陳虹麗

【摘要】隨著我國城市化進程的不斷推進，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用和歸屬方面也出現(xiàn)了很多問題。首先是城市對于建設(shè)土地的需求量越來越大，原有土地的利用程度不斷被加深，但仍然不能滿足實際的需求。另外，城市的不斷發(fā)展使得越來越多的農(nóng)村人口開始進入城市工作或?qū)W習(xí)，這就使得農(nóng)村土地被閑置，不能得到更好的利用。因此，對于建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場產(chǎn)生了一定的影響，本篇文章主要介紹了目前構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地中的障礙、目標(biāo)和原則，同時也提出了一些解決方法。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)一;建設(shè)用地;土地市場

1、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的障礙

1.1與土地所有制相關(guān)的法律條款沒有被廢除

目前，在我國的很多法律文件中都明確的規(guī)定了土地的所有權(quán)利，土地被劃分成了國家所有和農(nóng)村集體所有，這種二元的結(jié)構(gòu)非常明確。在這種土地所有制的基礎(chǔ)之上，土地管理條例中還規(guī)定了：任何單位和個人，需要使用土地來完成建設(shè)的，必須根據(jù)相關(guān)法律流程來進行國有土地使用申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民所獲批的集體土地和公共建設(shè)設(shè)施等不包括在內(nèi)，所以只有國有土地才能夠用于城市的建設(shè)和工業(yè)用途，利用農(nóng)村土地來滿足城市用地建設(shè)只是為了滿足國家的公共利益。所以，在目前的情況下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場并沒有法律保障。

1.2政府的思路沒有發(fā)生改變

受到土地所有制二元結(jié)構(gòu)的影響以及法律規(guī)定，很多農(nóng)村的集體用地只能供農(nóng)民或者農(nóng)村集體自己使用，不能隨意進行出租轉(zhuǎn)讓而用于工業(yè)或其他建設(shè)用途。另外，目前有很多地方政府受到高額利潤的誘惑，通過征收土地等方式來改變集體土地的所有權(quán)，使之成為國有土地而用于其他建設(shè)，在這種行為中，政府會獲得大量的利潤差價補償，久而久之，政府就會對這一行為產(chǎn)生依賴，通過這種方式獲利的思路很難徹底改變。

1.3農(nóng)村土地的維權(quán)困難

要想建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，最根本的是要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成城市土地，使之獲得與城市建設(shè)用地相同的市場地位。然而，很多集體土地都沒有明確所有權(quán)的歸屬問題，即使法律有規(guī)定指出農(nóng)村土地使用權(quán)可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織、村民委員會等來實行，但在實際中，村委會的負責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才是農(nóng)村土地的代言人，很多地方缺少相關(guān)機制來為土地使用提供保障，因此，很多農(nóng)村地區(qū)的人不能夠為集體土地的所有權(quán)來維權(quán)。

1.4沒有規(guī)定土地的使用期限

目前，對于農(nóng)村的集體土地使用權(quán)年限并沒有做出明確的規(guī)定。在土地承包中，法定的承包期限往往比建設(shè)用地的時間短，這樣導(dǎo)致土地的流轉(zhuǎn)過程受到限制，同時，如果土地超出使用年限，財產(chǎn)的歸屬問題也沒有明確規(guī)定，也有被國家收回的可能，這也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)和投資受到限制。

2、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標(biāo)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場必須要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，與國土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力完善土地二級市場規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。要在符合法律規(guī)定和實際需求的前提之下讓農(nóng)村的集體用地能夠直接在市場中進行出租，進一步使土地的市場交易變得更加規(guī)范，提高農(nóng)民的收益比例，從而使城鄉(xiāng)居民能夠共同享受工業(yè)化和城市化進程所帶來的成果。

3、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的原則

3.1市場化原則

目前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的最大障礙，在這種結(jié)構(gòu)的影響下，城鄉(xiāng)土地受到不同法律的約束和管理，不能夠享有同等權(quán)利和地位，另外，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)只能依靠政府的征收才能夠得到改變，其他單位和個人在使用土地時都必須申請國有土地，這就導(dǎo)致政府成為農(nóng)村土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓的唯一供應(yīng)者，然而這樣的分配方式很顯然不符合社會主義市場經(jīng)濟的基本原則，市場不能在土地使用的分配中起到應(yīng)有的作用，進而就損害到了農(nóng)民的相關(guān)利益。所以要想建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，就必須要以市場為導(dǎo)向，打破政府的壟斷行為，讓農(nóng)村的集體用地也能夠進入市場進行合理的分配和使用，從而完善土地的供求關(guān)系。

3.2漸進性原則

保護耕地是我國的基本國策，所以必須要明確土地的使用和轉(zhuǎn)讓途徑，要避免農(nóng)村土地隨意轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的現(xiàn)象。在集體建設(shè)用地進入市場之后，應(yīng)該先在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)進行試點，成功以后在進行推廣，絕對不能直接進行大范圍的推廣，以免出現(xiàn)誤差，影響建設(shè)進程。

3.3公平性原則

在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的過程中，國家土地和集體土地應(yīng)該享有同等的權(quán)利，應(yīng)該都能夠在市場中進行平等交易，這樣一來就能夠改變目前集體所有土地所面臨的權(quán)益差距，使之能夠在財產(chǎn)補償和增值等方面與城市用地齊平。

3.4多元化原則

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)中，政府的征地范圍受到了越來越多的限制，很多經(jīng)營項目用地都必須要和土地的使用者和農(nóng)民進行協(xié)商之后才能購買。農(nóng)村的集體土地應(yīng)該能夠通過出租、轉(zhuǎn)讓等形式進入市場進行交易，這樣一來就可以滿足不同用地的需求，實現(xiàn)土地資源的最大化利用和合理分配。

4、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的方法

4.1中央應(yīng)給予大力支持

根據(jù)目前所存在的問題來看，中央政府的大力支持對于建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場有著非常重要的影響。2019年2月19日，新華社受權(quán)發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》?！兑庖姟诽岢觯瑢⑸罨r(nóng)村土地制度改革，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。具體來看，《意見》提出，要保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，研究出臺配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩(wěn)過渡。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。堅持保障農(nóng)民土地權(quán)益、不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件。全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

4.2完善相關(guān)法律

有完善的法律制度保障是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場進行維護的重要基礎(chǔ)。因此，必須要對目前的管理法律進行修改，廢除阻礙建立城鄉(xiāng)用地市場一體化的規(guī)定，要重新思考目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)途徑和管理方式，改變目前劃分土地用途的標(biāo)準(zhǔn)，從而通過法律層面來保證農(nóng)村集體土地的地位。

4.3改變政府的思路

如今有很多政府都從土地權(quán)力的轉(zhuǎn)變方面來獲得大量利潤，這種思路已經(jīng)很難在短時間內(nèi)進行改變，但如果不進行改變，就不可能建成城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化市場。因此，必須要讓當(dāng)?shù)卣鞔_中央的規(guī)定，以更長遠的目標(biāo)來對土地的管理和開發(fā)進行規(guī)劃，要對土地的管理流程進行重新規(guī)劃并且完善相關(guān)的監(jiān)督機制，要使政府明確自身的職能，公開透明的辦公，讓土地的資金轉(zhuǎn)出、收入等都納入到地方預(yù)算中，接受人民群眾和中央政府的監(jiān)督。

4.4明確土地的權(quán)利歸屬問題

目前，很多法律都對農(nóng)村的集體土地進行了限制，導(dǎo)致這些集體土地的財產(chǎn)權(quán)不能夠很好的實現(xiàn)，不僅損害到了農(nóng)村居民的相關(guān)利益，而且不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的建設(shè)。因此，必須要明確土地權(quán)的歸屬問題，使這些所有權(quán)主體能夠充分發(fā)揮自身的獨立性，讓農(nóng)村的集體土地也能夠同樣享有使用、收益和處分等相關(guān)權(quán)益。

總結(jié)：

總之，要想真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，就必須要對閑置土地進行合理利用，同時加大城市土地資源的利用效率，這就需要明確建設(shè)統(tǒng)一用地市場的目標(biāo)和原則，通過中央政府給予的支持和法律保障來轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)卣乃悸罚鞔_土地的歸屬問題，從多方面來為統(tǒng)一用地市場的建立提供保障。

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