(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院,重慶 400044)
黨的十九大報(bào)告提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,這是十八大以來對(duì)于社會(huì)治理創(chuàng)新的拓展和深化,是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的新治理格局。“共建共治共享”一方面對(duì)于近幾年來我們?cè)谏鐣?huì)治理方面取得的成就進(jìn)行了總結(jié),另一面也通過對(duì)近幾年社會(huì)治理存在的不足進(jìn)行分析,為未來社會(huì)治理如何創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。社區(qū)作為社會(huì)治理創(chuàng)新的主體,“共建共治共享”的社區(qū)模式也將成為其發(fā)展的新趨勢(shì)。
但就目前來看,社區(qū)治理還存在著較多的問題。社區(qū)當(dāng)中居民關(guān)系冷漠,經(jīng)常相見不相識(shí);對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與度低;沒有形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感等現(xiàn)象造成了一些社區(qū)矛盾重重,嚴(yán)重阻礙了社區(qū)的發(fā)展,給社區(qū)治理帶來諸多困擾。在提倡社區(qū)自治的浪潮下,政府已經(jīng)主動(dòng)讓渡治理空間,想要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理創(chuàng)新,解決社區(qū)治理困境。然而居民還是很難被帶動(dòng)起來參與社區(qū)公共事務(wù)。政府加大資金投入,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措經(jīng)常是治標(biāo)不治本,沒有真正解決社區(qū)治理困境。究其原因主要在于治理的措施都是對(duì)于原有模式的修修補(bǔ)補(bǔ),沒有形成一個(gè)新的治理模式來適應(yīng)當(dāng)前發(fā)生的新變化。其實(shí),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展,原有單位制的解體,社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了諸多變化,社會(huì)主要矛盾也變成了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化也對(duì)外部治理結(jié)構(gòu)的變化提出了更高的新要求。社區(qū)亦是如此,社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化也要求外部治理模式的創(chuàng)新,以適應(yīng)新時(shí)期的新格局。目前來看,“共建共治共享”的治理模式是解決社區(qū)治理困境,實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)。
誠(chéng)然,“共建共治共享”是解決社區(qū)治理困境的可能模式,但是多年來,我國(guó)的社區(qū)治理一直都是政府主導(dǎo),所有社區(qū)事務(wù)都由政府 “一肩挑”,居民的自治能力弱,現(xiàn)在突然讓居民自己管理自己的事務(wù),居民肯定會(huì)不知從何著手。這樣的路徑依賴顯然不利于共建共治共享模式的構(gòu)建。另一方面,長(zhǎng)期以來政府“一肩挑”的模式已經(jīng)讓居民和政府的關(guān)系日漸疏遠(yuǎn),想把政府和居民重新聯(lián)系起來共同參與社區(qū)建設(shè)顯然十分困難。因此,社區(qū)需要引入社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè),讓社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理,并發(fā)揮紐帶作用,培養(yǎng)社區(qū)居民的自治能力,聯(lián)系政府與居民,共同構(gòu)建“共建共治共享”的社區(qū)治理模式。因此筆者在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上主要探討以下問題:第一,社區(qū)組織嵌入社區(qū)治理發(fā)揮著什么樣的作用;第二,社會(huì)組織參與“共建共治共享”的社區(qū)治理模式的路徑是怎樣的。
嵌入本來是指某一事物卡進(jìn)另一事物的過程和結(jié)果,常用在自然科學(xué)領(lǐng)域。而嵌入性理論最早可以追溯到19世紀(jì)末期,德國(guó)哲學(xué)家理查·阿芬那留斯(Richard H.Avenarius)就曾提出過關(guān)于將某種特定物體鑲嵌于另一更大物體之中的學(xué)說[1]。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中,波蘭尼最早提出嵌入的概念,他反對(duì)經(jīng)濟(jì) (市場(chǎng))自主性的看法,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)并不是自足的,它是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的[2]。1985年格蘭諾維特對(duì)于嵌入性理論作出了批判性和發(fā)展性研究。他并以社會(huì)網(wǎng)為分析工具,說明經(jīng)濟(jì)行為是嵌入于社會(huì)網(wǎng)之中的,進(jìn)而說明經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的密切關(guān)系[3]。從國(guó)內(nèi)來看,王思斌利用嵌入性理論來研究中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展[4],他認(rèn)為格蘭諾維指出具體的關(guān)系以及關(guān)系結(jié)構(gòu)能產(chǎn)生信任、防止欺詐的嵌入的觀點(diǎn),可以視為嵌入的兩種形式:關(guān)系性嵌入與結(jié)構(gòu)性嵌入。前者是指行動(dòng)者嵌入于其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中,并深受網(wǎng)絡(luò)其他成員的影響;后者將嵌入置于更大層面,即認(rèn)為行動(dòng)者所在的網(wǎng)絡(luò)又是嵌入于社會(huì)文化傳統(tǒng)、價(jià)值規(guī)范等結(jié)構(gòu)之中的。并且從嵌入主體、嵌入機(jī)制、嵌入狀態(tài)、嵌入后果等方面來闡述嵌入性理論。在此,筆者試圖利用嵌入性理論探討和分析社會(huì)組織參與社區(qū)治理的問題。
“共建共治共享”是黨的十九大報(bào)告中指出的社會(huì)治理格局,提出要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制,提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移,發(fā)揮社會(huì)組織作用,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)。從體制方面來看,要共建和完善社會(huì)治理體制;從主體上看,需要多元主體合作共治;從治理成果方面來看,強(qiáng)調(diào)重心下移,共享利益。這無疑從理論的高度為社區(qū)治理指明了方向。由此可見,“共建共治共享”的社區(qū)治理模式將會(huì)是未來社區(qū)治理的新模式。
國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者從嵌入性理論的角度來研究社會(huì)治理。比如朱健剛通過對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析,指出社工機(jī)構(gòu)嵌人街區(qū)治理的方式可以分為三種類型,第一類是 “隔離型”,第二類是“沖突型”,第三類是“互惠型”[5]。 徐永祥也圍繞災(zāi)后社會(huì)重建這個(gè)主題,討論災(zāi)后社會(huì)重建進(jìn)程中社會(huì)工作服務(wù)的嵌入性問題[6]。本文則將“共建共治共享”的理念與社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理結(jié)合起來。社會(huì)組織的嵌入性治理無疑將有利于推動(dòng)“共建共治共享”的社區(qū)治理模式的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織作為嵌入主體,通常通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的嵌入機(jī)制參與社區(qū)治理,在這個(gè)過程中發(fā)揮橋梁紐帶的作用,提高社區(qū)治理的有效性,推動(dòng)“共建共治共享”治理模式的實(shí)現(xiàn)?!肮步ü仓喂蚕怼弊鳛橐环N治理格局,對(duì)于社區(qū)而言則是一種治理模式的體現(xiàn),然而不論是治理格局還是治理模式,其實(shí)質(zhì)都是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系和框架。包括了治理體制的構(gòu)建、治理主體的構(gòu)成、治理成果的分配。所以社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理從嵌入性理論的形式上來看,既是一種關(guān)系性嵌入也是一種結(jié)構(gòu)性嵌入。
圖1 分析框架
J社區(qū)是重慶市的一個(gè)老舊社區(qū),單位制解體以來,社區(qū)由于拆遷成本太高,所以只進(jìn)行了簡(jiǎn)單的立面整治,并沒有大勢(shì)改造。原本住在這個(gè)小區(qū)的居民有的已經(jīng)搬離了小區(qū),把房子租給外來務(wù)工人員,所以社區(qū)總體來看內(nèi)部人員的異質(zhì)化程度比較高。而且隨著社會(huì)的發(fā)展,社區(qū)治理逐漸變得困境重重。社區(qū)環(huán)境臟亂差,垃圾遍地。居民之間的人際關(guān)系越來越冷漠,居民不愿參與社區(qū)公共事務(wù)管理,寧愿“獨(dú)自打保齡”,社區(qū)矛盾激化,治理陷入困境。
政府為了改善J社區(qū)的現(xiàn)狀,通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式引入了M社工機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū),試圖借助社會(huì)組織的專業(yè)力量來探索創(chuàng)新社區(qū)治理的模式和實(shí)現(xiàn)路徑,并把該社區(qū)打造成重慶市的典型示范性項(xiàng)目,探索其社區(qū)治理可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行推廣。
不論哪一種治理模式,要想發(fā)揮出其積極的有效性就必須建設(shè)一個(gè)有效的體制作為基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告中提到要構(gòu)建一個(gè) “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”,這從理論的高度為社區(qū)治理的體制指明了方向。社區(qū)治理也需要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社區(qū)治理體制。J社區(qū)在之前是國(guó)有企業(yè)的一個(gè)小區(qū),單位制解體之后,一直都是政府負(fù)責(zé)社區(qū)所有公共事務(wù),要想建立這樣的治理體制需要社區(qū)居民的參與,但是長(zhǎng)期以來政府與居民關(guān)系的疏遠(yuǎn)不利于這種體制的建構(gòu)。社會(huì)組織嵌入社區(qū)之后,作為社會(huì)協(xié)同的力量,把黨和政府、公眾都聯(lián)系了起來,同時(shí)在這個(gè)過程中推進(jìn)法治保障的建設(shè)。從法治教育來看,社會(huì)組織經(jīng)常會(huì)聯(lián)合一些駐區(qū)單位,在社區(qū)里面廣泛進(jìn)行法治教育的宣傳,增強(qiáng)社區(qū)居民的法制意識(shí);從法治制度來看,不僅借助現(xiàn)行的正式法律法規(guī)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理,還健全完善各種居民公約等“軟法”性質(zhì)的社區(qū)規(guī)范,充分發(fā)揮這些規(guī)范在社區(qū)治理中的作用,使之與國(guó)家法律法規(guī)一道,有效調(diào)整社區(qū)內(nèi)部的各種關(guān)系。通過這些途徑,J社區(qū)形成了“一核多元”的治理體制。具體來看就是,“一核”指黨委領(lǐng)導(dǎo),十九大報(bào)告中指出堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo),所以要使黨在社區(qū)治理體制建設(shè)中處于核心地位?!岸嘣笔侵刚?fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障。
圖2 “一核多元”的體制
長(zhǎng)期以來由于我國(guó)的社會(huì)矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)生活需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾,所以政府自上而下的管理模式適應(yīng)了這種社會(huì)現(xiàn)狀,在一定時(shí)期內(nèi)政府利用獨(dú)有的資源和權(quán)力的優(yōu)勢(shì),實(shí)行這種自上而下的管理模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,取得了良好的管理效果。但是在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變的今天,這種自上而下,政府獨(dú)攬所有公共事務(wù)的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的要求。十九大報(bào)告指出,發(fā)揮社會(huì)組織作用,實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)。所以社區(qū)應(yīng)該由管理走向治理,而且這種治理不是政府“一肩挑”,而是要實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。
但是社區(qū)居民對(duì)治理的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足,特別是長(zhǎng)久以來形成的只有政府才是治理主體的理念,嚴(yán)重阻礙了社區(qū)合作共治的實(shí)現(xiàn)。J社區(qū)也在很大的程度上并沒有實(shí)現(xiàn)合作共治,街道、居委會(huì)和曾嘗試召開的社區(qū)居民議事會(huì),想要?jiǎng)訂T居民參與社區(qū)公共事務(wù)的治理,實(shí)現(xiàn)社區(qū)的 “共治”,但尷尬的是居民并不愿意參與,街道和居委會(huì)要想邀請(qǐng)居民來參加會(huì)議還得給居民發(fā)錢或者發(fā)禮物才行。出現(xiàn)如此尷尬的現(xiàn)象是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來政府和居民之間形成的都是自上而下的垂直管理關(guān)系,這樣的關(guān)系并不利于共治的實(shí)現(xiàn)。橫向的互動(dòng)關(guān)系,才有利于動(dòng)員組織內(nèi)部的成員參與到組織事務(wù)當(dāng)中。J社區(qū)引入社會(huì)組織嵌入社區(qū)參與治理,2017年成立了社區(qū)居民協(xié)商會(huì),積極動(dòng)員居民參與會(huì)議,收集居民感興趣以及涉及居民切身利益的問題。同時(shí)在居民協(xié)商會(huì)上,大家可以就自己發(fā)現(xiàn)的社區(qū)問題進(jìn)行協(xié)商,街道、居委會(huì)、駐區(qū)單位、居民、社會(huì)組織都可以參與到社區(qū)事務(wù)的協(xié)商當(dāng)中來,民主決定社區(qū)事務(wù)。這樣一來大家的積極性就會(huì)被帶動(dòng)起來,不用發(fā)錢或者禮物居民也會(huì)來參加會(huì)議。這個(gè)過程中社會(huì)組織與社區(qū)居民是橫向關(guān)系,所以居民愿意參與社會(huì)組織動(dòng)員的活動(dòng),而政府也通過社會(huì)組織和居民的橫向互動(dòng)間接和居民進(jìn)行交流互動(dòng),這樣一來社區(qū)就不再只有自上而下的政府主導(dǎo),也有自下而上的溝通協(xié)調(diào),多元主體參與治理,實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的良性互動(dòng)。通過社會(huì)組織的嵌入性治理促進(jìn)了社區(qū)協(xié)商民主、合作共治局面的形成。
黨的十九大報(bào)告明確提出,堅(jiān)持以人民為中心,把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中,把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。社區(qū)作為社會(huì)治理的最基層的主體,也應(yīng)該在治理中體現(xiàn)重心下移,共享利益。政府在推進(jìn)社區(qū)利益共享的目標(biāo)進(jìn)程中,需要做到“眼睛向下看”,但是由于長(zhǎng)期以來形成的路徑依賴,政府有時(shí)往往“看不著”和“看不準(zhǔn)”,所以政府的投入存在不夠精準(zhǔn)的問題,社區(qū)居民沒有真正實(shí)現(xiàn)共享利益,以至于社區(qū)矛盾尖銳。社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理剛剛好彌補(bǔ)了這樣的不足。
M社會(huì)組織進(jìn)駐J社區(qū)之后,協(xié)助政府推動(dòng)社區(qū)利益共享,使社區(qū)治理成果惠及所有的社區(qū)居民,同時(shí)使政府的投入更加精準(zhǔn)。比如M社會(huì)組織有每日探訪和每日必訪活動(dòng),深入每個(gè)居民的家中了解居民的需求和生活中存在的問題,然后反映給政府,真正做到了“眼睛向下看”,這樣一來有利于實(shí)現(xiàn)重心下移,居民共享利益,打造和諧社區(qū)。
圖3 共建共治共享社區(qū)治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑
通過對(duì)J社區(qū)的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn):第一,“共建共治共享”的社區(qū)治理模式是化解社區(qū)矛盾,解決社區(qū)治理困境的有效模式;第二,社會(huì)組織作為嵌入主體參與社區(qū)治理能夠發(fā)揮橋梁紐帶作用,提高社區(qū)治理的有效性;第三,在社會(huì)組織的嵌入性治理下,“一核多元,共建體制;協(xié)商民主,合作共治;重心下移,共享利益”是實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”社區(qū)模式構(gòu)建的可行路徑?!肮步ā薄肮仓巍薄肮蚕怼比齻€(gè)方面要同時(shí)推進(jìn),每一個(gè)方面都必不可少,并且相互促進(jìn),實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理創(chuàng)新。
雖然從案例來看,社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理有一定的成效,但是就目前我國(guó)的實(shí)際情況來看,社會(huì)組織的專業(yè)能力不夠高仍然是其發(fā)展面臨的一個(gè)重要問題。十九大報(bào)告提出要提高社會(huì)治理專業(yè)化水平,聯(lián)系到社區(qū)治理的方面來看,社會(huì)組織的專業(yè)化水平將會(huì)直接影響到社區(qū)治理的有效性,關(guān)系到“共建共治共享”的模式的實(shí)現(xiàn)程度。因此,加強(qiáng)我國(guó)的社會(huì)組織能力建設(shè)顯得尤為重要,這既需要政府提供良好的制度環(huán)境,相應(yīng)的指導(dǎo)方針和政策,也需要社會(huì)組織自身的努力,學(xué)會(huì)在充滿挑戰(zhàn)和機(jī)遇的競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)自我能力的提升,更好地服務(wù)社會(huì)。
社會(huì)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)的過程,社區(qū)的“共建共治共享”模式的實(shí)現(xiàn)亦是如此,并不是能夠一蹴而就的。受長(zhǎng)期以來路徑依賴的影響,我國(guó)的社區(qū)要想實(shí)現(xiàn)共建共治共享需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程,這個(gè)過程可能會(huì)困難重重,可能會(huì)遭遇挫折。重要的是在這個(gè)過程中各方力量要聯(lián)合起來共同努力,探索如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“共建共治共享”。