陳科霖 謝靖陽

[摘?要]基層群眾自治制度作為我國的四項基本政治制度之一，在當(dāng)前推進國家治理現(xiàn)代化過程中的作用日益凸顯。新中國成立70年來基層群眾自治的實踐演進經(jīng)歷了探索與曲折發(fā)展，規(guī)范化、制度化與法治化以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商治理三個階段，每個階段都具有顯著的時代性?；鶎尤罕娮灾蔚南嚓P(guān)研究呈現(xiàn)從“基層自治”到“基層治理”、從“基層選舉”到“基層協(xié)商”、從“大眾參與研究”到“治理精英研究”等趨向。隨著中國特色社會主義進入新時代，未來的基層群眾自治將進一步向著黨的領(lǐng)導(dǎo)、有序參與及有效治理的方向發(fā)展，從而推動和完善國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]基層群眾自治;政治制度;黨的領(lǐng)導(dǎo);國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630?文獻標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2019）06-0061-08

一、問題的提出

“民主”作為社會主義核心價值觀的重要組成部分，在社會主要矛盾發(fā)生變化、中國特色社會主義進入新時代的今天具有更加重要的現(xiàn)實意義。作為制度意義上的民主，在中國國家治理的諸多制度安排中都有相應(yīng)的體現(xiàn)：作為根本制度的社會主義制度內(nèi)含著社會主義民主的必然要求，在此基礎(chǔ)上進一步形成的作為根本政治制度的人民代表大會制度，以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，共同構(gòu)成了我國基本政治制度的基礎(chǔ)。在四項基本政治制度中，基層群眾自治制度的基層性、民主性、廣泛性使得這一制度在推進中國特色社會主義民主建設(shè)，乃至推進國家治理現(xiàn)代化進程中都有著特殊的重要意義?！吨腥A人民共和國憲法》第111條明確規(guī)定了基層群眾自治制度的憲法地位。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元分治的治理體制，因此基層群眾自治制度也相應(yīng)地劃分為城市領(lǐng)域的居民自治制度與鄉(xiāng)村領(lǐng)域的村民自治制度①。

新中國成立初期基層群眾自治制度始于城市的基層群眾自治;改革開放以來，村民自治的建設(shè)“一馬當(dāng)先”，率先推動了社會主義民主制度的改革進程;隨著中國特色社會主義進入新時代，基層群眾自治也面臨著新的時代轉(zhuǎn)型。與此同時，隨著實踐的不斷演進，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究熱點主題隨著制度安排和基層實踐創(chuàng)新的變化而不斷加以創(chuàng)新，呈現(xiàn)出高度時代化、理論性與實踐性交相輝映的特征。因此，通過系統(tǒng)回顧新中國成立70年來基層群眾自治的實踐變遷邏輯，提煉相關(guān)學(xué)術(shù)研究的關(guān)注趨向，進而在此基礎(chǔ)上探討基層群眾自治的未來走向，將為新時代基層群眾自治制度建設(shè)與學(xué)術(shù)研究提供有益的借鑒。

二、基層群眾自治制度的實踐邏輯

（一）探索與曲折發(fā)展：1949年～1978年

1.居民委員會的建立及其行政化。20世紀(jì)50年代初，我國城市開展了民主建政活動，形成具有自治性質(zhì)的基層居民組織試點。除居民委員會外，治安保衛(wèi)委員會和人民調(diào)解委員會等都是城市居民自治實踐的初始樣態(tài)。在1953年決定建立居委會的時候，彭真就指出，居委會的性質(zhì)是群眾自治組織，而不是政權(quán)組織，不是政權(quán)組織的“腿”[1]（P426）。1954年第一屆全國人民代表大會通過《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定“居民委員會是群眾自治性的居民組織”。從1956年開始，全國開始建立居民委員會。一直到1958年，居民自治制度發(fā)展都十分順利，被認(rèn)為是居民自治制度發(fā)展的“黃金時期”[2]（P511）。從1958年到“文革”結(jié)束，居民自治制度經(jīng)歷了一段曲折的過程，基層群眾自治在形式上產(chǎn)生了偏離，并逐步成為行政權(quán)力的延伸。與此同時，單位則在組織、動員、服務(wù)居民的事務(wù)中承擔(dān)了大多數(shù)的職能，由此形成了具有中國特色的“單位體制”。

2.村民自治的艱難探索。農(nóng)村范圍內(nèi)大體有三種組織形式，即村級政權(quán)組織、居民小組和生產(chǎn)隊，生產(chǎn)隊之下的生產(chǎn)小隊則是基本的自治單元。居民小組在實踐中也存在著鄉(xiāng)村自治的雛形，但其缺乏憲法和法律基礎(chǔ)。雖然在村級組織的這三種形式中農(nóng)民的民主權(quán)利有所體現(xiàn)，但總體上隨著人民公社化運動的展開，農(nóng)村基本上被納入各級政權(quán)組織的直接或間接控制之下，農(nóng)民民主權(quán)利無法得以充分體現(xiàn)，如城市居民中推行的群眾性自治組織就沒有推廣到農(nóng)村。村民自治在事實上落后于城市居民自治的發(fā)展。

（二）規(guī)范化、制度化與法治化：1978年～1998年

1.村民委員會的自發(fā)建立與村民自治制度的曲折恢復(fù)。黨的十一屆三中全會以后，我國積極推進經(jīng)濟體制改革。政社結(jié)合的人民公社制度的解體，在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村基層權(quán)力真空和農(nóng)村社會環(huán)境的惡化。為應(yīng)對社會環(huán)境的變化，1980年廣西宜州市合寨村出現(xiàn)了第一個自發(fā)的群眾自治組織——村民委員會。此后，村民自治的自發(fā)實踐如村民委員會、村民自治會等在多個地方相繼出現(xiàn)。

此后，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等一系列法律的修改與制定都為村民自治提供了法律依據(jù)。但是，村民自治制度的建立過程并不順利。一些農(nóng)村工作者持有“條件論”和“能力論”的觀點，認(rèn)為農(nóng)民政治存在著參與的被動性、參政能力低、參政環(huán)境惡劣，以及“非制度化參與”增多的問題，使得村民很難積極參與村民自治的運作。一些理論工作者持有“超前論”的觀點，認(rèn)為村民自治超越了現(xiàn)實需要，給農(nóng)村基層治理帶來了許多問題。一些基層政府反對推行自治。由此形成了關(guān)于村民自治制度的爭論。

有關(guān)村民自治制度爭議的核心是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系是“領(lǐng)導(dǎo)”還是“引導(dǎo)”。一些了解農(nóng)村工作的中央和地方干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，他們認(rèn)為，如果以指導(dǎo)關(guān)系開展工作，這會使國家的相關(guān)任務(wù)如計劃生育等難以貫徹落實在農(nóng)村基層。而彭真通過擺事實、講道理的方法，反復(fù)解釋村民自治作為民主訓(xùn)練班的歷史意義所在，最終使引導(dǎo)關(guān)系原則贏得多數(shù)代表的支持[3]。

盡管村民自治制度在曲折中恢復(fù)并逐步完善，但村民自治仍處于“示范”階段。根據(jù)中國社科院1996年的一項全國調(diào)查，村民自治實施較好的鄉(xiāng)村多是相對富裕的鄉(xiāng)村，干群之間契約程度較高。而許多農(nóng)村的自治只是口頭自治，流于形式，甚至有三分之一的村莊變成“癱瘓村”或“失控村”[4]。特別是隨著分稅制改革開展后，農(nóng)村治理能力下降，使得村民自治呈現(xiàn)出一些新的問題。

2.居民自治制度的恢復(fù)及“后單位制”時代的居民自治創(chuàng)新。

隨著早在1952年頒布的《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》、1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》和《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》三部法規(guī)的重新頒布，居民委員會在改革開放后逐步恢復(fù)其自治性質(zhì)。

1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定居民委員會是基層群眾性自治組織。1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，并于1990年1月1日起實行。該法的頒布為居民委員會的建設(shè)提供了法律依據(jù)。

1992年之后，我國市場化改革步伐加快，加速了傳統(tǒng)治理方式即單位制的解體?！昂髥挝恢啤睍r代單位所承擔(dān)的職能“溢出”，需要新的組織承接。在社會機制發(fā)育不完善的前提下，居委會首當(dāng)其沖承擔(dān)越來越繁重的任務(wù)。由于居委會疲于應(yīng)付自上而下的行政事務(wù)，使得居委會日益呈現(xiàn)準(zhǔn)行政化組織的傾向。在這樣的背景下，民政部于1991年首次提出“社區(qū)建設(shè)”概念，征求各地意見，并選取若干城市作為試驗區(qū)，鼓勵城市基層自治創(chuàng)新。隨后以“沈陽模式”“南京模式”“江漢模式”等為代表的探索為進一步完善居民自治制度提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商治理：1998年至今

1.政治話語的建構(gòu)：黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商治理。進入新世紀(jì)以來，中央日益突出黨的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)商民主在基層治理中的作用。黨的相關(guān)重要文件不僅將“基層群眾自治制度”在“中國特色社會主義政治制度”的制度框架內(nèi)加以確定，還將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“協(xié)商民主”等制度安排內(nèi)置于“基層群眾自治制度”之中。黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[5]，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，提出了新時代黨的建設(shè)總要求，明確“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。基層的選舉也出現(xiàn)了兩委“一肩挑”的實踐，即黨委書記兼任村、居委主任?！皣抑卫怼薄盎鶎又卫怼薄包h的全面領(lǐng)導(dǎo)”“協(xié)商民主”等日漸成為理解基層群眾自治制度發(fā)展方向的關(guān)鍵詞。

2.黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治新實踐。在村民自治領(lǐng)域，與1987年實施的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》相比，1998年正式通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》增加了明確基層黨組織在農(nóng)村地區(qū)地位和作用的規(guī)定?？梢钥闯?，基層自治制度的發(fā)展已經(jīng)被定調(diào)為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治”。黨的十九大報告提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的“三治合一”治理體系，也推動了村民自治的發(fā)展。

出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范遏制地方政府行為等目的，2001年起中央逐步推行稅費制改革。這項改革一定程度緩解了農(nóng)村干群關(guān)系。但稅費改革后，出現(xiàn)了所謂的“懸浮型”[6]和“內(nèi)卷化”[7]政權(quán)。實踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)群眾共治的探索在各地興起，如廣西宜州推行的“黨領(lǐng)民辦，群眾自治”的“黨群理事會”等。協(xié)商民主實踐越來越廣泛，如浙江溫嶺的“民主懇談會”、各地的“鄉(xiāng)賢理事會”和“村民議事會”等。這些村民自治創(chuàng)新日益推動了村民自治形式的多樣化與活力的提升。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治新實踐。在城市自治領(lǐng)域，隨著改革開放的深入發(fā)展，“社區(qū)建設(shè)”的重要性日益突出，并與居民自治的功能緊密結(jié)合。1999年民政部開展“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”的試點工作。

2004年《中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見〉的通知》強調(diào)，在新形勢下社區(qū)黨組織要“領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民自治組織……推進社區(qū)居民自治”。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，這是黨中央、國務(wù)院在居民委員會建設(shè)史上首次發(fā)布的政策文件。黨的十九大報告則進一步強調(diào)社區(qū)治理中心的下移，并借此推動社區(qū)建設(shè)。

為了改變居委會處于城市政府管理體制的“末梢”、居委會與政府部門關(guān)系錯位、政府部門下派給居委會的任務(wù)令其不堪重負(fù)等情況，多地開始推行“議行分設(shè)”“居站分設(shè)”的改革。在黨建引領(lǐng)基層治理的大方向下，城市的基層黨組織正在日益發(fā)揮其統(tǒng)合社區(qū)各組織、引領(lǐng)群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。各地的協(xié)商民主實踐如“居民議事會”“黨群議事會”“院落（樓棟）議事會”等蓬勃發(fā)展，從而以黨建引領(lǐng)推進基層治理進入“繡花”式的精細(xì)化階段。

三、基層群眾自治制度的理論趨向

在基層群眾自治的研究領(lǐng)域，相關(guān)探討主要聚焦在八個議題：一是自治與否之爭，即村民委員會和居民委員會發(fā)展方向應(yīng)該是自治化還是行政化？二是民主價值之爭，即基層群眾自治是否是民主政治的突破口？三是理論與經(jīng)驗之爭，即基層群眾自治研究應(yīng)該要面向理論還是面向中國的實際？四是居民委員會與村民委員會的組織研究;五是居民與村民的政治參與研究;六是基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力關(guān)系研究，如“鄉(xiāng)政村治”“兩委關(guān)系”研究等;七是自治單元研究，如農(nóng)村的自然村自治、村民小組研究等，以及城市的樓棟自治、院落自治等;八是自治資源研究，如社會資本、社會組織、村規(guī)民約等。

總結(jié)基層群眾自治研究可以發(fā)掘出三個主要的研究趨勢。從價值層面看，呈現(xiàn)出從“基層自治”到“基層治理”的轉(zhuǎn)變;從技術(shù)層面看，呈現(xiàn)出從“基層選舉”到“基層協(xié)商”的轉(zhuǎn)變;從主體層面看，呈現(xiàn)出從“大眾參與研究”到“治理精英研究”的轉(zhuǎn)變。這三個主題的研究趨勢有其內(nèi)在聯(lián)系，隨著從“自治”到“治理”的價值轉(zhuǎn)換，“基層選舉”獨大的局面讓位于“基層選舉+基層協(xié)商”的雙輪驅(qū)動，進而促進基層治理的現(xiàn)代化;為了使基層治理績效更加顯著，學(xué)界對治理主體的研究不再局限于“大眾參與研究”，而是把目光放在更能夠促進基層有效治理的“治理精英”，如農(nóng)村的“新鄉(xiāng)賢”、城市社區(qū)的“積極分子”等。

（一）價值：從“基層自治”到“基層治理”

對“基層自治”和“基層治理”相關(guān)關(guān)鍵詞的檢索發(fā)現(xiàn)，二者研究數(shù)量一直處于上升趨勢，自2009年開始，以“基層自治”為主題開展的研究趨于穩(wěn)定，而以“基層治理”為主題的研究則呈現(xiàn)指數(shù)級的增長。關(guān)于基層自治領(lǐng)域的研究，大體可以分為兩個階段基于學(xué)科發(fā)展史的特點及技術(shù)原因，本文所關(guān)注的基層群眾自治研究主體部分始于1978年，下同。。

第一個階段約為20世紀(jì)70年代末到90年代末。這一時期我國正大力推行基層群眾自治制度，研究特點是“自治話語”獨大。在鄉(xiāng)村基層自治領(lǐng)域，該階段初期學(xué)界側(cè)重于村民自治相關(guān)理論探討，如村民自治的必要性、功能、意義等，或側(cè)重對村民自治制度、代表會議制度等的制度分析。實踐中村民自治相關(guān)示范活動也如火如荼進行著。這些都表明鄉(xiāng)村自治初始期的學(xué)界研究，其“制度推廣”“政策宣傳”色彩濃厚。在該階段中后期，學(xué)界的探討熱點是國家與社會關(guān)系問題，村民自治價值問題，村民自治制度與中國政治民主化的關(guān)系問題等。在實踐中村民自治經(jīng)過了十余年的發(fā)展，諸多問題如村民自治與政府行政的關(guān)系問題（鄉(xiāng)政村治）、村委會與村黨支部關(guān)系問題（兩委關(guān)系）、村委會半癱瘓狀態(tài)等已經(jīng)開始顯現(xiàn)，這些現(xiàn)實問題都帶動了學(xué)界的研究熱潮;在城市基層自治領(lǐng)域，學(xué)界的研究多是對居民為何不參與、居委會行政化、政府為什么及怎樣退出社會領(lǐng)域等話題。在居民自治領(lǐng)域，同樣有著突出的現(xiàn)實問題。雖然國家層面力主自治政策推行，但社區(qū)自治行政化傾向明顯，學(xué)界主要探討的主題是“為何居民不參與”以及“怎樣提高居民參與”，在這一階段的研究中，“自治話語”占據(jù)了主流。

第二個階段約為21世紀(jì)初至今。在這個階段，黨的相關(guān)文件突出“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”的理念，“協(xié)商民主”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等融入“治理體系”中。研究的特征體現(xiàn)為：“治理話語”越來越成為學(xué)界研究主流，“自治話語”開始謀求轉(zhuǎn)型。雖然對群眾參與和自治組織行政化等現(xiàn)象持續(xù)關(guān)注，但學(xué)界多是從“如何治理好社會”這個基調(diào)出發(fā)開展更加具象化的研究，“實用主義”“實證主義”色彩凸顯。

在鄉(xiāng)村基層自治領(lǐng)域，經(jīng)過稅費改革，鄉(xiāng)政村治關(guān)系發(fā)生劇變，“三農(nóng)”問題也受到更多重視。經(jīng)過約20年的實踐發(fā)展，村民自治并沒有帶來學(xué)界所關(guān)注的預(yù)期績效?！叭r(nóng)”問題似乎并不能在“自治”安排下被妥善處理，而“治理”正因其所內(nèi)在包含的“自治”精神和治理績效導(dǎo)向而受到學(xué)界熱捧。正如賀雪峰在探討村民自治時指出，最為重要的爭論不應(yīng)該再集中于“是否應(yīng)該實行村民自治”這一政策判斷上，而應(yīng)在村民自治的政策框架下，針對農(nóng)村社會實際，構(gòu)思出賦予政治技巧的村治裝置[8]。村民自治價值獨大的時代已經(jīng)過去，“治理話語”與“自治話語”并存。隨著實踐的深入，在“治理話語”下，學(xué)界研究呈現(xiàn)橫向擴展和縱向深入特點。研究主題增多，除了鄉(xiāng)村關(guān)系、兩委關(guān)系、村委會問題等，還有宗族問題、精英參政問題、農(nóng)民流動問題、弱勢群體問題等。

進入21世紀(jì)初，盡管質(zhì)疑村民自治的聲音并沒有中斷，但修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》重申了村民自治權(quán)利。治理理論的引入進一步肯定了自治的價值。研究者開始在“村民自治”政策框架內(nèi)探索村民自治的“有效實現(xiàn)形式”。同時，學(xué)界更多關(guān)注到要開發(fā)農(nóng)村資源，如社會資本、新鄉(xiāng)賢等，以實現(xiàn)歷經(jīng)劇變的農(nóng)村社會的“善治”?？梢钥闯?，雖然“治理話語”獨大，但“自治話語”開始謀求轉(zhuǎn)型，融合進“治理話語”。

在城市基層自治領(lǐng)域，伴隨“協(xié)商民主”“共治”“治理”等理念的流行，學(xué)界更多關(guān)注到如何從“治理”層面來探討社區(qū)建設(shè)問題。隨著“找回政府”的呼聲漸起，學(xué)界開始呼吁黨組織、政府、社會組織、居民自治組織等主體共同推動社區(qū)治理，即所謂“合作治理”或“共治”，相關(guān)學(xué)術(shù)觀點則更多強調(diào)協(xié)商民主，而非強調(diào)“自治至上”。

（二）技術(shù)：從“基層選舉”到“基層協(xié)商”

選舉民主是村民自治的基礎(chǔ)，學(xué)界一般對選舉民主給予積極評價，農(nóng)村民主選舉作為一種治理方式是必然選擇，農(nóng)民可通過這種方式來維護和擴大其利益。雖不可否認(rèn)選舉民主有缺陷，但至少能作為一種糾錯機制[9]。一定意義上講，人民熟悉選舉程序，能夠奠定社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，此即農(nóng)村選舉的關(guān)鍵所在。但村委會選舉在家族競逐利益的情況下，容易演變?yōu)橐粓黾易宀┺?，而且村委會選舉中的賄選問題、宗族問題頻發(fā)，

這成為農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象。

學(xué)界開始反思“基層選舉”的弊端。有學(xué)者對“選舉是民主的本質(zhì)”這一觀點提出質(zhì)疑，認(rèn)為選舉民主只是弱意義的民主，而協(xié)商民主因使公民通過討論，參與公共政策的形成，是民主發(fā)展的更高形態(tài)[10]。有學(xué)者也指出，選舉出來的村委會并沒有在村級事務(wù)上進行有效的治理

[11]。有學(xué)者提出了一個比較尖銳的問題——“中國的村民選舉是民主之路嗎？”中國鄉(xiāng)村的“權(quán)力行使”并沒有跟上“權(quán)力獲取”的變化，政府、黨支部和宗族等組織妨礙了民主規(guī)則的進一步實施。所以對民主進行單純性的程序性定義是有問題的[12]。

伴隨著“協(xié)商民主”概念的引進和傳播，學(xué)界越來越多地討論協(xié)商民主的內(nèi)涵、特征等，并關(guān)注協(xié)商民主政治作為民主政治的一種具體形式在中國運行的現(xiàn)實可行性[13]。有學(xué)者將公民協(xié)商提高到中國基層民主建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)高度[14];有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商治理是中國特色的人權(quán)實現(xiàn)途徑和機制[15];有學(xué)者認(rèn)為村民自治并沒有為村民建立起有效的制度性權(quán)益保證機制，而在中國農(nóng)村推進協(xié)商民主建設(shè)，賦予村民更多民主決策、管理、監(jiān)督權(quán)，將會更好地保障村民權(quán)益，提高農(nóng)村民主水平[16]。

以1999年浙江溫嶺城鄉(xiāng)的“民主懇談會”和1996年上海市建立的全國第一個“居民議事會”為代表，各地蓬勃發(fā)展的基層協(xié)商民主實踐引來眾多學(xué)者開展基層協(xié)商民主的研究。在農(nóng)村環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，協(xié)商民主有助于重拾村民自治制度的價值。

在基層自治領(lǐng)域，協(xié)商民主已成為學(xué)界研究主流，有學(xué)者提出協(xié)商民主雖好，但實現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主的共生式發(fā)展，才是民主建設(shè)的可行路徑。因為民主選舉已經(jīng)成為基層政治生活不可或缺的一部分，而民主協(xié)商進展緩慢。但協(xié)商民主的意義重大，因此要推進選舉與協(xié)商雙重發(fā)展，作為基層自治的“雙輪驅(qū)動”[17]。

從“基層選舉”到“基層協(xié)商”的制度重心變化和學(xué)術(shù)研究轉(zhuǎn)向，背后體現(xiàn)的是黨和國家關(guān)于基層民主發(fā)展方向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?；鶎訁f(xié)商有利于彌補基層選舉的不足，改善基層治理因基層選舉帶來的混亂局面，維護了基層社會穩(wěn)定，鞏固了黨的執(zhí)政根基。在各種政治力量的博弈中，中國共產(chǎn)黨選擇以基于中國傳統(tǒng)政治文化的“協(xié)商民主”話語體系來替代西方式的“選舉民主”話語體系[18]。

（三）主體：從“大眾參與研究”到“治理精英研究”

村民自治在實踐中存在著諸多村民參與方面的問題，如普通村民對村民自治權(quán)利的忽視，或者其處于劣勢地位而不利于參與自治，抑或農(nóng)村中的精英階層存在著“操縱”的現(xiàn)象，這些問題都反映出學(xué)術(shù)研究與現(xiàn)實之間的差距。與此同時，在中國學(xué)界語境下，“國家-社會”視角似乎隱藏著弱社會的意味，

而探討“三農(nóng)”問題時，農(nóng)民被理所當(dāng)然地視為弱勢群體，為此，學(xué)術(shù)界對這一弱勢群體給予了一定的關(guān)注。

城市社區(qū)居民自治與農(nóng)村村民自治相比，居民參與率低，參與機制不完善，參與方式以動員式參與為主、參與內(nèi)容以非政治性參與為主等問題都直接導(dǎo)致了居民自治效果不佳。關(guān)于居民參與不足的原因，學(xué)術(shù)界的主流觀點給出了相關(guān)理論解釋，比如，我國社區(qū)居民的自治意識和社區(qū)歸屬感不足、“單位意識”依然存在、政治全能主義的長期影響、長期行政化的社區(qū)管理方式助長居民對政府的依賴心理、現(xiàn)代都市生活的特征客觀上并不利于居民社區(qū)參與行為的發(fā)生

[19]、居委會的資源約束和理性驅(qū)使等[20]。此外，利益因素、社區(qū)“失權(quán)”、社會資本匱乏等因素的探討對其提供了一些可資借鑒的解釋。

隨著研究的深入，部分學(xué)者開始轉(zhuǎn)向?qū)Α爸卫砭ⅰ钡难芯?。這些學(xué)者對基層社會中的政治人進行分析，并將其分為兩種角色，即精英群體和普通村民（居民）。精英階層的參與是高效的，而普通村民（居民）的參與明顯不足。有效和制度化的精英參與，既改善了基層社會公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，又幫助基層干部更有效率推行政策，使民主和秩序都得以體現(xiàn)。進一步完善精英群體的制度化參與機制，并提升其公共理性，是促進基層自治模式持久發(fā)展的動力源泉。廣東等發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的實踐證明，能人治理與制度化治理相結(jié)合、權(quán)威治理與專業(yè)化治理相結(jié)合，優(yōu)化了農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)[21]。城市區(qū)域也朝著精英治理的方向發(fā)展，業(yè)委會的領(lǐng)頭人和其他參與社區(qū)公共事務(wù)者，往往是社區(qū)中的積極分子。他們或因擁有政治資源和經(jīng)濟資源，或因熱衷于參與公共事務(wù)而成為社區(qū)治理的精英。

但精英治理也存在一些問題，雖然業(yè)委會確實發(fā)揮了利益表達和聚合、擴大社區(qū)自主權(quán)的作用，但又可能加劇少數(shù)既得利益業(yè)主精英排斥大眾參與的寡頭統(tǒng)治，形成所謂“準(zhǔn)派系政治”，進而損害基層民主[22]。在鄉(xiāng)村治理中，雖然精英階級為村民自治帶來了動力，但村莊的治理精英和非治理精英的博弈使得村莊中各類行為主體都存在一定程度的行為偏差，容易導(dǎo)致村莊公共治理呈現(xiàn)“亞癱瘓”狀態(tài)[23]。富人精英治村，也可能帶來嚴(yán)重的政治排斥[24]。此外可能加劇“兩委關(guān)系”矛盾。在掙脫土地束縛之后，大規(guī)模農(nóng)村人口流動帶來了鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”，大量精英人士外流造成“當(dāng)家人”缺位[25]。這些問題都值得我們深思，精英治理該走向何方？

近年來，“新鄉(xiāng)賢”開始在相關(guān)研究中成為熱詞。農(nóng)村稅費改革后，基層政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，傳統(tǒng)的地方權(quán)威面臨治理失效困境，而新鄉(xiāng)賢群體因其具有較高的道德文化修養(yǎng)，可以突出當(dāng)代農(nóng)村治理的時代價值，滿足當(dāng)前農(nóng)村治理主體缺失的需要[26]。在鄉(xiāng)村精英人士流失、自治制度失語失效、鄉(xiāng)村治理精神呈現(xiàn)斷裂的背景下，新鄉(xiāng)賢對于推動黨的十九大提出的“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”建設(shè)有著積極的現(xiàn)實作用。由此，新鄉(xiāng)賢的研究或許提供了一種未來基層精英治理的發(fā)展方向。

四、基層群眾自治制度未來之展望

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對社會主義民主的要求呈現(xiàn)出“質(zhì)量齊升”的新格局。因此，基層群眾自治制度的研究與實踐將從“有沒有”“夠不夠”轉(zhuǎn)向“好不好”。在這個意義上，新時代的基層群眾自治，其學(xué)理與實踐仍有著巨大的發(fā)展空間，如何進一步回應(yīng)新時代的要求，以基層群眾自治的科學(xué)化、民主化、法治化建設(shè)，真正落實社會主義對“人民當(dāng)家作主”的本質(zhì)要求，需要繼續(xù)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保有序參與和有效治理。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)：基層群眾自治制度的根本保障

構(gòu)建中國基層治理故事的敘事邏輯，需要關(guān)注“中”“西”“馬”三個源流?！爸小奔粗袊戳?。長期的集權(quán)主義政治傳統(tǒng)限制了基層自治的發(fā)展經(jīng)驗積累，繼續(xù)推行基層自治需要有引導(dǎo)性力量支持?！拔鳌奔次鞣皆戳??！懊裰鳌薄白灾巍钡葋碜晕鞣剑谖覈母锩?、國家建設(shè)和改革中逐步納入我國的價值體系。推動基層自治有利于維護我國的國際形象，改善國家治理的合法性基礎(chǔ)，因此需要進一步凸顯基層群眾自治的民主屬性。“馬”即馬克思主義源流。馬克思主義認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的真正動力，而中國共產(chǎn)黨正是代表中國最廣大人民根本利益的政黨。因此，在“強國家—弱社會”的格局未發(fā)生根本改變的情況下，我國的基層群眾自治應(yīng)當(dāng)走向“引導(dǎo)型自治”的發(fā)展道路。新時代推進基層群眾自治制度的繼續(xù)發(fā)展，其根本的政治保障是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨因其廣泛代表性、權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)性而成為基層自治的引導(dǎo)者。在基層自治的未來發(fā)展方向上，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在不斷克服長期集權(quán)主義并有序?qū)崿F(xiàn)分權(quán)的基礎(chǔ)上提高基層治理的效能，進一步增強黨的執(zhí)政合法性，提升黨的引導(dǎo)力、執(zhí)政力和治理效能，從而形成基層治理良性循環(huán)。

（二）有序參與：基層群眾自治制度的實踐要求

國家治理有兩個核心的目標(biāo)，即“政治現(xiàn)代化”與“政治穩(wěn)定”。國家建設(shè)的目標(biāo)是現(xiàn)代性，推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是國家治理需要實現(xiàn)的長遠目標(biāo);但國家現(xiàn)代化過程中各種政治、經(jīng)濟利益訴求的沖突很可能造成現(xiàn)代化進程中的政治不穩(wěn)定。因此，兩大核心目標(biāo)之間存在著既有的體制性張力。對于基層群眾自治制度而言，放任的基層群眾自治顯然不利于社會穩(wěn)定：在村民自治領(lǐng)域，由于村民自治架構(gòu)不完善，使得村干部存在“有利可圖”的權(quán)力灰色空間，而村民的政治參與能力偏低，造成了許多農(nóng)村的賄選現(xiàn)象發(fā)生，從而導(dǎo)致諸多的“村霸”與村治腐敗現(xiàn)象。而在城市基層自治中，若完全加以放任，則很可能會出現(xiàn)反對意見領(lǐng)袖影響基層治理的困局。世界諸多國家的經(jīng)驗表明，民主參與的前提是理性參與、有序參與，否則就會陷入無政府的混亂狀態(tài)，以民粹主義運動為代表的所謂“自治”，在根本上存在著邏輯上的困境，從而無法達成“政治現(xiàn)代化”與“政治穩(wěn)定”并舉的雙重目標(biāo)。

在新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，“和諧”是其中應(yīng)有之義。而和諧社會的基本要求就是政治社會穩(wěn)定，這勢必要求建立一個有序的社會治理格局。

黨的十九大報告已經(jīng)指明了基層治理的發(fā)展方向，即“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[5]，在保證基層群眾參與、煥發(fā)基層自治活力的同時，通過加強黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的作用，可以進一步確?；鶎尤罕娮灾沃贫仍谡紊鐣€(wěn)定的框架內(nèi)運行，從而發(fā)揮“引導(dǎo)型自治”的體制性優(yōu)勢。

（三）有效治理：基層群眾自治制度的最終歸宿

基層自治作為基層治理的有機構(gòu)成部分，其最終歸宿是實現(xiàn)基層社會的有效治理，即“善治”?；鶎尤罕娮灾沃贫任磥戆l(fā)展應(yīng)注重兩個方面：一是回應(yīng)基層群眾的需求;二是實現(xiàn)基層的有效治理?！皡f(xié)商民主”和“治理精英”是有效治理的重要抓手。協(xié)商民主能夠讓民主不僅體現(xiàn)在起始授權(quán)階段，還能夠體現(xiàn)在過程參與階段。協(xié)商民主與選舉民主的結(jié)合，既能夠有效回應(yīng)基層群眾訴求，又能確?；鶎由鐣€(wěn)定，實現(xiàn)有效治理。實踐表明，治理精英在基層自治框架內(nèi)的制度化參與有利于改善基層社會治理績效。未來應(yīng)進一步促進協(xié)商民主與選舉民主的“雙輪驅(qū)動”，并在技術(shù)上對協(xié)商民主的程序進行優(yōu)化。

同時，以“自治、德治、法治”相結(jié)合的要求指導(dǎo)基層群眾自治制度的發(fā)展方向，將城市社區(qū)積極分子、鄉(xiāng)村“新鄉(xiāng)賢”等吸納進基層自治制度框架內(nèi)，在確?；貞?yīng)基層群眾需求的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)基層社會的有效治理。

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