史衛(wèi)民，胡 睿

(西安財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的內(nèi)涵及意義

(一)土地用途管制的內(nèi)涵界定

土地是人類最基本的生存條件，土地同時也是一種寶貴的稀缺資源[1]。由于土地資源供給的稀缺性、不可再生性、不可替代性和不可移動性，國家必須對全國土地用途加以管制[2]。我國《土地管理法》確立了以土地用途管制為核心的土地管理制度[3]。在實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的大背景下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的違法用地、土地破壞嚴(yán)重等問題，對土地用途管制制度造成巨大沖擊。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制問題的深入研究顯得日益迫切和格外重要。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制是指在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)國家為保證土地資源合理利用和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展而編制的土地利用總體規(guī)劃，按照國家確定的農(nóng)地用途，劃定的農(nóng)地利用區(qū)域，限定的農(nóng)地使用條件，管理和利用土地的制度。該制度的主要目的是控制農(nóng)用地，特別是耕地的用途轉(zhuǎn)變，保護(hù)耕地總量不被侵蝕。

(二)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的重要意義

1.有利于防止改變農(nóng)地用途

三權(quán)分置下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能從以前的土地承包經(jīng)營權(quán)再行獨立分離出來，實則讓僅承擔(dān)財產(chǎn)功能的經(jīng)營權(quán)可以輕裝上陣進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)[4]。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后往往會為經(jīng)營權(quán)人帶來更多財產(chǎn)利益，但同時也會大量出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后農(nóng)地非農(nóng)用的現(xiàn)象，經(jīng)營權(quán)人會轉(zhuǎn)向收益高的用途來利用土地，這使得土地用途管制的目的無法實現(xiàn)。強(qiáng)化對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的研究和規(guī)范就是為了防止改變農(nóng)地用途，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)地，規(guī)范經(jīng)營權(quán)的行使，發(fā)揮土地用途管制的作用。

2.有利于合理有效利用土地

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”是我國的基本國策[5]，這說明了農(nóng)地耕地保護(hù)的重要性。然而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的作用主要在于最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價值從而獲得利益，這會在一定程度上對土地的合理利用以及耕地的保護(hù)造成影響。加強(qiáng)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制可以防止在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，為盲目逐利以犧牲土地利用價值及破壞耕地為代價，保證在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時土地也得到保護(hù)，保證土地能按照其用途得以合理有效利用，保證原有土地不被污染破壞。

3.有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營

鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是為了鼓勵在農(nóng)業(yè)中實施適度規(guī)模經(jīng)營。但在現(xiàn)實中，經(jīng)營權(quán)主體所經(jīng)營的農(nóng)地一般都有時間限制，他們往往不會對所經(jīng)營的土地進(jìn)行長遠(yuǎn)的規(guī)劃和投資，如改良土壤、平整土地等。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，會以短期的經(jīng)營目標(biāo)來利用土地，一旦違法改變農(nóng)地用途造成土地污染會影響經(jīng)營權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，更嚴(yán)重的會造成土地閑置。加大對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地用途管制，可以保證規(guī)范利用農(nóng)地，防止土地浪費，提高土地的利用效率，進(jìn)而促進(jìn)適度農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的問題分析

當(dāng)前，我國存在大量農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，耕地數(shù)量銳減的現(xiàn)象。農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用意味著我國的農(nóng)用地在遭受破壞，法律在遭到踐踏。相關(guān)立法不完善、監(jiān)督保障機(jī)制缺失、法律責(zé)任較輕，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的主要問題。

(一)現(xiàn)行土地用途管制立法不完善

我國土地用途管制制度實施的時間不長，現(xiàn)存的土地用途管制法律制度內(nèi)容及實施細(xì)節(jié)不完善，因而在實踐中操作性不強(qiáng)，違法用地問題嚴(yán)重?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定土地用途管制的法律條文很少，其中第四條、第十二條、第三十一條等做了相關(guān)規(guī)定。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中涉及土地用途的法條有第十一條、第十八條等六個條文。可見，目前我國對于土地用途管制土地利用管理方面的立法零星分散不系統(tǒng)。立法的不完善是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象較為普遍的主要原因。同時沒有體系化的立法往往會導(dǎo)致各部法律之間規(guī)定的內(nèi)容出現(xiàn)相互矛盾的情形，這也會使得改變土地農(nóng)業(yè)用途，違法用地情況較為嚴(yán)重。

就農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中大量農(nóng)地非農(nóng)用途現(xiàn)象而言，現(xiàn)行土地用途管制制度往往忽視了對被管制者利益訴求的關(guān)注，即相關(guān)涉及被管制主體實際利益需求的法律規(guī)定供給不足。例如農(nóng)地權(quán)利人一般只能將承包地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而嚴(yán)格限制從事非農(nóng)開發(fā)建設(shè)使用。我國《物權(quán)法》已明確將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為一項獨立的用益物權(quán)，但仍然繼續(xù)對農(nóng)地權(quán)利人進(jìn)行單純、無補(bǔ)償?shù)南拗?，明顯有失公平[6]。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民通常會在與經(jīng)營權(quán)人磋商簽訂合同時了解到經(jīng)營權(quán)人將如何使用土地，包括擅自改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途情況[7]。但農(nóng)民在土地利益取得方面處于弱勢地位，即使知道經(jīng)營權(quán)人將改變農(nóng)地用途來經(jīng)營土地也依然會進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。一些地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，將大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)。地方政府既是土地資源的管理者又是經(jīng)營者，作為管理者的地方政府更多考慮到地方政績發(fā)展，為此他們通常利用職權(quán)擅自改變土地用途?，F(xiàn)行立法對其管理土地及經(jīng)營土地的規(guī)定設(shè)置平衡不到位，未考慮到其利益沖突。因此從土地用途管制的立法層面重視和關(guān)注諸方的利益訴求，進(jìn)行合理系統(tǒng)的立法就顯得非常重要。

(二)農(nóng)地掠奪性經(jīng)營導(dǎo)致生態(tài)破壞

現(xiàn)實中，農(nóng)村粗放的土地利用方式，化肥、農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)中的過量、不合理使用[8]已使大部分耕地面積嚴(yán)重退化，耕地質(zhì)量不斷下降。加之城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，人口數(shù)量的增長，社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求也在不斷地增加，這都要求土地資源在空間上做出相應(yīng)的有效配置。為了滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求和有效地平衡農(nóng)產(chǎn)品的供需矛盾，一方面不得不增加對耕地的能量投入和提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量[9]。這會使得不斷提高化肥的投入量，對耕地過度墾植使用。另一方面，在經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后，這種破壞耕地的掠奪性經(jīng)營現(xiàn)象會更加嚴(yán)重。因為按照農(nóng)地的設(shè)置，農(nóng)地使用者依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等各項權(quán)能[10]，對于經(jīng)營權(quán)人來說他們對土地的經(jīng)營是有期限的，他們考慮更多的會是如何在有限的時間內(nèi)通過有限的土地獲取更多的利益。他們往往對土地進(jìn)行掠奪性的經(jīng)營，過度使用造成水土流失、土壤板結(jié)、地下水源污染等質(zhì)量下降的負(fù)外部性，生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重破壞。這既有對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的土地用途管制中忽視生態(tài)保護(hù)問題，又存在對這樣掠奪式的經(jīng)營并沒有相應(yīng)的約束與處罰較輕的問題。就經(jīng)營權(quán)人自身而言，比起農(nóng)地以及生態(tài)的保護(hù)來說，眼前的利益更為重要。另外，經(jīng)營權(quán)人在進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營管理時，不會自覺地對農(nóng)地各個區(qū)域進(jìn)行分類經(jīng)營，往往是對適于耕作塊地加大力度使用化學(xué)藥品提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、甚至改變農(nóng)產(chǎn)品的性狀，長此以往會對整個生態(tài)環(huán)境造成非常重大的影響。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后經(jīng)營權(quán)人為短期獲利而掠奪性經(jīng)營導(dǎo)致生態(tài)不斷惡化，形成惡性循環(huán)，我國的土地用途管制是時候該對這樣的掠奪性經(jīng)營行為做出回應(yīng)了。

(三)土地用途管制中監(jiān)督保障機(jī)制缺失

《土地管理法》中對土地用途管制監(jiān)督檢查的規(guī)定相對單一，較為原則，這使得在實際監(jiān)督檢查過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力等問題，不能及時發(fā)現(xiàn)改變農(nóng)地用途的違法行為。經(jīng)營權(quán)人在經(jīng)營土地過程中違法改變農(nóng)地用途時，監(jiān)督檢查部門往往不能第一時間發(fā)現(xiàn)。經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)用途很長一段時間后才被發(fā)現(xiàn)，這樣會造成大量農(nóng)地用途發(fā)生改變，農(nóng)地被破壞，經(jīng)營權(quán)人卻因此獲得較大利益，長此以往還會助長經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行違法行為的心理。加之監(jiān)管部門并未在經(jīng)營權(quán)人改變農(nóng)地用途的初期進(jìn)行制止，一旦到發(fā)現(xiàn)的時候，經(jīng)營權(quán)人往往已將土地改變用途經(jīng)營一段時間。此時即使是出于對經(jīng)營權(quán)人懲罰，采取措施令其將土地恢復(fù)原狀，也無法完全保證與未改變用途前的土地性狀一樣。

另外，廣大人民群眾也沒有起到監(jiān)督作用。如果說監(jiān)管部門對于這些違法改變用途用地行為發(fā)現(xiàn)存在時間、空間上的距離差，那么同在一個鄉(xiāng)村土地上生活的人民群眾發(fā)現(xiàn)這樣的違法行為應(yīng)該相對容易，他們應(yīng)該是監(jiān)督隊伍的重要組成部分。但實踐中公眾卻并未能參與監(jiān)督，土地利用規(guī)劃編制從開始就缺乏公眾參與，一般直接由政府人員和專家學(xué)者參與商討，政府信息不公開，透明度不高，公民對其知曉度低。這也是造成公眾不能及時參與進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)管不力的重要原因之一。因此，加大公眾在土地用途管制中的監(jiān)督作用顯得非常迫切。

(四)土地用途管制法律責(zé)任處罰輕

我國《土地管理法》規(guī)定有不按管制要求用途進(jìn)行土地利用，非法占用耕地并改作他用等行為所負(fù)的責(zé)任，但對法律責(zé)任的規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，并且責(zé)任設(shè)定也相對較輕[11]，其操作性不強(qiáng)，會出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法困難，罰不當(dāng)其錯，罰不當(dāng)其責(zé)等問題，從而使土地用途管制制度難以有效的貫徹實施。其法律責(zé)任大體為“責(zé)令限期改正”“處以罰款”“對行政人員的行政處分”“依法追究刑事責(zé)任”等，如此輕微的法律責(zé)任，根本不能起到震懾作用，相反會使得行為人因違法成本低而知法犯法。

三、日本土地用途管制的經(jīng)驗借鑒

(一)形成完整的法律法規(guī)體系

日本關(guān)于土地管理方面的法律共130余部，形成了較為完整的法律體系[12]。在土地用途管制方面，土地規(guī)劃體系龐雜、相互關(guān)聯(lián)且層層遞進(jìn)。主要部分構(gòu)成有：國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃。國土利用規(guī)劃做的是一個全局性的規(guī)劃，土地利用基本規(guī)劃則是對土地進(jìn)一步進(jìn)行劃分，并對每一個具體區(qū)域的利用做出詳細(xì)規(guī)定。立法中既有宏觀調(diào)控又有微觀規(guī)制，兩者相結(jié)合，整套體系銜接非常緊湊，每一個環(huán)節(jié)都做到有法可依。日本在進(jìn)行土地管理立法時一直遵守著基本法與專門法并行的立法模式。通過基本法來規(guī)定原則及將具有共同特征的土地管理規(guī)則專門放置在一部法里，該部法具有核心地位，其他專門立法都以基本法為依據(jù)并結(jié)合各土地區(qū)域自身特點進(jìn)行專門立法。例如1989年日本國會通過了《土地基本法》，明確了促進(jìn)土地合理利用的立法目的，并規(guī)定了制定土地利用規(guī)劃，按照規(guī)劃合理利用土地的基本理念，這是日本對土地使用進(jìn)行管制的指導(dǎo)原則和指導(dǎo)方針。就土地用途的劃分而言，日本頒布了五部具體的部門用地法律，這使得日本的土地利用形成了五類分區(qū)，這五類土地分區(qū)分別由《都市計劃法》《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》《森林法》《自然公園法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》對具體土地用途事項加以規(guī)定，保證土地資源的大類用途[13]。日本土地用途管制法律體系的完善保證了土地用途管制的順利推行。

(二)實行農(nóng)地用途分區(qū)制度

日本國土面積較小，土地利用緊張，耕地資源尤為緊缺。在有限的土地上又要承載著眾多的人口，日本對耕地的保護(hù)非常重視。日本將農(nóng)耕地區(qū)分為：第一種農(nóng)地，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地；第二種農(nóng)地，即建設(shè)用地投資對象的農(nóng)地；第三種農(nóng)地，其區(qū)域總面積的40%已經(jīng)成為建設(shè)用地的農(nóng)地。根據(jù)上述三種情況，實行許可標(biāo)準(zhǔn)：原則上不允許第一種農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，許可第三種農(nóng)地轉(zhuǎn)用，對于第二種農(nóng)地要依據(jù)在第三種農(nóng)地中有困難或不適當(dāng)時才準(zhǔn)許轉(zhuǎn)用[14]。由此可見日本的農(nóng)地用途管制是將不同用途區(qū)域的特征和各塊土地的具體情況結(jié)合起來而劃分的。這樣限制以耕地為目的的農(nóng)用地權(quán)利轉(zhuǎn)移和農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用，可以保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率。同時，日本的農(nóng)地用途管制是一種原則性與靈活性相結(jié)合的法律制度，正因為如此，日本土地用途管制有效性極強(qiáng)，能夠確保土地資源在代際間的可持續(xù)利用。日本的這種做法可以有效避免農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用現(xiàn)象的出現(xiàn)。不可否認(rèn)各個國家都存在著耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，日本所實施的農(nóng)地用途分區(qū)制度嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地不允許轉(zhuǎn)用，其他地塊的農(nóng)地有條件的轉(zhuǎn)用。這在充分利用農(nóng)地保護(hù)耕地的同時，也解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。

(三)注重公眾參與立法與監(jiān)督

日本在制定土地利用規(guī)劃時會經(jīng)過實施調(diào)查、科學(xué)論證、民眾參與決策等環(huán)節(jié)。存在公告與聽證程序，制定過程具有互動交流的內(nèi)容，能夠使規(guī)劃更加滿足廣大群眾的利益和要求，更加科學(xué)透明。日本在制定土地利用規(guī)劃時，全國國土利用規(guī)劃制定必須聽取土地政策審議會和都道府縣的意見，市町村的土地利用規(guī)劃則是最為詳細(xì)，它的制定必須聽取居民的意見，因而最能反映實際問題，實施效果好。

四、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的法律完善

(一)完善土地用途管制的體系化立法

完善土地用途管制的體系化立法是土地用途管制順利推行，保護(hù)耕地資源的基礎(chǔ)和前提。建議《土地管理法》在修改中專門單列一章規(guī)定用途管制，明確土地用途的原則，將土地利用規(guī)劃上升到法律高度成為法律法規(guī)[15]，提高效力位階。在具體規(guī)定中應(yīng)包括以下五部分內(nèi)容：第一，明確各地區(qū)可以制定非限定性的地方土地利用總體規(guī)劃。我國疆域遼闊，各地發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)條件差異較大，被管制者利益訴求關(guān)注不同，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地情況因地制宜地進(jìn)行土地利用規(guī)劃的制定。第二，可以將我國土地用途按“農(nóng)用地”“建設(shè)用地”“生態(tài)用地”重新分類。將現(xiàn)有土地用途分類的“未利用地”改為“生態(tài)用地”，在現(xiàn)實中這些未利用地往往表現(xiàn)為沼澤、灘涂、裸露土地等，具有極高的生態(tài)價值。這些生態(tài)用地的特點在于由于現(xiàn)階段技術(shù)水平有限處于未被利用的狀態(tài)，但其具有潛在的利用價值，是土地資源緊缺狀態(tài)下有效的補(bǔ)給。第三，分別對農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地根據(jù)土地用途及管制要求進(jìn)一步細(xì)分規(guī)定。如將農(nóng)用地細(xì)分的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地等土地用途管制要求具體法定化。建議將生態(tài)用地再細(xì)分為“不可轉(zhuǎn)用生態(tài)用地”及“可轉(zhuǎn)用生態(tài)用地”。第四，要對農(nóng)用地的管制標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地的劃分界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一?？梢葬槍Σ煌那闆r在立法時重新規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)其他法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)適用執(zhí)行。第五，規(guī)定不同用地間用途相互轉(zhuǎn)化的法定條件，包括建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地。

(二)建立適合我國的農(nóng)地用途分區(qū)制度

針對我國目前農(nóng)地掠奪性經(jīng)營導(dǎo)致生態(tài)破壞的問題，可以借鑒日本的農(nóng)耕地用途分區(qū)管制制度進(jìn)行解決?？梢愿鶕?jù)全國農(nóng)地的不同性狀對農(nóng)地進(jìn)行用途分區(qū)管制。第一，結(jié)合我國基本農(nóng)田保護(hù)制度所劃分的基本永久農(nóng)田將生產(chǎn)力最高，土壤質(zhì)量最好的土地區(qū)域歸為一類。對于該區(qū)域的土地禁止農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用，只能進(jìn)行農(nóng)耕作業(yè)。禁止使用對農(nóng)地有污染的農(nóng)藥化肥，只能進(jìn)行與土地承受力相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時規(guī)定在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，可以推進(jìn)永久基本農(nóng)田規(guī)?；?jīng)營、精細(xì)化管理。規(guī)定永久基本農(nóng)田保護(hù)“田長制”，責(zé)任到人從而調(diào)動保護(hù)土地的積極性和主動性。防止為追求利益而進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境，保證糧食安全，走可持續(xù)發(fā)展道路。第二，將現(xiàn)有農(nóng)地中生產(chǎn)力相對較好，但存在土壤污染的土地歸為一類。在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，有條件地對農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行許可。第三，針對現(xiàn)存的已經(jīng)農(nóng)地非農(nóng)用的土地歸為一類。對非法用地的權(quán)利人進(jìn)行處罰，將其非法用地所獲收益收歸國有。針對此類區(qū)域的農(nóng)地對其農(nóng)地質(zhì)量進(jìn)行檢測，視情況恢復(fù)原狀，從而歸入前兩類別的土地劃分中。

(三)健全第三方參與的監(jiān)督保障機(jī)制

一項法律能否有效實施與是否具備有效的監(jiān)督保障機(jī)制關(guān)系很大，“法的生命在于實施”。沒有監(jiān)督保障的法律規(guī)范，人們很難做到自覺遵守。作為代表國家公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)首先要保證自身監(jiān)督管理到位有效，應(yīng)當(dāng)明確將監(jiān)督機(jī)關(guān)對其職權(quán)范圍內(nèi)的土地用途監(jiān)督檢查、土地保護(hù)情況納入年度工作考核，對監(jiān)督不力的工作人員、機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。同時，規(guī)定人民團(tuán)體、社會組織、其他機(jī)關(guān)等有權(quán)對其監(jiān)督檢查工作進(jìn)行監(jiān)督，防止監(jiān)督斷層，從而形成制衡的監(jiān)督保障體系。

人民團(tuán)體、社會組織、其他機(jī)關(guān)等作為監(jiān)督保障機(jī)制的第三方主體，應(yīng)在我國的土地用途管制中引起足夠重視并將其監(jiān)督貫穿于始終。借鑒日本的成功經(jīng)驗，第一，設(shè)立公示程序。從規(guī)制編制前就向社會公示，從源頭起讓公眾參與進(jìn)來。在規(guī)劃通過之前，也應(yīng)向社會公示，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。第二，增加聽證程序。讓公眾參與監(jiān)督環(huán)節(jié)中去可以提高法律的實際操作性。這樣的法律制度是反映社會真實存在問題的制度規(guī)范，是通過廣泛聽取意見進(jìn)而找到各利益主體共同利益平衡點的制度規(guī)范，是深得民心公眾愿意自覺遵守的制度規(guī)范。因此，在規(guī)制編制過程中增加聽取公眾及被管制者、專家學(xué)者的意見建議，真正做到保護(hù)公共利益，同時也可以使公眾有效的參與監(jiān)督。第三，完善救濟(jì)制度?？梢詫⒂嘘P(guān)土地用途管制方面的糾紛通過行政公益訴訟來解決。公益訴訟本身保護(hù)公共利益的目標(biāo)追求就與經(jīng)濟(jì)法社會本位的價值理念相吻合。而土地用途管制就其屬性也是屬于經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容范疇，因此利用行政公益訴訟的手段來解決土地管制方面的糾紛非常適宜。這樣既可以為權(quán)利人權(quán)利救濟(jì)尋求解決途徑，又能充分保障公眾的合法權(quán)益。

(四)加大違反農(nóng)地用途管制的法律責(zé)任

土地用途管制關(guān)鍵在“管”，如何才能管好土地？首先，擁有明確的法律責(zé)任是一項制度措施能夠順利實施的前提。其次，罰行相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任會起到警示威懾作用。人們可以清晰地知道某種行為的法律后果，進(jìn)而消除行為人的僥幸心理。最后，是否具有合理的處罰規(guī)則是一部法律能否順利實施的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時，明確的法律責(zé)任是避免法官自由裁量不當(dāng)以及權(quán)利人存在違法獲利的有效手段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地違法案件逐年增多，這也就意味著農(nóng)地被破壞的程度越來越嚴(yán)重。因而如何根據(jù)違法行為的危害設(shè)置不同的法律責(zé)任，加大對違法用地的責(zé)任追究就顯得非常重要。

就“責(zé)令限期改正”應(yīng)該根據(jù)不同的違法用地行為規(guī)定不同的期限：對于違法行為輕微易于改正的，可以責(zé)令其在5日內(nèi)進(jìn)行改正；對于一般違法行為，可以責(zé)令其在10日內(nèi)進(jìn)行改正；對于重大違法行為，可以責(zé)令其在15日內(nèi)進(jìn)行改正。同時規(guī)定特殊情況的可以酌情延長改正期限。若行為人不按期改正的，有關(guān)部門可以對其采取強(qiáng)制措施。

就“沒收違法所得”應(yīng)以法定的程序進(jìn)行違法所得的沒收，在沒收之前應(yīng)當(dāng)舉行聽證聽取行為人的陳述申辯，然后再沒收其違法所得。

就“處以罰款，并處罰款”的金額應(yīng)該針對不同違法行為有所區(qū)分：針對買賣或者以其他形式違法轉(zhuǎn)讓土地的，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在違法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處非法所得30%以上60%以下的罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處非法所得60%以上的罰款。針對破壞耕地拒不履行復(fù)墾義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將“可以并處罰款”改為“應(yīng)當(dāng)并處罰款”并分別處耕地開墾額5倍以下和土地復(fù)墾費5倍以下的罰款。針對未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地的，尚可采取措施消除違法狀態(tài)的，責(zé)令限期改正，處以非法占用土地 6 000～8 000 元/m2的罰款；無法采取措施消除違法狀態(tài)的，責(zé)令退還違法占用的土地，可以并處 8 000～10 000 元/m2的罰款；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處 10 000～12 000 元/m2罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處1.2萬元以上罰款。針對拒不交還土地的應(yīng)當(dāng)處以非法占用土地 10 000～15 000 元/m2的罰款。