摘 要：工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革的重要內(nèi)容和“優(yōu)化提升營(yíng)商環(huán)境”重點(diǎn)任務(wù)。本文通過對(duì)渭南工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革情況調(diào)研及存在問題分析，試圖通過提高認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一審批流程、建設(shè)審批管理系統(tǒng)推進(jìn)全程網(wǎng)辦、施工圖聯(lián)合審查、提前介入實(shí)行區(qū)域綜合評(píng)價(jià)評(píng)估制度、推動(dòng)被動(dòng)審批向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變等途徑，積極為全國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革貢獻(xiàn)打造“渭南模式”、創(chuàng)造“渭南經(jīng)驗(yàn)”。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè);項(xiàng)目審批

一、渭南市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的背景與契機(jī)

工程建設(shè)項(xiàng)目審批由于主體多、流程繁、手續(xù)多、耗時(shí)長(zhǎng)等問題長(zhǎng)期以來被視為行政審批制度改革的“難點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”、“堵點(diǎn)”，而工程建設(shè)項(xiàng)目的審批效率，對(duì)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)影響巨大。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，實(shí)施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。[1]李克強(qiáng)總理在2018年的《政府工作報(bào)告》中就曾明確提出“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半”的要求。2018年5月，渭南與北京、天津、上海等16個(gè)城市被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)，為我市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革提供了一個(gè)重要的發(fā)展契機(jī)，也成為推進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一個(gè)助推器。自改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來，改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后經(jīng)歷了調(diào)研摸底、方案制定、流程再造、平臺(tái)搭建、建章立制五個(gè)階段，市級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)已經(jīng)基本建成，于2018年11月1日投入試運(yùn)行，年底前全市審批制度框架系統(tǒng)建成運(yùn)行。[2]

二、渭南市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革中存在的問題

1.改革整體工作已經(jīng)進(jìn)入快車道，但在思想認(rèn)識(shí)上，部分官員的思想觀念跟不上改革的步伐

深化改革的實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系的調(diào)整。一方面，受歷史原因的影響和體制因素的制約，導(dǎo)致部門利益、單位利益、群體利益固化，一些在其中有利益的普通官員，也往往對(duì)有損于自己權(quán)力和利益的改革，存在畏難、猶豫，觀望甚至消極抵觸的態(tài)度。另一方面，當(dāng)前大多數(shù)審批部門都建立了自已的審批信息管理系統(tǒng)，諸系統(tǒng)各自為政、信息不能互聯(lián)共享，不僅造成重復(fù)建設(shè)資源浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響審批時(shí)效。

2.在投資建設(shè)領(lǐng)域，“一長(zhǎng)四多”現(xiàn)象仍然不同程度存在

施工許可辦理困難，審批時(shí)間長(zhǎng)、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多，“一長(zhǎng)四多”現(xiàn)象仍不同程度存在。工程建設(shè)項(xiàng)目的審批效率低下，一個(gè)重要原因就是由于地方規(guī)劃的管理體制是部門分治，相關(guān)審批流程不系統(tǒng)，常遭遇空間矛盾、規(guī)劃打架，審批事項(xiàng)互為前置的現(xiàn)象。通俗地說，就是各部門不在同一張圖上工作，常常是一個(gè)部門按照自己的規(guī)劃圖批準(zhǔn)了，但另一個(gè)部門覺得不符合自己的規(guī)劃圖，導(dǎo)致項(xiàng)目吊在半空落不了地。

3.改革試點(diǎn)工作量大，部分改革任務(wù)還待落實(shí)

在工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革方面，渭南屬于“零基礎(chǔ)”、晚起步，在推進(jìn)改革的過程中處于“摸索式前進(jìn)”的狀態(tài)，多次出現(xiàn)“建立、修改、推到、重來”的現(xiàn)象。推進(jìn)改革試點(diǎn)的工作量多、難度大，導(dǎo)致一些改革任務(wù)還沒有完全落實(shí)。比如，投資建設(shè)的四個(gè)階段并聯(lián)審批尚未完全落實(shí);尚未出臺(tái)水、氣、電力、通信服務(wù)等市政公用服務(wù)管理制度等;行政服務(wù)中心“前臺(tái)綜合受理，后臺(tái)各職能部門分類審批，政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一出件”還未真正實(shí)現(xiàn)。

4.重復(fù)評(píng)價(jià)評(píng)審影響企業(yè)報(bào)建進(jìn)度，加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)

一個(gè)大的開發(fā)片區(qū)由不同的開發(fā)商建設(shè)，每個(gè)開發(fā)商的項(xiàng)目又都按工期先后劃分成不同地塊開發(fā)，而每個(gè)開發(fā)商在開發(fā)每一期項(xiàng)目之前都要進(jìn)行環(huán)評(píng)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、水土保持方案等評(píng)審評(píng)估手續(xù)，就意味著一期項(xiàng)目在建設(shè)前已經(jīng)走過一次環(huán)評(píng)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等手續(xù)，二期項(xiàng)目在拆遷完成后，手續(xù)一樣不少、環(huán)節(jié)必須走到，重復(fù)評(píng)價(jià)評(píng)審影響企業(yè)報(bào)建進(jìn)度，加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)，無形中為項(xiàng)目的開發(fā)帶來許多周折。

5.工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的突破性與法律的滯后性之間的矛盾

改革是創(chuàng)新，是對(duì)現(xiàn)有工作格局和體制機(jī)制的突破，而法律更具穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，二者有矛盾的一面。[3]尤其是工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域的相關(guān)政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)，均由省級(jí)以上相關(guān)部門制定，在市一級(jí)層面更多的是執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章制度，全面深化改革，如何處理改革決策與法律制度之間的關(guān)系，考驗(yàn)著黨和政府的智慧。

三、渭南市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的應(yīng)對(duì)之策

1.提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)改革主動(dòng)性和工作責(zé)任感，推動(dòng)改革試點(diǎn)工作全面落地見效

深化改革首先要解決思想觀念問題。渭南作為改革試點(diǎn)，是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇，牽頭部門要發(fā)揮作用“一牽到底”，最大限度凝聚改革共識(shí)，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部能自覺理解改革、擁護(hù)改革，增強(qiáng)改革主動(dòng)性和工作責(zé)任感，把觀念轉(zhuǎn)變到改革軌道上來，做到真心實(shí)意服從改革大局，絕不能因個(gè)人、局部和暫時(shí)利益，影響對(duì)改革路線、方針、政策的正確理解與貫徹執(zhí)行。除此之外，最大限度增加廣大人民群眾對(duì)改革進(jìn)程的積極參與，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)主體的智慧和創(chuàng)造力，最大限度地激發(fā)出社會(huì)的活力和以此形成推動(dòng)改革的強(qiáng)大動(dòng)力和共識(shí)。

2.打破部門藩籬，統(tǒng)一審批流程，大力推行并聯(lián)審批

重新梳理審批流程，推動(dòng)工作導(dǎo)向從部門審批需求向業(yè)主辦理需求轉(zhuǎn)變，按照“圍繞項(xiàng)目搞審批”，創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化流程，打破部門藩籬，推動(dòng)被動(dòng)審批向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，形成程序簡(jiǎn)約、時(shí)限明確、管理規(guī)范的工程建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批體系。

3.建立工程項(xiàng)目建設(shè)審批管理系統(tǒng)，全程網(wǎng)辦實(shí)現(xiàn)“零跑腿”

要想讓群眾少跑路，就必須讓信息多跑路;要想讓辦事者“最多跑一次”，就必須讓信息暢通無阻。打破部門信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，建立工程項(xiàng)目建設(shè)審批管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)‘一窗受理，讓數(shù)據(jù)在網(wǎng)上跑、主管部門在網(wǎng)上辦。渭南市兼容并包，并結(jié)合本地實(shí)際需求設(shè)計(jì)了渭南市工程項(xiàng)目建設(shè)審批管理系統(tǒng)，目前，該管理系統(tǒng)已經(jīng)建設(shè)完成，并于2018年11月1日上線試運(yùn)行。

4.加快建設(shè)“多規(guī)合一”項(xiàng)目生成協(xié)同平臺(tái)

建設(shè)“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及林業(yè)、市政、水利等與城市空間相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃等融合到一張藍(lán)圖里，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。[4]“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)類似于把以往分散在不同地點(diǎn)的相關(guān)部門，都集中在同一個(gè)平臺(tái)上，打通了溝通渠道，提前對(duì)意向項(xiàng)目進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、審核，大幅縮減審批時(shí)限，大幅提升了審批效率。目前渭南基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保四規(guī)合一的一張藍(lán)圖，完成了業(yè)務(wù)協(xié)作平臺(tái)建設(shè)。

5.全面推行以政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)行施工圖聯(lián)合審查

全面推行數(shù)字化聯(lián)合審圖。工作機(jī)制由原來的串聯(lián)審查變?yōu)椴⒙?lián)審查，從“人帶圖紙跑”到“圖紙網(wǎng)上走”，變“企業(yè)跑”為“數(shù)據(jù)跑”，實(shí)現(xiàn)不見面審批。目前，“渭南市施工圖數(shù)字化審查系統(tǒng)”已經(jīng)建成，依托“互聯(lián)網(wǎng)+圖審”，整合建設(shè)、人防和消防等相關(guān)部門施工圖審查環(huán)節(jié)，全面推行以政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)行施工圖聯(lián)合審查，避免了重復(fù)審查，節(jié)約了審查時(shí)間，切實(shí)提升施工圖審查效率，讓企業(yè)辦理施工圖審查事項(xiàng)“最多跑一次”。

6.嚴(yán)督實(shí)導(dǎo)，狠抓落實(shí)，確保改革見實(shí)效

習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦。如果不沉下心來抓落實(shí)，再好的目標(biāo)，再好的藍(lán)圖，也只是鏡中花、水中月。其一，按照已發(fā)布的四個(gè)階段并聯(lián)審批實(shí)施細(xì)則，積極開展“幫辦、引辦、導(dǎo)辦”服務(wù)，鼓勵(lì)督促建設(shè)單位在審批管理系統(tǒng)申報(bào)項(xiàng)目審批，增加實(shí)施并聯(lián)審批、聯(lián)合圖審、聯(lián)合驗(yàn)收項(xiàng)目數(shù)量。其二，依托審批管理系統(tǒng)，加快制定出臺(tái)工程建設(shè)項(xiàng)目審批“黑名單”制度，推動(dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域信用信息平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。其三，制定出臺(tái)供水、供電、燃?xì)?、熱力、排水、通信等市政公用服?wù)管理制度，公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、辦事流程、辦理時(shí)限和服務(wù)收費(fèi)，推行服務(wù)承諾制。其四，加快行政服務(wù)中心窗口受理人員從“單一受理”向“綜合受理”轉(zhuǎn)變，提高窗口辦事人員無差別受理服務(wù)的水平和能力，實(shí)現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”。

7.推行申請(qǐng)后評(píng)審向申請(qǐng)前服務(wù)轉(zhuǎn)變，提前介入，實(shí)行區(qū)域綜合評(píng)價(jià)評(píng)估制度

將以往申請(qǐng)后評(píng)審轉(zhuǎn)變?yōu)樯暾?qǐng)前服務(wù)，提前介入，實(shí)行區(qū)域綜合評(píng)價(jià)評(píng)估，在各功能區(qū)、開發(fā)區(qū)和連片開發(fā)區(qū)域，在土地招拍掛之前，對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、文物考古調(diào)查勘探等事項(xiàng)，由政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式，統(tǒng)一組織實(shí)施評(píng)價(jià)評(píng)估，形成整體性、區(qū)域化評(píng)估評(píng)審結(jié)果，該評(píng)估結(jié)果由區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目共享共用。[5]進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少審批環(huán)節(jié)，節(jié)約社會(huì)資源，加快建設(shè)項(xiàng)目落地，給企業(yè)帶來實(shí)實(shí)在在的方便。

8.強(qiáng)化法律支持，結(jié)合實(shí)際提出對(duì)審批相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件的修改意見，推動(dòng)改革涉及法規(guī)政策的“立改廢”工作

黨的十八屆四中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持立法先行”，這就需要及時(shí)對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，讓人民群眾享受到更多的法治紅利。要深入一線，針對(duì)改革涉及與國(guó)家層面的法律法規(guī)源頭相抵觸部分，通過線下、網(wǎng)端、移動(dòng)端的政民互動(dòng)渠道廣泛征集公眾的意見和建議，通過人大、政協(xié)、社會(huì)各界和“一把手”的現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)，提出對(duì)審批相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件的修改意見，按程序上報(bào)住建部，爭(zhēng)取為國(guó)家建言獻(xiàn)策，先立后破，推動(dòng)改革涉及法規(guī)政策的“立改廢”工作，確保部門職責(zé)清晰，辦事流程明確。

9.加強(qiáng)宣傳報(bào)道，強(qiáng)化社會(huì)支持，為改革試點(diǎn)工作營(yíng)造良好輿論環(huán)境

通過多種渠道、多種方式，加強(qiáng)宣傳報(bào)道，加大對(duì)企業(yè)用戶使用新系統(tǒng)新平臺(tái)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，推動(dòng)社會(huì)認(rèn)可、群眾習(xí)慣、企業(yè)主動(dòng)運(yùn)用工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)，盡快發(fā)揮應(yīng)有的作用，積極為全國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革貢獻(xiàn)打造“渭南模式”、創(chuàng)造“渭南經(jīng)驗(yàn)”。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[2]渭南市召開工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革新聞發(fā)布會(huì).西部法制報(bào)，2018.12.26.01：57.http：//fashion.eastday.com/a/181226015721162.html

[3]重大改革于法有據(jù)”寓意“先立后破”.2015.03.12.13：21.http：//www.sohu.com/a/5835185_114882

[4]中央在28市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn) 包括四項(xiàng)內(nèi)容（名單）.2014年11月19日01：07.來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道.http：//finance.ifeng.com/a/20141119/13288331_0.shtml

[5]“拿地即開工”！濟(jì)南市工程建設(shè)項(xiàng)目審批新模式.山東政事，2018.08.01https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI1NDU3NjkyNA%3D%3D&idx=4&mid=2247502532&sn=ef4ad434a257356f9133a37daee83a4c

作者簡(jiǎn)介：

鄭國(guó)寧（1985--）女，行政管理專業(yè)，碩士，中共渭南市委黨校公共管理教研部，講師。