山東省棗莊市山亭區(qū)財(cái)政局
黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè),十八屆三中全會賦予了財(cái)政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位,要求2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大報(bào)告提出:“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績效管理?!敝泄仓醒搿鴦?wù)院2018年出臺關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見,提出力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系,為各級預(yù)算績效管理改革列出了路線圖和時(shí)間表??h級作為政策、資金和財(cái)政管理活動(dòng)的主要落實(shí)者,必須圍繞“三全”目標(biāo),高質(zhì)量地穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算績效管理,切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。
預(yù)算績效是指公共部門為提高資金使用績效,以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心,以部門績效管理、預(yù)算績效管理為基本形式的管理模式。預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程,更強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率,更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果,使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。長期以來,縣級財(cái)政支出管理相對比較粗放,注重支出規(guī)模而不追求使用效益,預(yù)算編報(bào)不實(shí),項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、規(guī)劃性,縣級財(cái)力相對有限,只能在“三保一促”的基礎(chǔ)上,在各部門之間平衡分配資金,造成財(cái)力更加緊張。財(cái)政部門在開展監(jiān)督時(shí),也多數(shù)對支出的合理性、合規(guī)性和資金安全性加以監(jiān)督,缺乏對資金使用效率和效果的有效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算績效管理,不僅能夠全面了解資金的分配效果和使用效益,更有利于提高財(cái)政支出的合理性和有效性,從而實(shí)現(xiàn)自我調(diào)整和自我加強(qiáng),使預(yù)算資金從不適合財(cái)政介入或不應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域適時(shí)退出,大大壓縮沒有發(fā)展前景與預(yù)算績效較差的支出項(xiàng)目,并圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),不僅能夠緩解縣級財(cái)政收支緊張的矛盾,又能使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大效益,也有利于提高財(cái)政支出的透明度,對于推進(jìn)績效政府和責(zé)任政府建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。
(一)績效管理理念普遍不強(qiáng)。目前,我國地方政府預(yù)算績效管理工作總體上還仍處于剛剛起步階段,地區(qū)和部門之間績效管理工作進(jìn)展不均衡,中央和省級開展較快,但大部分縣級政府的預(yù)算績效管理工作進(jìn)展比較緩慢。當(dāng)前,縣級傳統(tǒng)的投入型預(yù)算管理的思想仍占主導(dǎo)地位,預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控仍以財(cái)政部門傳統(tǒng)合規(guī)性審查為主,多數(shù)預(yù)算單位績效管理的意識較為薄弱,績效管理理念尚未牢固樹立,長時(shí)間以來形成的“重分配、輕管理,重支出、輕績效”的思想未發(fā)生根本變化,對預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上,對項(xiàng)目預(yù)期績效缺乏科學(xué)評估,對資金的分配效果、資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督和考核,導(dǎo)致有些項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。同時(shí),在缺少制度性約束的條件下,多數(shù)處于“要我評價(jià)”的被動(dòng)狀態(tài),成為預(yù)算績效管理的“瓶頸”。
(二)績效管理基礎(chǔ)工作比較薄弱。一是績效管理制度不健全??h級績效管理還未真正納入財(cái)政全面管理,與預(yù)算編制、執(zhí)行相結(jié)合的工作機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立,既缺乏基于績效的立項(xiàng)機(jī)制,又缺乏預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),更缺乏對政策性項(xiàng)目的全過程績效管理,造成預(yù)算項(xiàng)目“多散雜亂”,績效評價(jià)開展缺乏強(qiáng)有力的制度保障。二是績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)尚不完善,尤其是財(cái)政支出范圍廣,許多帶有公共產(chǎn)品特性的支出,個(gè)性指標(biāo)體系定性指標(biāo)多、易完成指標(biāo)多、可操作性指標(biāo)少,評分缺乏區(qū)分度,不能夠滿足不同層面和不同性質(zhì)的績效評價(jià)需求,極易導(dǎo)致績效指標(biāo)與評價(jià)目標(biāo)相脫節(jié)。三是現(xiàn)代化的信息技術(shù)在績效管理中運(yùn)用的還不夠廣泛,預(yù)算績效管理信息化建設(shè)相對滯后,阻礙了改革深入推進(jìn)步伐。
(三)績效管理機(jī)構(gòu)和人員不健全??h級財(cái)政部門大多未設(shè)置專職績效管理機(jī)構(gòu),也沒有專門人員,不少人員都是身兼數(shù)職,很難集中精力完成績效管理工作,也無法對預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員開展針對性輔導(dǎo)和幫助,當(dāng)前預(yù)算績效管理過度依賴第三方機(jī)構(gòu),預(yù)算單位自評能力沒有得到培養(yǎng),長期績效管理運(yùn)行成本過高,缺乏可持續(xù)性。
(四)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用水平不高。當(dāng)前對績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用多數(shù)停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問題、督促整改等較低層面,未與預(yù)算編制充分結(jié)合,追責(zé)問效機(jī)制還不完善,導(dǎo)致目前財(cái)政資金績效評價(jià)結(jié)果缺乏剛性,出現(xiàn)了一些項(xiàng)目雖然資金使用績效不好,但是財(cái)政資金仍需繼續(xù)安排的情況,財(cái)政資金被閑置、浪費(fèi)等方面的共性問題尚未得到有效控制。
(一)增強(qiáng)績效管理意識和理念。一是在不斷健全績效管理規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上,抓緊研究制定預(yù)算績效管理操作規(guī)程、工作流程及業(yè)務(wù)規(guī)范,將先進(jìn)的績效管理理念和方法融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程,促進(jìn)各級各部門更好履職盡責(zé)。二是通過開展多種形式的培訓(xùn)宣傳,加大預(yù)算績效管理工作宣傳力度,創(chuàng)造良好社會輿論氛圍,讓績效理念深入人心。三是將預(yù)算績效管理納入政府年度目標(biāo)考核體系,并作為各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、選拔任用的重要依據(jù),形成“倒逼”機(jī)制。
(二)夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)性工作。一是強(qiáng)化財(cái)政管理頂層設(shè)計(jì),明確“時(shí)間表”和“路線圖”,推動(dòng)績效管理常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。加快構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價(jià)“四位一體”的管理體系。二是加快研究設(shè)計(jì)和補(bǔ)充修訂現(xiàn)有績效目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),形成覆蓋所有財(cái)政資金科學(xué)統(tǒng)一的績效指標(biāo)體系。三是充分利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù),以財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)為支撐,加快建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、覆蓋各級的預(yù)算績效管理信息平臺,逐步實(shí)現(xiàn)智能檢索、大數(shù)據(jù)分析、開放共享、動(dòng)態(tài)更新的功能,著力提升預(yù)算績效的科學(xué)性和規(guī)范性。
(三)強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一是強(qiáng)化預(yù)算績效管理責(zé)任,按照“誰支出,誰負(fù)責(zé)”的原則,落實(shí)好各級政府和部門單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任,探索對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制,增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理的剛性。二是推進(jìn)績效信息報(bào)告公開制度。將評價(jià)結(jié)果向同級政府和人大報(bào)告,逐步推動(dòng)部門重點(diǎn)評價(jià)結(jié)果和財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)結(jié)果向社會公開,回應(yīng)社會關(guān)切,接受社會監(jiān)督。三是建立評價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制,將評價(jià)項(xiàng)目績效情況、存在的問題及相關(guān)建議反饋被評價(jià)單位,指導(dǎo)并配合其完善制度,改進(jìn)措施,加強(qiáng)整改。同時(shí),將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排緊密結(jié)合,對績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績效目標(biāo)或評價(jià)結(jié)果較差的單位,相應(yīng)壓減下年度預(yù)算安排規(guī)模。
(四)加強(qiáng)績效管理組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)。一是結(jié)合財(cái)政監(jiān)督職能調(diào)整,設(shè)立預(yù)算績效管理中心,配備專職技術(shù)任務(wù),為加強(qiáng)預(yù)算績效管理提供組織保障。二是通過政府購買服務(wù)的方式,將高等院校、中介組織、科研機(jī)構(gòu)等社會第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量引入進(jìn)來,拓寬參與績效管理的渠道。三是加強(qiáng)績效管理政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo),提高預(yù)算單位自評能力,明確各方職責(zé),統(tǒng)籌各方力量,加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政績效管理。