王文棣 郝建霞

摘要：目前，我國(guó)農(nóng)村在低保戶評(píng)選過(guò)程中存在很多問(wèn)題，如低保戶評(píng)選困難、評(píng)選過(guò)程缺乏監(jiān)督、村民爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅?、影響鄰里和諧等。文章通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)選低保戶，政府轉(zhuǎn)變其職能落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，對(duì)社會(huì)實(shí)施救助，如大病救助、突發(fā)緊急情況救助等，以減輕其工作任務(wù)、避免低保戶評(píng)選沖突和行賄受賄等問(wèn)題，保證低保實(shí)施過(guò)程公平公正進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：低保;第三方機(jī)構(gòu);政府;救助

作為農(nóng)村社會(huì)保護(hù)體系的核心制度，低保救助于 2007 年在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)全面鋪開(kāi)。之后在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下，農(nóng)村低保制度發(fā)展迅猛，到目前已經(jīng)成為以“精準(zhǔn)扶貧”為導(dǎo)向的農(nóng)村減貧新戰(zhàn)略的重要組成部分。據(jù)國(guó)家民政部2018年8月份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象1971.2萬(wàn)戶、3593.8萬(wàn)人。2017年4季度全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)4893.0元/人/年，比上年同期增長(zhǎng)30.69%。全國(guó)農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)496.9萬(wàn)人，比上年同期減少8.0%。無(wú)論從覆蓋人口數(shù)量，還是從投入資金金額來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村低保都已成為世界上規(guī)模最大的減貧性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之一 。這無(wú)疑加重了政府職員的工作任務(wù)，整個(gè)過(guò)程涉及金額龐大，個(gè)別職員進(jìn)行錢權(quán)交易等違法行為損壞政府形象。并且低保戶評(píng)選過(guò)程不透明，整個(gè)評(píng)選環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督。農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅?，?guó)家最低生活保障制度成了“養(yǎng)懶漢”的“溫床”。以脫貧致富奔小康為出發(fā)點(diǎn)的公共政策如今引發(fā)各類社會(huì)問(wèn)題，見(jiàn)效甚微。

一、低保制度實(shí)施流程缺乏規(guī)范為政府實(shí)施低保的主要瓶頸

低保制度的實(shí)施過(guò)程主要由低保戶評(píng)選前的摸底工作、低保戶的評(píng)定和已確定低保戶低保制度效果評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。其中任一環(huán)節(jié)都需要大量的人力和精力去完成，而政府職員數(shù)量有限，受自身專業(yè)水平限制，無(wú)法將各個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)化和規(guī)范化，成為其實(shí)施低保職能的瓶頸。

（一）低保戶評(píng)選前的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況摸底工作困難

我國(guó)農(nóng)村以自給自足的經(jīng)濟(jì)收入為主，農(nóng)民主要收入來(lái)源為家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入，家庭經(jīng)營(yíng)性收入有農(nóng)業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入等，但是農(nóng)戶的這部分收入很難清楚計(jì)算，比如以種植農(nóng)作物為主的農(nóng)戶同時(shí)進(jìn)行少量養(yǎng)殖，農(nóng)作物為主要收入來(lái)源，但養(yǎng)殖可以維持部分生活開(kāi)支。如若農(nóng)民為全職工作，并且按時(shí)以工資卡的形式發(fā)工資，則這部分工資性收入很清楚，但是農(nóng)民因其工作的特殊性，大多數(shù)進(jìn)行兼職工作，并且工資以現(xiàn)金的方式下發(fā)，工資性收入亦難以精確化。因低保戶不僅享受低保金，在醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面亦享受優(yōu)惠政策，多重好處誘使農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅＃殕T在調(diào)查詢問(wèn)經(jīng)濟(jì)收入狀況時(shí)，農(nóng)戶故意隱瞞實(shí)際收入、比窮現(xiàn)象嚴(yán)重。政府職員因其工作任務(wù)繁重，無(wú)法細(xì)化農(nóng)戶實(shí)際情況，難以評(píng)定低保戶。

（二）低保戶評(píng)定程序規(guī)范化困難

我國(guó)農(nóng)村低保戶的評(píng)定沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且大至每個(gè)省小至每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在差異，根據(jù)各個(gè)地方實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，政府自定評(píng)定內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，其作為低保制度實(shí)施方，又因缺乏監(jiān)督，行賄受賄以及空頭賬戶現(xiàn)象滋生，損壞政府形象，扭曲政策效果。低保工作缺乏規(guī)范化，導(dǎo)致整個(gè)低保評(píng)定工作難以公平公正進(jìn)行。另外，政府職員所學(xué)專業(yè)受限，缺乏專業(yè)審核評(píng)審人員，大多以投票的方式評(píng)選低保戶，忽視了“投票悖論”產(chǎn)生的結(jié)果。

（三）缺乏對(duì)低保戶低保制度實(shí)施的效果評(píng)估

每年的低保實(shí)施都以評(píng)選出低保戶發(fā)放低保金后告終，缺乏后續(xù)的實(shí)施效果評(píng)估階段，此階段是對(duì)整個(gè)低保實(shí)施過(guò)程的評(píng)價(jià)與總結(jié)，對(duì)低保實(shí)施效果好壞的客觀反應(yīng)，缺乏對(duì)低保制度實(shí)施效果的評(píng)估使制度成果無(wú)法得到反饋，政府部門對(duì)下一年的評(píng)定工作缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)低保戶評(píng)定毫無(wú)改進(jìn)，甚至有些地方政府為了減輕工作量、減少糾紛而采取每年輪流享受低保的策略，使真正需要低保救助農(nóng)戶得不到保障，有悖低保政策初衷。

二、農(nóng)村低保新路徑探索：第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施低保

農(nóng)村低保制度實(shí)施十年以來(lái)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了諸如關(guān)系保、人情保、錯(cuò)保、漏保等政策執(zhí)行偏差和變異問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的瞄準(zhǔn)機(jī)制下，農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率較低，瞄準(zhǔn)出現(xiàn)較大偏差?；鶎訂?wèn)題的復(fù)雜性與執(zhí)行偏離的機(jī)制緊緊相關(guān)。農(nóng)村低保執(zhí)行偏離是受多方面因素影響造成的。政府部門自上而下的決策模式是這種偏離現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因，這種封閉、自利、單向度的決策模式非常容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。在瞄準(zhǔn)偏差的治理過(guò)程中，通過(guò)引入獨(dú)立的第三方來(lái)評(píng)估低保對(duì)象，對(duì)于提高瞄準(zhǔn)精度，提高低保制度的效果具有十分重要的意義。

（一）摸底階段：做好預(yù)備，澄清問(wèn)題

首先，第三方機(jī)構(gòu)需要確定其三大服務(wù)目標(biāo)，即對(duì)已評(píng)定低保戶進(jìn)行入戶摸底，對(duì)已超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶不再予以補(bǔ)助;完成新增申請(qǐng)低保家庭入戶調(diào)查工作，協(xié)助低保家庭解決社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題;提升低保家庭的自助生活能力及社會(huì)功能，促進(jìn)低保工作方式向?qū)I(yè)化、個(gè)性化、發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

其次，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)積極地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行會(huì)商，明確當(dāng)?shù)卣畬?duì)第三方低保評(píng)定服務(wù)的期待與要求，了解當(dāng)?shù)氐捅９ぷ鞯奶攸c(diǎn)。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該澄清各部門的工作職責(zé)與內(nèi)容，將入戶核查工作中的內(nèi)容、范圍、成效等問(wèn)題具體化。規(guī)范低保家庭入戶核查標(biāo)準(zhǔn)、完善低保家庭檔案工作，以便打好第三方機(jī)構(gòu)介入低保評(píng)定服務(wù)的基礎(chǔ)。并且深入了解低保家庭實(shí)際生活狀況和低保戶的實(shí)際需求、探索第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)介入作為未來(lái)工作的重點(diǎn)。

最后，第三方機(jī)構(gòu)需要將其工作劃分為入戶調(diào)查、個(gè)案輔導(dǎo)、政策宣傳活動(dòng)、就業(yè)指導(dǎo)四個(gè)階段，并制訂出各個(gè)階段的推進(jìn)計(jì)劃。第一階段的重點(diǎn)是入戶核查。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)以規(guī)范核查標(biāo)準(zhǔn)為工作基礎(chǔ)，主要工作是摸排低保家庭的實(shí)際收入情況及農(nóng)戶其他需求;第二階段的重點(diǎn)是政策宣傳。在對(duì)第一階段摸排低保家庭狀況、成員思想認(rèn)識(shí)和家庭構(gòu)成特點(diǎn)等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)計(jì)并開(kāi)展符合需求的政策宣傳活動(dòng)，使低保家庭對(duì)現(xiàn)行低保政策的認(rèn)識(shí)更加全面以確保低保政策順利推行;第三階段的重點(diǎn)是深入了解低保家庭個(gè)性化的需求。整理服務(wù)對(duì)象數(shù)目、收集素材，梳理總結(jié)服務(wù)對(duì)象需求，集中開(kāi)展需求較大的服務(wù)。第四階段的重點(diǎn)是總結(jié)。對(duì)前三個(gè)階段的工作做出總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并且解決問(wèn)題。

（二）評(píng)定階段：配備人力，建立標(biāo)準(zhǔn)

首先，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對(duì)其服務(wù)特點(diǎn)，聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估人員來(lái)制定完善的經(jīng)濟(jì)收入評(píng)估體系，高度重視做好低保工作組的體系建設(shè)并且制訂應(yīng)急預(yù)案。第三方機(jī)構(gòu)在實(shí)施低保的過(guò)程中機(jī)構(gòu)成員應(yīng)該分工協(xié)作做好物資、資金、人力儲(chǔ)備等工作，同時(shí)注意保密信息做好人員督查等。在入戶核查期間，應(yīng)該由一名工作經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)估人員帶一名新職工的帶領(lǐng)方法，快速提升第三方機(jī)構(gòu)整體的服務(wù)能力。

其次，第三方機(jī)構(gòu)必須依據(jù)國(guó)家低保章程，再根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，制定詳細(xì)的評(píng)定流程和規(guī)范制度，并且建立評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)當(dāng)?shù)厮修r(nóng)戶進(jìn)行大致摸底，了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，排除富裕農(nóng)戶;其次，對(duì)已經(jīng)在享受低保的農(nóng)戶依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)仔細(xì)核查，包括每個(gè)成員所在學(xué)校（尤其是大學(xué)在讀學(xué)生）、就業(yè)單位、其他居住地點(diǎn)等，通過(guò)鄰里走訪和實(shí)地考察等方式核實(shí)，排除能夠脫保的農(nóng)戶;最后，對(duì)于滿足貧困條件，但未享受到低保的農(nóng)戶確定實(shí)施低保，做到在現(xiàn)有的瞄準(zhǔn)機(jī)制下提高瞄準(zhǔn)效率，降低瞄準(zhǔn)偏差。

（三）評(píng)估階段：強(qiáng)化反饋，完善評(píng)估

首先，第三方機(jī)構(gòu)在實(shí)施低保的過(guò)程中應(yīng)該非常重視各方意見(jiàn)的溝通與反饋。每月核查結(jié)束后，應(yīng)積極地與當(dāng)?shù)孛裾趾驼餐_(kāi)會(huì)溝通本月低保核查情況，重點(diǎn)溝通特殊問(wèn)題，協(xié)商解決措施，提出合理化建議，及時(shí)修訂服務(wù)計(jì)劃等。對(duì)于突發(fā)狀況，第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)等方式溝通解決，不僅提升了其人員危機(jī)處理能力，而且實(shí)現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。另外，通過(guò)民政局工作人員、入戶調(diào)查服務(wù)對(duì)象、專業(yè)活動(dòng)參與者和各大隊(duì)工作人員的多方反饋，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)積極采納意見(jiàn)，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短，以完善其低保實(shí)施工作。

其次，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，機(jī)構(gòu)職員每月走訪結(jié)束后開(kāi)展組內(nèi)討論，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行調(diào)整。其中，對(duì)于機(jī)構(gòu)職員核查工作的不同階段，每階段的具體內(nèi)容，過(guò)程中的人員分工、工作要求、行為規(guī)范，以及針對(duì)不同低保家庭采用核查方式的區(qū)分等都有詳細(xì)說(shuō)明。機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對(duì)農(nóng)戶在就業(yè)、醫(yī)療救助、心理輔導(dǎo)、居住環(huán)境改善等方面的需求跟進(jìn)了個(gè)案輔導(dǎo)、政策宣傳、就業(yè)指導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。

三、政府職能變?yōu)楸O(jiān)督和實(shí)施救助

政府作為公共組織，其職能為不以營(yíng)利為目的的條件下服務(wù)社會(huì)，服務(wù)人民。政府公務(wù)人員因其職務(wù)的特殊性，其實(shí)施低保工作缺乏競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施效率較低，第三方機(jī)構(gòu)的引入不僅能夠提高效率，而且能夠減輕政府工作任務(wù)，政府在整個(gè)過(guò)程中起到監(jiān)督的作用，并且對(duì)突發(fā)狀況和大病實(shí)施救助，以分散政府權(quán)利，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)低保工作公平公正進(jìn)行。

（一）政府對(duì)第三方低保評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督

第三方機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，政府引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)的方式主要為合同外包模式，分為兩種：競(jìng)爭(zhēng)外包模式和體制內(nèi)的外包模式。在合同外包中常常使用競(jìng)爭(zhēng)模式，合同外包的競(jìng)爭(zhēng)模式是指通過(guò)招標(biāo)挑選出能夠以最低的成本提供政府想要的公共服務(wù)水平的提供商，然后與提供商簽訂合同。合同外包的另外一個(gè)模式是體制內(nèi)的外包模式，它具體的操作模式是政府和社會(huì)上能夠提供相關(guān)公共服務(wù)的組織簽訂準(zhǔn)私法契約，以此來(lái)獲得所需要的公共服務(wù)水平。政府不管采用何種模式實(shí)施外包，其監(jiān)督職能是必不可少的。將整個(gè)評(píng)估過(guò)程公開(kāi)于政府、第三方機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之中，提高了政策的透明性，有效保證低保實(shí)施效率。

（二）政府對(duì)突發(fā)情況和大病實(shí)施救助

政府通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施低保制度，能夠相當(dāng)程度的減輕其工作任務(wù)，但對(duì)于一些緊急突發(fā)情況，例如車禍、勞動(dòng)致傷或致殘、農(nóng)藥中毒等，第三方機(jī)構(gòu)無(wú)法短時(shí)間內(nèi)實(shí)施生活保障的狀況，政府應(yīng)該第一時(shí)間給予救助，以保證傷者及時(shí)有效治療。同時(shí)，對(duì)于一些大病如心臟病、腫瘤、癌癥等，確定病情后由代理人向政府提出救助申請(qǐng)，由政府承擔(dān)全程診療費(fèi)用，救助了病人生命的同時(shí)減輕了其家庭負(fù)擔(dān)。

四、結(jié)論

第三方機(jī)構(gòu)介入低保的實(shí)施工作既緩解了政府部門工作任務(wù)繁重的問(wèn)題，又促進(jìn)了低保制度實(shí)施過(guò)程中的公平正義。在政府部門的監(jiān)督下第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施低保工作，不僅能夠促使我國(guó)低保制度實(shí)施的公平公正，保障最低收入者的生活水平，而且能夠減少政府職員腐敗現(xiàn)象，避免類似“楊改蘭事件”的再次發(fā)生。政府工作職能的轉(zhuǎn)變?cè)跍p輕其工作壓力的同時(shí)，政府的監(jiān)督作用能夠促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保評(píng)估的公平公正性，政府的及時(shí)性救助能夠第一時(shí)間救人性命，并且極大地減輕了農(nóng)戶的家庭負(fù)擔(dān)。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）