汪文萍，馮思佳

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湖南省深化小型水利工程管理體制改革的經(jīng)驗與思考＊

汪文萍，馮思佳

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410131）

通過分析湖南省小型水利工程管理面臨的主要問題，在結(jié)合湖南省常德市鼎城區(qū)、澧縣、雙峰縣三個改革試點的實踐經(jīng)驗的同時，總結(jié)了全面推進(jìn)深化水利改革的工作建議，對之后開展的相關(guān)工作提供參考。

小型水利工程；水利改革；管理體制；創(chuàng)新機(jī)制

水資源短缺、水利設(shè)施薄弱對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約越來越突出，農(nóng)田水利建設(shè)滯后是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，加之頻發(fā)的水旱災(zāi)害仍威脅著國民財產(chǎn)安全。為此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》于2011-01-29正式頒布。湖南省作為全國首個水利改革試點，率先拉開了水利改革的序幕。通過對試點的改革探索，湖南省的小型水利工程管理體制改革取得了明顯成效。

1 湖南省小型水利工程管理面臨的主要問題

1.1 管理體制機(jī)制滯后

管理體制機(jī)制滯后主要表現(xiàn)在：①基層領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，導(dǎo)致改革缺乏動力，協(xié)調(diào)缺乏手段；②我省水資源相對豐富，除季節(jié)性缺水外，水資源供需相對穩(wěn)定，水權(quán)交易缺乏市場需求，缺乏嚴(yán)管水資源的對策；③部分小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明，建成后缺乏維護(hù)資金。

1.2 資金投入及融資力度不夠

資金投入及融資力度不夠主要表現(xiàn)在：①地方財政困難，無法配套改革成本和相關(guān)費用，經(jīng)費安排上難以保障；②行政事業(yè)性規(guī)費征收不足；③沒有建立起有效的融資平臺，沒有籌措到資金用于改革發(fā)展。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站規(guī)范化難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站所在的機(jī)構(gòu)、人員、隊伍素質(zhì)等方面發(fā)展不平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站基數(shù)大，整改規(guī)模龐大。我省財政從2013年開始，每年拿出1 000萬元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站規(guī)范化建設(shè)。按照30萬元/站的標(biāo)準(zhǔn)，一年能解決30個左右。而從我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站2 200多個的總數(shù)來看，要完成全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的規(guī)范化建設(shè)周期長。

2 各試點水利工程改革經(jīng)驗

2.1 常德市鼎城區(qū)的探索經(jīng)驗

2.1.1 常德市鼎城區(qū)基本情況

全區(qū)目前共有小型水庫166座，22 kW及以上固定小型電力機(jī)埠有331處，小型閘壩有420座，小型塘壩有17 908口，年蓄引提水能力為5.3×108m3，有效灌溉面積為3.463 2×108m2。

2.1.2 主要經(jīng)驗

2.1.2.1 加強(qiáng)水資源管理

全區(qū)已成投資3.35億元，解決了71.77萬人的飲水不安全問題，建成集中供水跨鄉(xiāng)聯(lián)村工程83處（千噸萬人水廠23處），單村工程32處，聯(lián)戶和分散供水工程46處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所地自來水全面覆蓋，自來水通村率達(dá)到92%，農(nóng)村自來水普及率達(dá)到95%.建立了農(nóng)村飲水維修養(yǎng)護(hù)基金，成立了水廠維修養(yǎng)護(hù)站，建立了水質(zhì)檢測中心。

2.1.2.2 創(chuàng)新管護(hù)模式

明晰水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)，并明確管護(hù)責(zé)任主體。全區(qū)4個堤垸，3個水庫和3大電排由區(qū)直管；其他水利工程按規(guī)屬地管理的原則進(jìn)行管護(hù)。

進(jìn)一步健全小型農(nóng)田水利設(shè)施“政府引導(dǎo)、民辦公助、以獎代投、先建后補”的建設(shè)管理機(jī)制。設(shè)立了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，實行民辦公助。推進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)，實現(xiàn)一村一會的要求，截至目前，鼎城區(qū)共成立了30個農(nóng)民用水戶協(xié)會，覆蓋30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)527個村，有28 269戶受益，管理灌溉面積達(dá)6.159 2×108m2。

2.1.2.3 資金籌措及保障措施

資金籌措主要有上級投入、區(qū)級財政支出、經(jīng)營老板投資、受益農(nóng)戶投勞投資等，保障措施主要有：①區(qū)政府支持爭取上級投入；②區(qū)政府對各類工程管理進(jìn)行年終考核，按考核結(jié)果發(fā)放管養(yǎng)費；③以獎代補，多投入多補助；④對水利工程管理單位進(jìn)行考核，考核結(jié)果與績效工資掛鉤。

2.2 澧縣的探索經(jīng)驗

2.2.1 澧縣基本情況

全縣5大類小型水利工程共70 769處，其中小型水庫147座，中小河流及堤防115處，小型水閘1 629座，小型農(nóng)田水利工程68 104處，農(nóng)村安全飲水工程774處。其中產(chǎn)權(quán)國家所有的297處，鎮(zhèn)級、村級受益戶及社會投資者所有70 472處。

2.2.2 主要經(jīng)驗

2.2.2.1 拓寬經(jīng)費來源渠道，鼓勵投資

經(jīng)費來源渠道主要有：①財政投。國家所有的297處小型水利工程已按養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)納入縣財政預(yù)算。②社會捐。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水戶協(xié)會充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，向所在區(qū)域效益好的企業(yè)、社會能人等募集管護(hù)經(jīng)費，政府進(jìn)行獎補。③群眾籌。村集體所有的農(nóng)田水利工程，按“誰受益，誰出錢”的原則由村用水戶分會牽頭，按群眾自籌和財政獎補1∶2的比例籌集。④社會投資者所有的水利工程由投資人籌資管護(hù)。

2.2.2.2 明晰工程產(chǎn)權(quán)、多種形式落實管護(hù)主體

澧縣明晰工程產(chǎn)權(quán)、多種形式落實管護(hù)主體，主要體現(xiàn)在以下幾方面：①為改革的先行試點夢溪鎮(zhèn)4 806處小型水利工程發(fā)放了產(chǎn)權(quán)證、管理權(quán)證和經(jīng)營權(quán)證，明晰了工程產(chǎn)權(quán)，明確了管護(hù)責(zé)任，共發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書1 500本，簽訂管護(hù)協(xié)議2 256份。②建立小型水庫管理專項資金用于小型水庫日常維護(hù)管理及守護(hù)人員工資等經(jīng)費開支。③采取委托管理、用水合作組織管理，承包、租賃、股份合作以及騁任管理多種形式落實管護(hù)主體。

2.3 雙峰縣的探索經(jīng)驗

2.3.1 雙峰縣基本情況

全縣轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，894個行政村，35個居委會，總?cè)丝?6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口85萬人。縣域面積1.71×106m2，現(xiàn)有耕地4.462 2×108m2，其中水田3.663×108m2，全縣各類水利工程共有75 000多處，為全國55個深化小型水利工程管理體制改革試點縣之一。

2.3.2 主要經(jīng)驗

2.3.2.1 落實四道程序

雙峰縣積極落實四道程序，主要過程包括：①調(diào)查摸底。通過深入調(diào)查摸底，掌握全縣75 000處水利工程的類型、運行狀況、作用發(fā)揮等詳細(xì)情況，確定納入農(nóng)村小型水利管理體制改革范圍的工程57 000萬多處，為全縣水利工程管理體制改革打下了基礎(chǔ)。②制訂方案?？h水利局組成工作組，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行專題調(diào)研，分別召開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部代表、村民代表和工程管理人員代表等多個座談會，廣泛聽取各方意見，尤其是傾聽村民和基層小型水利工程管理人員的呼聲。③確權(quán)發(fā)證。在對全縣農(nóng)村小型水利工程進(jìn)行摸底調(diào)查、分類定性、清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，確定工程產(chǎn)權(quán)。對相關(guān)信息公示無異議后，再頒發(fā)權(quán)屬證書。④選定模式。因地制宜，分類推進(jìn)。按照“宜包則包，宜賣則賣，宜租則租，宜股則股，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的原則”進(jìn)行改革，形成專業(yè)化、市場化、社會化相結(jié)合的水利工程管理體系。

2.3.2.2 狠抓四大保障

雙峰縣狠抓四大保障，具體做法為：①主要領(lǐng)導(dǎo)抓改革，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級黨政一把手負(fù)總責(zé)，其他領(lǐng)導(dǎo)共同抓，水改工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體抓落實的工作機(jī)制。②“兩種方法”抓效率，兩種方法即業(yè)務(wù)培訓(xùn)及宣傳動員，全縣共舉辦各級（含村級）業(yè)務(wù)培訓(xùn)班921期，參訓(xùn)人員15 520人；共召開群眾會10 000多次，印制下發(fā)宣傳資料60 000份，印刷宣傳標(biāo)語1 000多條，編發(fā)工作簡報12期。③務(wù)實創(chuàng)新抓試點，通過青樹坪鎮(zhèn)的改革試點，探索出“調(diào)查摸底—制定方案—確權(quán)發(fā)證—選定模式”的工作方法。④攻堅克難抓推進(jìn)，出臺了《雙峰縣小型農(nóng)田水利設(shè)施管理辦法》《雙峰縣農(nóng)村飲水安全工程運行管理辦法》《雙峰縣小型水庫管理辦法》《雙峰縣中小河流管理辦法》等規(guī)范性文件推進(jìn)改革。

3 對全面深化水利改革的幾點思考

3.1 深化水利工程建設(shè)和管理體制改革

湖南省全面深化水利改革，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式，因地制宜推行水利工程代建制、總承包等模式，實行水利工程專業(yè)化、社會化建設(shè)管理；強(qiáng)化水利工程質(zhì)量安全與市場監(jiān)管，加強(qiáng)全省水利工程建設(shè)監(jiān)管能力，建立健全省、市、縣三級水利工程建設(shè)監(jiān)管體系；建立健全水利工程管護(hù)制度，根據(jù)事權(quán)劃分，明確水利工程管護(hù)主體，建立分級負(fù)責(zé)、分類管理的水利工程管護(hù)制度。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制

湖南省積極創(chuàng)新農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制，具體做法為：①創(chuàng)新農(nóng)田水利組織發(fā)動和建設(shè)機(jī)制。通過以獎代補、先建后補、項目扶持等政策措施，調(diào)動農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用，縣（市、區(qū)）人民政府以縣級水利規(guī)劃統(tǒng)籌開展農(nóng)田水利建設(shè)。按照分級負(fù)擔(dān)的原則，建立省、市、縣三級農(nóng)田水利建設(shè)財政投入機(jī)制，建立健全受益群眾籌資投勞、相關(guān)團(tuán)體個人捐助以及社會資本投入的多渠道籌措機(jī)制。②加快農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。總結(jié)小型水利工程管理體制改革試點縣經(jīng)驗，加快推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明確小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護(hù)主體、責(zé)任。③推動農(nóng)村水電管理創(chuàng)新。推動水能資源開發(fā)權(quán)有償出讓，強(qiáng)化市場在農(nóng)村水能資源配置中的決定性作用。

3.3 健全基層水利管理體制機(jī)制

同時，湖南省努力健全基層水利管理體制機(jī)制，具體做法為：①加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配備必要的辦公場所、技術(shù)裝備、交通工具。②加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)。依托小農(nóng)水重點縣、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等農(nóng)村水利項目，加快建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，推動農(nóng)民用水戶協(xié)會制度化、規(guī)范化建設(shè)。③強(qiáng)化基層水利隊伍建設(shè)。加強(qiáng)基層水利單位崗位設(shè)置管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)中推行持證上崗制度，明確崗位要求，實施按崗聘用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員等基層水利員需定期培訓(xùn)，考核合格后方能發(fā)證上崗。建立“首席水利員”制度，在基層水利員中選拔一批基層水利技術(shù)領(lǐng)軍人才，發(fā)揮示范作用，帶動基層水利服務(wù)隊伍整體素質(zhì)提升。

［1］李晶.湖南省加快水利改革試點的經(jīng)驗與啟示［J］.水利發(fā)展研究，2016（1）.

［2］鐘玉秀.對加快推進(jìn)基層水利改革發(fā)展的思考［J］.中國水利，2012（3）.

2095－6835（2019）05－0115－02

F426.91

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.05.115

汪文萍（1969—），女，湖南常德人，碩士，副教授，高級工程師，主要從事水工結(jié)構(gòu)、建筑材料檢測等方面的教學(xué)與研究工作。

湖南省高?？茖W(xué)研究項目（編號：14C0744）

〔編輯：嚴(yán)麗琴〕