面積的充分使用率。

五、空間規(guī)劃需協(xié)調(diào)城市發(fā)展與人文精神相融合

人作為國(guó)家全面發(fā)展的主體，在合理推動(dòng)城市空間規(guī)劃中起著本質(zhì)性的作用。人類要與生態(tài)環(huán)境共存，并且要保持繼續(xù)發(fā)展，就要以人文性的要求進(jìn)行把控。城市規(guī)劃不應(yīng)該以追求量為唯一標(biāo)準(zhǔn)，要尋求質(zhì)的提升，要把人文精神發(fā)揮到城市的可持續(xù)發(fā)展中，摒棄缺陷，尋求新的發(fā)展途徑，將人的作用發(fā)揮到最大，使自然、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及城市建設(shè)發(fā)展得到有效契合，從而尋求更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展途徑。

六、結(jié)語(yǔ)

城市空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化中國(guó)的助力器，要明確我國(guó)未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，有效劃分各層級(jí)職能與權(quán)責(zé)，把空間規(guī)劃完美地體現(xiàn)出來(lái)。要繼續(xù)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，尊重生態(tài)發(fā)展的自然規(guī)律，合理利用資源，充分發(fā)揮人文精神，做到合理規(guī)劃，避輕就重，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家和城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。