羅成 高瑞

[摘 要]農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施、保障農(nóng)民基本權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響著鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和深化。本文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的流程邏輯出發(fā)，全面評(píng)估當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)育困境，揭示出農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在流轉(zhuǎn)意愿偏差困境、交易沖突頻發(fā)困境、后續(xù)管理不順困境和整體績(jī)效不高的現(xiàn)狀困境，并從制度安排、治理結(jié)構(gòu)和資源利用層面分別探究其影響因素，最終提出需正視農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沖突和資本下鄉(xiāng)多重效應(yīng)的建議，以期可以分類施策引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng);發(fā)育困境;應(yīng)對(duì)策略

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)正處于“現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)型過程之中，農(nóng)業(yè)進(jìn)入一個(gè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段。在新形勢(shì)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代選擇，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、夯實(shí)國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。習(xí)近平指出，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，相繼出臺(tái)了一系列政策文件保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。2008-2019年期間，中央一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題作了具體的部署和指導(dǎo)。2017年黨的十九大報(bào)告中也明確指出要“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，進(jìn)一步提出要“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)”。2019年（《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》）強(qiáng)調(diào)要“健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)……健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開規(guī)范運(yùn)行”。

在國(guó)家政策的積極引導(dǎo)下，近年來我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大、趨勢(shì)加快之勢(shì)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)資料，1990年全國(guó)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量?jī)H占農(nóng)戶總數(shù)的0.9%，耕地流轉(zhuǎn)率只有0.44%;1992年耕地流轉(zhuǎn)率上升到2.9%，2006年上升到4.57%，2008年達(dá)到8.9%，2010年則上升到14.7%;2014年6月底，耕地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)28.8%。截止到2017 年 6 月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.97億畝，占家庭承包耕地總面積的36.5%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶7434萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的27.7%。

然而，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速明顯放緩，農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等問題也逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象已經(jīng)較為明顯，違背了黨中央“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的初衷。實(shí)地調(diào)查顯示，一方面是農(nóng)地流出難，黃淮海農(nóng)區(qū)1026戶抽樣調(diào)查農(nóng)戶中，有378戶農(nóng)戶想把家里正在耕種的一部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，但因“沒人要”“租金太低”“達(dá)不到連片要求”而未能流出;另一方面是農(nóng)地流入受阻，有332戶農(nóng)戶想要耕種更多的農(nóng)地，卻因“租不到”“租金太貴”“沒人轉(zhuǎn)讓”而未能如愿。

據(jù)此可以看出，雖然各地初步建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但是運(yùn)行過程中仍然存在各種問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢已經(jīng)影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，亟需全面評(píng)估當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)育困境，分析其影響因素，進(jìn)而提出交易市場(chǎng)績(jī)效的提升機(jī)制。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育困境

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的流程框架出發(fā)，可以將當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境細(xì)分為準(zhǔn)備階段的流轉(zhuǎn)意愿偏差困境、交易階段的交易沖突頻發(fā)困境、維護(hù)階段的后續(xù)管理不順困境、管理階段的整體績(jī)效不高困境四個(gè)方面。

2.1 流轉(zhuǎn)意愿偏差的困境

在準(zhǔn)備交易階段，交易雙方意愿與否決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為的實(shí)際發(fā)生，轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方一致的主觀意愿是農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生的關(guān)鍵因素。但在實(shí)踐過程中，轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方往往因農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿偏差使農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在準(zhǔn)備階段就陷入困境。

農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定主體，具有占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，充分尊重農(nóng)戶意愿是必須遵循的基本原則。然而，部分農(nóng)戶存在土地是“命根子”的傳統(tǒng)思想，任何利益或人情交涉都無法改變，其對(duì)農(nóng)地的依賴性尤其是對(duì)農(nóng)地不可替代性的感知是強(qiáng)烈的。此外，還有些農(nóng)戶則期望索取遠(yuǎn)超周邊農(nóng)地的租金，不愿流轉(zhuǎn)土地，成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“釘子戶”。在流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商過程中，流轉(zhuǎn)意愿程度不一致，轉(zhuǎn)入戶自身稟賦不足以滿足轉(zhuǎn)出戶條件時(shí)往往導(dǎo)致交易無法繼續(xù)進(jìn)行下去。

另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，不同主體的流轉(zhuǎn)意愿存在信息交流的困難。作為特殊商品，農(nóng)地主體特征和區(qū)域約束放大了信息不透明的突出弊端。一些有潛在流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶因無法及時(shí)獲取有效信息，直接斷絕了潛在意愿發(fā)展為行為的可能性。外界工商資本雖然比農(nóng)戶更具信息獲取優(yōu)勢(shì)，但也面臨著本土信息不明、交易成本高等諸多阻礙。在交易雙方無法及時(shí)有效獲取信息的情況下，不透明的信息流阻隔了意愿的對(duì)接，進(jìn)而影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育。

2.2 交易沖突頻發(fā)的困境

農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易雙方達(dá)成協(xié)議，進(jìn)入交易的中間階段，這一階段也是沖突的頻發(fā)階段。隨著農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)的減少、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加、農(nóng)地價(jià)值的上升，農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)營(yíng)主體之間很容易就農(nóng)地流轉(zhuǎn)地塊邊界、流轉(zhuǎn)價(jià)格、利益分配等問題產(chǎn)生糾紛和沖突。此外，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等問題進(jìn)一步加劇了農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突態(tài)勢(shì)。2010年，全國(guó)除西藏外30個(gè)?。▍^(qū)、市）村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)共受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛22.25萬件，其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛6.44萬件，占糾紛總量的28.9%，比2009年上升0.8個(gè)百分點(diǎn);發(fā)展到2013年，全國(guó)受理土地流轉(zhuǎn)糾紛案件達(dá)到18.8萬件。在廣東梅州、增城的調(diào)研表明，在683例農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，有78戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)出過程中發(fā)生糾紛，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛率達(dá)到11.4%。而據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有20%的調(diào)查縣曾發(fā)生強(qiáng)制流轉(zhuǎn)問題和糾紛。頻繁發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，使得大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入困境，嚴(yán)重影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的科學(xué)有序流轉(zhuǎn)，加劇了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。

2.2.1 工商資本與其他流轉(zhuǎn)主體之間的沖突

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，工商資本與農(nóng)戶、其他經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層政府等不同主體之間沖突顯得尤為爭(zhēng)議。自從2013年中央一號(hào)文件明確提出鼓勵(lì)“工商資本下鄉(xiāng)”介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，全國(guó)各地興起了培育“工商資本”這一新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的“浪潮”，開展了形式不同、規(guī)模不等的探索。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，近3年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%，截至2014年底已達(dá)到3882.5萬畝，約占全國(guó)農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%。然而，在工商資本介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，源于資本逐利性的本質(zhì)特征，大量工商資本傾向于農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”以獲取高額土地級(jí)差收益;或者投資失敗時(shí)“毀約棄耕”以減少資金損失。最后，遺留給農(nóng)戶的是大量廢棄、硬化的耕地和毀壞的農(nóng)田水利設(shè)施。這些行為既不符合國(guó)家保障糧食安全的基本戰(zhàn)略，更損害了農(nóng)戶的基本權(quán)益。甚至部分地區(qū)提出疑問：資本下鄉(xiāng)，究竟是“支持農(nóng)業(yè)發(fā)展”還是“搶奪農(nóng)民利益”？

2.2.2 轉(zhuǎn)入戶與未流轉(zhuǎn)戶的沖突

轉(zhuǎn)入戶與未流轉(zhuǎn)戶的沖突主要體現(xiàn)在農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)層面。由于資源稟賦和生產(chǎn)理念存在差異，兩者種植行為存在差異，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)作物種植類型、農(nóng)田管理措施以及農(nóng)田設(shè)施使用等方面存在不一致，可能對(duì)相鄰地塊種植的作物產(chǎn)生強(qiáng)烈外部效應(yīng)。相異的種植行為產(chǎn)生的強(qiáng)外部性影響相鄰地塊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，導(dǎo)致轉(zhuǎn)入戶與未流轉(zhuǎn)戶之間極易發(fā)生沖突。一般而言，轉(zhuǎn)入戶因規(guī)模經(jīng)營(yíng)地塊面積較大、管理技術(shù)成熟，可以采取相應(yīng)措施消除外部性影響，受未流轉(zhuǎn)戶影響相對(duì)較小。而未流轉(zhuǎn)戶普遍土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，地塊細(xì)碎化，抵御外界環(huán)境的干擾能力弱，更易受相鄰地塊的影響。也即，大量轉(zhuǎn)入農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)未流轉(zhuǎn)的小農(nóng)戶存在明顯的“擠出效應(yīng)”。一旦初級(jí)階段的矛盾產(chǎn)生，因雙方都不愿承擔(dān)負(fù)外部性造成的損失，極易進(jìn)一步激化矛盾，發(fā)展為農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突。

2.3 后續(xù)管理不順的困境

農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的人員在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，對(duì)農(nóng)村治理體系也產(chǎn)生了明顯影響。農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，轉(zhuǎn)出戶放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)而離開村莊，轉(zhuǎn)入戶開展大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)而進(jìn)入村莊。在農(nóng)村治理政策未發(fā)生變化的情況下，有村莊公共事務(wù)參與監(jiān)督權(quán)的轉(zhuǎn)出戶外出，而無參與監(jiān)督權(quán)的轉(zhuǎn)入戶遷入村莊，這種人地分離狀況造成了基層治理失衡，農(nóng)地后續(xù)管理出現(xiàn)困境。

目前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，一般由村民選舉出的村干部管理全村事務(wù)，村民小組干部管理本小組事務(wù)。村莊重大事務(wù)，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決策。外來轉(zhuǎn)入戶進(jìn)入村莊后，其非集體成員身份決定了無法參與本村的公務(wù)事務(wù)，也無法對(duì)農(nóng)田設(shè)施布局、維護(hù)等發(fā)表意見，當(dāng)然理論上也可以不受“村規(guī)民約”的約束。“外來戶”介入村莊場(chǎng)域，在原本同質(zhì)的村民群體中注入新的活動(dòng)力量，但相異的身份決定了二者具有不同的村莊觀和土地觀。外來農(nóng)地轉(zhuǎn)入戶是以市場(chǎng)邏輯進(jìn)入村莊場(chǎng)域，以獲取利益為目的，則不可避免會(huì)出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”以及破壞村莊環(huán)境等負(fù)外部效應(yīng)。然而，本地村民是以非市場(chǎng)邏輯進(jìn)行生產(chǎn)生活，受村莊復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系羈絆，其行為同時(shí)具有理性和感性色彩，會(huì)自覺遵守“村規(guī)民約”。在目前的村莊治理體系下，外來農(nóng)地轉(zhuǎn)入戶與其格格不入，對(duì)后續(xù)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理造成較大的影響。

2.4 整體績(jī)效不高的困境

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)交易不暢，均會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)整體低迷。從整體上看，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在整體績(jī)效不高的困境，主要表現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速滯緩、農(nóng)地流轉(zhuǎn)質(zhì)量偏低、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地綜合整治等項(xiàng)目整合不佳。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、趨勢(shì)加快，但增速滯緩已為眾多學(xué)者所證實(shí)。值得注意的是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度不僅從“量”的維度考量，“質(zhì)”的衡量也是關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中，家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展。據(jù)工商總局統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月，全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量有193.3萬家，平均每個(gè)村有3家合作社，入社農(nóng)戶占全國(guó)農(nóng)戶的46.8%。農(nóng)民專業(yè)合作社作為鄉(xiāng)村公共事務(wù)協(xié)商、決策和承載的主體，也是調(diào)節(jié)矛盾糾紛的重要力量，卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能和價(jià)值，出現(xiàn)數(shù)量龐大、實(shí)則空殼的虛假繁榮景象。據(jù)《半月談》雜志調(diào)研文章《80%以上合作社淪為空殼？鄉(xiāng)村振興莫讓形式主義帶歪》揭露，當(dāng)前地方干部出于政績(jī)、考核指標(biāo)的硬性要求，盲目擴(kuò)大合作社規(guī)模，或農(nóng)戶為套取補(bǔ)貼積極去成立合作社，導(dǎo)致空殼合作社的形式主義之風(fēng)高漲。農(nóng)地流轉(zhuǎn)質(zhì)量滯后于數(shù)量。

此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地整治等也存在整合失調(diào)現(xiàn)象。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、土地平整有較高需求，而經(jīng)營(yíng)主體出于長(zhǎng)期投資風(fēng)險(xiǎn)大的擔(dān)憂，往往會(huì)選擇短期投資，造成灌排組織體系修繕不足。政府組織的農(nóng)村土地整治正好可以彌補(bǔ)，既完善了農(nóng)田生產(chǎn)、設(shè)施使用條件，又降低了經(jīng)營(yíng)者的投資風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)際項(xiàng)目選址中，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目需要符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，卻無法與農(nóng)地流轉(zhuǎn)區(qū)域正好切合，造成兩者無法匹配。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育困境的社會(huì)分析

3.1 制度安排層面的不完善

國(guó)家制度安排很大程度上決定了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)戶資源利用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境本質(zhì)內(nèi)因在于制度安排層面，即農(nóng)地制度與戶籍制度、社會(huì)保障制度、基層治理制度等相關(guān)制度的失調(diào)是造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)困境的深層次原因。

新中國(guó)成立以來，戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度、住房制度、稅費(fèi)制度等相關(guān)制度的城鄉(xiāng)二元分割，成為橫亙?cè)诔青l(xiāng)要素間流動(dòng)的“制度鴻溝”。近年來，中央推動(dòng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度初步突破了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的城鄉(xiāng)限制，戶籍制度的改革帶動(dòng)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量遷移，這些為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育奠定了較好基礎(chǔ)。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)育不是單一制度改革可以促成的，需要相關(guān)制度的共同作用。當(dāng)前，受限于社會(huì)保障制度、住房制度、戶籍制度、基層治理制度等制度約束，進(jìn)城農(nóng)民工面臨隨時(shí)返回農(nóng)村的憂慮而不愿意大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地，外來流轉(zhuǎn)戶則由于基層治理失衡而存在流轉(zhuǎn)失序的困境。

3.2 治理結(jié)構(gòu)層面的不完善

國(guó)家通過制定一系列制度和政策來對(duì)基層實(shí)行有效治理，制度安排是治理結(jié)構(gòu)得以維系的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)是落實(shí)制度安排的關(guān)鍵體系。

當(dāng)前，就基層治理主體而言，下達(dá)至農(nóng)戶層面的治理主體角色是村級(jí)組織，其組織體系的弱化使得政權(quán)“懸浮”也是村莊治理失序的重要原因。由于村情各異，有些地方村級(jí)組織之下可再設(shè)村民小組，掌管小組事務(wù)，小組干部皆是村民熟人，便于開展工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了治理效率。然而，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模推進(jìn)，這種治理結(jié)構(gòu)體系無法協(xié)調(diào)外出務(wù)工村民與外來流轉(zhuǎn)大戶的權(quán)利和義務(wù)。外出務(wù)工村民具有參與村集體事務(wù)的基本權(quán)利和義務(wù)，但由于長(zhǎng)期在外工作，無法也無意參與相關(guān)事務(wù)。外來流轉(zhuǎn)大戶雖然在村莊工作、生活，但只是進(jìn)入村莊“場(chǎng)域”，尚未嵌入當(dāng)?shù)刂贫群臀幕h(huán)境，無法也不會(huì)考慮村集體利益。正是外來流轉(zhuǎn)大戶游離于現(xiàn)在村莊治理體系之外，造成了流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督約束力不強(qiáng)，影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序發(fā)展。

3.3 資源利用層面的不完善

在制度安排和治理結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)戶的資源利用方面的態(tài)度和行為直接影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。

當(dāng)前，農(nóng)地承載了生產(chǎn)、生態(tài)、社會(huì)保障等多重功能，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的利用更多地依賴于家庭決策，以獲取家庭利益最大化為目標(biāo)。因此，大量農(nóng)戶選擇兼業(yè)化生計(jì)模式，流轉(zhuǎn)農(nóng)地后轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中獲取高額非農(nóng)收入。然而，受到社會(huì)保障體系的不完善、城市務(wù)工的不確定等多重影響，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿門檻較高，“不失地”是核心考量因素，導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中農(nóng)戶“非理性”的客觀現(xiàn)實(shí)。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育困境的應(yīng)對(duì)策略

4.1 正視農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的沖突

一個(gè)處在“急劇變動(dòng)”“體制轉(zhuǎn)軌”的現(xiàn)代化社會(huì)，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩，亨廷頓稱之為“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定”。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興、資本下鄉(xiāng)加快了農(nóng)村“現(xiàn)代化”的進(jìn)程，但也加劇了“不穩(wěn)定”，引發(fā)出形式多樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突，成為轉(zhuǎn)型期農(nóng)村出現(xiàn)的新問題和新動(dòng)向。

首先，需要正視農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沖突的必然性，這是后續(xù)應(yīng)對(duì)沖突的前提。當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的沖突是不同主體之間的利益之爭(zhēng)。在特定政策環(huán)境和有限信息背景下，各行為主體均會(huì)設(shè)定“自身利益最大化”的行動(dòng)目標(biāo)，但受限于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善，最終引發(fā)了形式多樣的沖突?？傮w上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的沖突可以分為合理性沖突和非理性沖突。其中，前者是指市場(chǎng)主體的正常需求和合法行為，與不相適應(yīng)的外在環(huán)境產(chǎn)生的沖突，具有合理性和合法性。后者是指市場(chǎng)主體的投機(jī)需求和不當(dāng)行為，與不相適應(yīng)的外在環(huán)境產(chǎn)生沖突，具有非理性和危害性。

其次，需要正視行為主體利益訴求，并采取相應(yīng)措施來管控沖突。各利益主體追求自身利益最大化的訴求是合理的，但這種訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閻盒缘闹鹄袨榍覔p害其他主體利益時(shí)，必須嚴(yán)格管控。在制度安排層面，劃定合理邊界，明確利益主體各自的責(zé)任和義務(wù)，政府不應(yīng)以損害任一方利益為扶持手段。在治理結(jié)構(gòu)層面，轉(zhuǎn)變治理模式，將外來流轉(zhuǎn)主體納入村莊治理體系。賦予其一定的參與權(quán)和決策權(quán)，共同管理村莊事務(wù)，但同時(shí)需履行相應(yīng)的義務(wù)，尊重農(nóng)民權(quán)益，建立二者利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，構(gòu)建命運(yùn)共同體。在資源利用層面，設(shè)立相應(yīng)中介組織加強(qiáng)信息溝通并權(quán)衡各利益主體期望，分類施策引導(dǎo)農(nóng)地資源合理配置。

4.2 正視資本下鄉(xiāng)的多重效應(yīng)

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，工商資本下鄉(xiāng)具有多重效應(yīng)。一方面，資本下鄉(xiāng)是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重要舉措，也是城鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容，促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中人才、土地、技術(shù)等要素的城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，從而帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。另一方面，資本天生具有逐利性，注重短期投資和風(fēng)險(xiǎn)投資，給農(nóng)地保護(hù)帶來了巨大壓力。同時(shí)，工商資本在技術(shù)、資本和管理能力上的優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)小農(nóng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，小農(nóng)單薄的資源稟賦無法與之抗衡，長(zhǎng)此以往，以反哺農(nóng)業(yè)為目標(biāo)的資本下鄉(xiāng)可能會(huì)造成利益的反向輸送，直接損害農(nóng)民利益。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，土地、資本、人才等的流動(dòng)就是生產(chǎn)要素的流動(dòng)，這些生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是通過市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。資本下鄉(xiāng)有利于其他生產(chǎn)要素的流動(dòng)，資本、土地等關(guān)鍵要素的流動(dòng)有利于重組城鄉(xiāng)資源配置。但不可忽視的是，資本下鄉(xiāng)也易產(chǎn)生逐利性，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失靈。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地制度改革過程中，為實(shí)現(xiàn)資本、技術(shù)進(jìn)入農(nóng)地市場(chǎng)，削弱了“農(nóng)地農(nóng)有”的身份限制，轉(zhuǎn)以分區(qū)管理、放松管制等政策放活農(nóng)地利用。然而，這些舉措引發(fā)了一系列諸如農(nóng)地非農(nóng)化、環(huán)境污染等嚴(yán)重問題，急劇抬升了農(nóng)地價(jià)格，對(duì)小農(nóng)產(chǎn)生嚴(yán)重的擠出效應(yīng)。因此，需正確認(rèn)識(shí)資本的基礎(chǔ)性和逐利性，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和管制機(jī)制。

從社會(huì)學(xué)視角看，資本下鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)影響很大，會(huì)誘發(fā)多重社會(huì)問題。一方面工商資本的成員結(jié)構(gòu)、管理體系等決定了其可能難以融入當(dāng)?shù)卮迕駡F(tuán)體，直接影響了原本鄉(xiāng)土社會(huì)的穩(wěn)定而結(jié)構(gòu)。另一方面，工商資本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯優(yōu)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，技術(shù)上的壁壘、收入上的差距等，也易引發(fā)農(nóng)戶心理落差，危及鄉(xiāng)村社會(huì)體系。

從政治學(xué)視角看，資本下鄉(xiāng)與地方政府存在著密切關(guān)系。地方政府通過引入資本下鄉(xiāng)來帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，爭(zhēng)取上級(jí)政府資源，但也易產(chǎn)生合法性疑惑，激化當(dāng)?shù)卮迕衽c基層政府的矛盾?；鶎诱疄榱藸?zhēng)取項(xiàng)目資源，不免向工商資本提供 “綠色通道”，甚至承擔(dān)著連帶擔(dān)保功能。這種基層政府治理的偏向性，會(huì)對(duì)其他行為主體利益造成影響，弱化基層治理權(quán)威。

綜上所述，需從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多元視角正視資本下鄉(xiāng)的多重效應(yīng)，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)都是鄉(xiāng)村振興的手段，而非目標(biāo)。不能盲目以農(nóng)地流轉(zhuǎn)、資本下鄉(xiāng)的實(shí)現(xiàn)程度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而要為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興而采取的措施需要不斷調(diào)整以確保其始終向目標(biāo)邁進(jìn)。

5 結(jié)語

隨著國(guó)家政策的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐漸發(fā)育，已經(jīng)成為新時(shí)代農(nóng)地重要制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵手段。然而，在各地實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)意愿偏差、交易沖突頻發(fā)、后續(xù)管理不順、整體績(jī)效不高等困境，影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)育。具體來看，這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的困境，既有當(dāng)前制度安排的不完善，也有治理結(jié)構(gòu)的不完善和資源利用的不完善。為此，未來需要正視農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的沖突和資本下鄉(xiāng)的多重效應(yīng)。同時(shí)，在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，要堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明一齊抓。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，多種要素的城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，必然帶來鄉(xiāng)村的物質(zhì)更新。在此背景下，如何堅(jiān)守鄉(xiāng)村文化傳承成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的重要問題。

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