方田

【摘 要】 本文從GMS交通合作發(fā)展的新成績(jī)出發(fā)，分析現(xiàn)階段GMS運(yùn)輸發(fā)展存在的問題，借鑒歐盟在道路運(yùn)輸便利化的經(jīng)驗(yàn)，提出GMS道路運(yùn)輸發(fā)展建議：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);深化各國(guó)交通運(yùn)輸合作;加快國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制建立;完善GMS交通運(yùn)輸合作機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 大湄公河次區(qū)域;運(yùn)輸發(fā)展;歐盟經(jīng)驗(yàn);建議

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作GMS（Greater Mekong Subregion），是指1992年由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起、由湄公河流域中國(guó)、柬埔寨、越南、老撾、緬甸和泰國(guó)6個(gè)國(guó)家共同成立的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，其宗旨是通過加強(qiáng)次區(qū)域國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

交通運(yùn)輸領(lǐng)域是GMS合作的重要領(lǐng)域，GMS積極推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》（以下稱《便運(yùn)協(xié)定》），《便運(yùn)協(xié)定》涵蓋了跨境手續(xù)、道路標(biāo)志、運(yùn)輸價(jià)格、海關(guān)檢查、車輛管理等運(yùn)輸便利化措施，為GMS交通合作發(fā)展建立了基礎(chǔ)框架。

一、大湄公河次區(qū)域交通合作發(fā)展新成績(jī)

2013年習(xí)近平總書記提出共建“一帶一路”倡議以來，以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通為主要內(nèi)容扎實(shí)推進(jìn)，為GMS交通運(yùn)輸發(fā)展帶來新機(jī)遇，GMS交通運(yùn)輸發(fā)展取得新成績(jī)。

1、運(yùn)輸合作進(jìn)一步加快

在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，GMS六國(guó)積極開展運(yùn)輸合作，取得了豐碩的成果。2018年9月，中越國(guó)際道路運(yùn)輸貨物運(yùn)輸試運(yùn)行活動(dòng)順利舉行，是首次真正意義上中越之間直達(dá)運(yùn)輸。2019年4月30日，在習(xí)近平總書記和老撾本揚(yáng)主席的共同見證下，《中華人民共和國(guó)政府與老撾人民民主共和國(guó)政府國(guó)際道路運(yùn)輸協(xié)定》在北京簽署，對(duì)中老兩國(guó)政府1993年簽署的雙邊國(guó)際道路運(yùn)輸協(xié)定進(jìn)行了修訂。在第七次聯(lián)委會(huì)期間，與會(huì)各方共同見證緬甸與泰國(guó)簽署了基于《GMS便運(yùn)協(xié)定》的雙邊政府間運(yùn)輸合作諒解備忘錄，標(biāo)志緬甸正式參與《GMS便運(yùn)協(xié)定》實(shí)施。2019年5月，中國(guó)、老撾、越南三國(guó)交通運(yùn)輸部在昆明和南寧舉行了GMS國(guó)際道路運(yùn)輸啟動(dòng)儀式。GMS各國(guó)為消除便利運(yùn)輸障礙，暢通道路運(yùn)輸各個(gè)環(huán)節(jié)做出積極努力。

2、運(yùn)輸線路繼續(xù)擴(kuò)大

自2004年《便運(yùn)協(xié)定》附件1中確定了GMS領(lǐng)域11條線路以及2007年增加2條線路以來，GMS各國(guó)運(yùn)輸線路不斷擴(kuò)展。2018年3月，在GMS便利運(yùn)輸委員會(huì)聯(lián)合委員會(huì)第六次會(huì)議上，GMS六國(guó)完成了《關(guān)于實(shí)施<大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定>“早期收獲”的諒解備忘錄》（以下稱《“早期收獲”備忘錄》）簽署，并在擴(kuò)展方案中納入了9條國(guó)際道路運(yùn)輸線路。在2019年3月舉辦的第七次聯(lián)合委員會(huì)中，各方審議并通過了《關(guān)于擴(kuò)大線路方案的諒解備忘錄》（以下稱《諒解備忘錄》），并新增線路11條。GMS東西、南北、南部交通走廊道路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)基本形成。

3、許可證制度正式實(shí)施

根據(jù)《“早期收獲”備忘錄》規(guī)定，各國(guó)可向其國(guó)內(nèi)運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)最多500張多次入境的GMS行車許可證和暫準(zhǔn)進(jìn)入單證（TAD），每一張TAD與配套的GMS行車許可證證號(hào)相對(duì)應(yīng)，在過境時(shí)由東道國(guó)的海關(guān)部門實(shí)施監(jiān)管。車輛和集裝箱不要求提供資金擔(dān)保（海關(guān)擔(dān)保），車輛一年內(nèi)入境次數(shù)不限。目前，我國(guó)向15家本國(guó)承運(yùn)人發(fā)放了154張GMS行車許可證，泰國(guó)向23家本國(guó)承運(yùn)人發(fā)放了491張GMS行車許可證。

4、人員培訓(xùn)積極開展

云南、廣西?。ㄗ灾螀^(qū)）交通運(yùn)輸廳，積極組織口岸運(yùn)輸管理部門、海關(guān)部門和部分運(yùn)輸企業(yè)，參加了亞洲開發(fā)銀行于4月和5月為中方舉行的3次培訓(xùn)，培訓(xùn)就《“早期收獲”備忘錄》的基本情況，GMS行車許可證、TAD單證的頒發(fā)使用，行車許可證、TAD單證登記表的填寫，以及持證車輛出入境業(yè)務(wù)辦理流程等方面內(nèi)容展開，為GMS運(yùn)輸合作的開展打下良好的基礎(chǔ)。

二、大湄公河次區(qū)域運(yùn)輸發(fā)展存在的問題

大湄公河次區(qū)域交通運(yùn)輸取得顯著發(fā)展的同時(shí)，仍存在一些影響和制約運(yùn)輸發(fā)展的矛盾和問題，亟待解決。

1、基礎(chǔ)設(shè)施條件影響了運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的暢通

大湄公河次區(qū)域地質(zhì)情況復(fù)雜、氣候多變，且多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力相對(duì)薄弱，造成公路建設(shè)難度大、工程造價(jià)高等困難，未能形成完善的公路網(wǎng)絡(luò)。場(chǎng)站建設(shè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，建設(shè)規(guī)模小，僅能勉強(qiáng)支持業(yè)務(wù)辦理。一些口岸基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平不高，邊境口岸查驗(yàn)設(shè)施和交通基礎(chǔ)設(shè)施方面銜接不夠，一些口岸查驗(yàn)設(shè)施查驗(yàn)?zāi)芰β浜?。緬甸由于基礎(chǔ)設(shè)施條件限制，實(shí)施《“早期收獲”備忘錄》仍享有2年的寬限期。

2、換裝運(yùn)輸限制了運(yùn)輸效率的提升

《便運(yùn)協(xié)定》涉及較多國(guó)家，全面實(shí)施仍需要較長(zhǎng)的時(shí)間。中國(guó)與緬甸、泰國(guó)、柬埔寨運(yùn)輸潛力巨大，打通運(yùn)輸通道的需求越來越迫切。例如，中國(guó)經(jīng)越南、老撾至泰國(guó)的常用線路之一“南寧—越南河內(nèi)—老撾—泰國(guó)線路（經(jīng)友誼關(guān)—友誼口岸）”，水果、電子產(chǎn)品等貨物運(yùn)輸量很大，友誼關(guān)口岸每年出入境車輛約20多萬輛次，貨物300多萬噸。目前大量貨物只能在越南、老撾換裝，導(dǎo)致運(yùn)輸效率低、運(yùn)輸成本高、貨損貨差嚴(yán)重。

3、國(guó)內(nèi)各部門尚未形成監(jiān)管合力

目前，國(guó)內(nèi)便利運(yùn)輸管理體制機(jī)制仍未完全理順，部門間協(xié)同協(xié)作有待進(jìn)一步強(qiáng)化。各部門沒有對(duì)地方行業(yè)管理部門就《“早期收獲”備忘錄》實(shí)施提出具體的指導(dǎo)意見，導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)管過程中無法可依、無據(jù)可依。聯(lián)合通關(guān)查驗(yàn)機(jī)制尚未完全建立，對(duì)運(yùn)輸企業(yè)、從業(yè)人員、運(yùn)輸裝備管理與服務(wù)的協(xié)同性還不夠。信息開放共享和互聯(lián)互通水平還不夠高，資質(zhì)查詢、通關(guān)查驗(yàn)、信用評(píng)價(jià)等“一站式”信息服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)。

4、GMS運(yùn)輸監(jiān)管部門缺乏協(xié)同性

目前，GMS六國(guó)交通運(yùn)輸管理部門尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和通報(bào)機(jī)制。在實(shí)際運(yùn)輸過程中，各國(guó)監(jiān)管部門對(duì)于出入境車輛、人員、貨物的查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、查驗(yàn)手段不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)管過程混亂。各國(guó)查驗(yàn)信息尚未共享，對(duì)查驗(yàn)結(jié)果互不認(rèn)可，使得重復(fù)檢查的現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重影響運(yùn)輸效率。

三、歐盟道路運(yùn)輸便利化發(fā)展借鑒

歐盟作為區(qū)域一體化組織，一直致力于道路運(yùn)輸發(fā)展，為區(qū)域交通運(yùn)輸發(fā)展提供了有益借鑒。

1、推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

歐盟國(guó)家致力于建立國(guó)際道路運(yùn)輸公約/協(xié)定明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強(qiáng)各國(guó)對(duì)車輛、企業(yè)資格、人員資格、監(jiān)管程序的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)國(guó)際道路運(yùn)輸便利化發(fā)展。主要實(shí)施的公約和協(xié)定包括：《聯(lián)合國(guó)TIR證的國(guó)際貨物運(yùn)輸海關(guān)公約—1975年國(guó)際公路運(yùn)輸公約》《關(guān)于私用公路車輛臨時(shí)進(jìn)口的海關(guān)公約》《關(guān)于商用公路車輛臨時(shí)進(jìn)口的海關(guān)公約》《統(tǒng)一邊境商品檢查制度的國(guó)際公約》《國(guó)際易腐食品運(yùn)輸及其所用特別設(shè)備協(xié)定》《國(guó)際公路貨物合同公約》《國(guó)際公路貨物運(yùn)輸合同公約議定書》《危險(xiǎn)貨物國(guó)際道路運(yùn)輸歐洲公約》《歐洲關(guān)于從事國(guó)際道路運(yùn)輸車輛工作人員的協(xié)定》《1968年道路交通公約》《1968年道路標(biāo)志和信號(hào)公約》《1958年車輛條例》、《1998年國(guó)際車輛技術(shù)條例》《1997年使用中車輛定期技術(shù)檢查條例》等。

2、逐步開放運(yùn)輸市場(chǎng)

在上世紀(jì)60年代以前，歐洲各國(guó)運(yùn)輸仍存在一些障礙，例如要求車輛每一次進(jìn)入都必須持有許可證以及設(shè)定最多允許進(jìn)入的車輛數(shù)限制。隨著相互往來的運(yùn)輸需求不斷增加，從1993年1月1日起，歐洲共同體當(dāng)時(shí)的十二國(guó)取消了所有的雙邊協(xié)議的許可證和定額制度，從事國(guó)際道路運(yùn)輸只需符合相關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)要求。1998年起，歐共體內(nèi)部成員國(guó)之間的運(yùn)輸市場(chǎng)全部開放。同時(shí)，在歐共體之外的其它歐洲國(guó)家與歐共體國(guó)家，在70年代早期，為了開放國(guó)際道路運(yùn)輸市場(chǎng)，通過歐洲運(yùn)輸部長(zhǎng)會(huì)議（ECMT）發(fā)放許可證的方式允許國(guó)際道路運(yùn)輸承運(yùn)人在歐洲大多數(shù)國(guó)家經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3、使用共同過境運(yùn)輸制度

1968年起，歐洲共同體開始采用共同的海關(guān)關(guān)稅制度，隨后于1987年5月簽訂“關(guān)于共同過境運(yùn)輸程序的協(xié)定”與“單一管理文件協(xié)定”，形成了歐盟28個(gè)成員國(guó)與7個(gè)非歐盟成員國(guó)之間的共同過境運(yùn)輸制度。同時(shí)，歐盟積極推動(dòng)“綜合邊境管理”?！稓W盟委員會(huì)關(guān)于西巴爾干地區(qū)綜合邊境管理指南》中，將“綜合邊境管理”定義為“覆蓋邊境安全和貿(mào)易便利的所有相關(guān)部門協(xié)調(diào)、協(xié)作，建立有效、高效和一體化的邊界管理體系，達(dá)成開放的，但可控的和安全的邊界目標(biāo)”。世界海關(guān)組織于2008年對(duì)這一問題提出建議，“最重要的是集成的邊界管理就是實(shí)現(xiàn)一個(gè)單獨(dú)的窗口”。

4、對(duì)符合條件的經(jīng)營(yíng)者給予通關(guān)便利

歐盟在2008年通過“安全修訂”，提出了 “經(jīng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)者”（AEO）概念。獲得AEO身份的承運(yùn)人，可享受海關(guān)監(jiān)管的簡(jiǎn)化程序，獲得優(yōu)先檢查，也可要求在某特定地點(diǎn)進(jìn)行檢查。歐盟設(shè)立有嚴(yán)格的AEO標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)程序?；跉W盟海關(guān)法典第39款，AEO身份可授予滿足以下共同標(biāo)準(zhǔn)的任何經(jīng)營(yíng)者：遵守海關(guān)法規(guī)和稅收規(guī)則，包括申請(qǐng)人無與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的嚴(yán)重犯罪記錄;商務(wù)管理系統(tǒng)顯示申請(qǐng)人具有高水平的物流方面的經(jīng)營(yíng)管理能力;有適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)能力，能履行其商務(wù)特性有關(guān)的承諾。

四、大湄公河次區(qū)域運(yùn)輸發(fā)展建議

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是交通運(yùn)輸發(fā)展的保障和支撐。認(rèn)真落實(shí)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施，協(xié)調(diào)各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快通道內(nèi)關(guān)鍵路段、瓶頸路段和斷頭路段建設(shè)，推動(dòng)形成覆蓋GMS區(qū)域的公路網(wǎng)絡(luò)，建立方便、高效、安全的道路運(yùn)輸體系。依托《政府間陸港協(xié)定》，推動(dòng)我國(guó)與周邊國(guó)家間布局合理、設(shè)施完備、便捷暢通的口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升口岸基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能。

2、深化各國(guó)交通運(yùn)輸合作

GMS各國(guó)通力合作是交通運(yùn)輸發(fā)展的基石。在《便運(yùn)協(xié)定》框架下，以簽訂雙邊道路運(yùn)輸協(xié)定為抓手，促進(jìn)各方以更加積極開放的態(tài)度，增加更多的運(yùn)輸線路和開放的口岸，創(chuàng)造更好運(yùn)輸條件，推動(dòng)GMS運(yùn)輸合作縱深發(fā)展。呼吁各國(guó)盡快正式實(shí)施《“早期收獲”備忘錄》，根據(jù)實(shí)際運(yùn)輸需求，每年適量增加GMS行車許可證和TAD單證的配額，為持許可證和TAD單證的各國(guó)運(yùn)輸企業(yè)、車輛和人員在其他成員國(guó)境內(nèi)的通行提供便利，大力推動(dòng)運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)展。

3、加快國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制建立

各部門應(yīng)細(xì)化《便運(yùn)協(xié)定》內(nèi)容，出臺(tái)配套實(shí)施方案。國(guó)內(nèi)口岸應(yīng)加快“邊防檢查+海關(guān)+檢驗(yàn)檢疫+交通運(yùn)輸”的大通關(guān)協(xié)作機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)口岸部門間信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，加快推進(jìn)“單一窗口”建設(shè)，推進(jìn)口岸管理部門間的信息共享，確?？诎恫轵?yàn)部門對(duì)GMS行車許可證的認(rèn)可，不斷提高口岸通關(guān)效率。

4、完善GMS交通運(yùn)輸合作機(jī)制

在《便運(yùn)協(xié)定》框架下，推進(jìn)道路便利運(yùn)輸合作，在聯(lián)委會(huì)的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善GMS交通運(yùn)輸合作機(jī)制，逐步協(xié)調(diào)各國(guó)制度、法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異，統(tǒng)一各國(guó)對(duì)車輛、人員等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)口岸協(xié)調(diào)管理，并實(shí)現(xiàn)執(zhí)法互認(rèn)。建立信用評(píng)價(jià)體系，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)參與GMS運(yùn)輸，為符合條件的經(jīng)營(yíng)者給予更多的通行便利。

五、結(jié)語

大湄公河次區(qū)域道路運(yùn)輸?shù)暮献?，是GMS各國(guó)共同努力下取得的多邊國(guó)際道路運(yùn)輸顯著成績(jī)。為了更好促進(jìn)GMS道路運(yùn)輸發(fā)展，各國(guó)應(yīng)齊心協(xié)力，克服在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、換裝運(yùn)輸限制、部門協(xié)調(diào)監(jiān)管以及各國(guó)管理協(xié)調(diào)障礙等問題，在成分借鑒歐盟等國(guó)際道路運(yùn)輸管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)國(guó)際道路運(yùn)輸在GMS各國(guó)延伸，為區(qū)域人員和貨物的往來創(chuàng)造更優(yōu)良的環(huán)境。

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【作者簡(jiǎn)介】

方 田，交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院助理研究員.