●推動(dòng)預(yù)算公開透明研究課題組

“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，深化財(cái)稅領(lǐng)域改革，已經(jīng)成為完善政府治理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算公開透明是財(cái)政改革的重要抓手。黨的十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào) “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。新《預(yù)算法》第十四條也有對(duì)“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算和部門預(yù)算、決算，重要事項(xiàng)的說明，應(yīng)在批準(zhǔn)后二十日公開”的詳細(xì)規(guī)定?！柏?cái)政透明度”近年來已成為學(xué)術(shù)界和政府關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

一、文獻(xiàn)綜述

國外，財(cái)政透明度的概念并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，較為全面的界定最早是由Kopits&Craig（1998）提出，后來被國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《財(cái)政透明度良好做法守則》采納，目前被廣泛引用，現(xiàn)已成為財(cái)政透明度的權(quán)威定義。財(cái)政透明度大多采用構(gòu)建財(cái)政透明度指數(shù)進(jìn)行衡量（Nikolov et.al，2015），尤以 IMF、OECD 和IBP的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為代表，也有一些學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)（Benito&Bastida，2009；Andreula&Chong，2016）。 研究表明：公民（Wehner&Renzio，2013）、政治家或官員（Alt et al，2006）等財(cái)政信息的利益相關(guān)者；政府會(huì)計(jì)制度改革（Marti&Kasperskaya，2015）、 法 律 法 規(guī) （Alt&Lowry，2010）、立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督（Rios et al，2016）、危機(jī)事件和腐敗丑聞（Khagram et al，2013）、信 息 技 術(shù)（Irwin，2013）等制度與社會(huì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦 （Wehner&Renzio，2013）等在推進(jìn)一國財(cái)政透明度進(jìn)程中扮演了重要角色。提高財(cái)政透明度有助于約束政府的無效率財(cái)政支出（Ferejohn，1999；Gavazza&Lizzeri，2008）、減少政府公債和赤字（Alt&Lassen，2006）、減少腐?。˙astida&Benito，2007）并顯著改善一國的主權(quán)信用評(píng)級(jí) （Arbatli&Escolano，2015）， 進(jìn)而提升治理水平（OECD，2001；IMF，2007）。

國內(nèi)，對(duì)財(cái)政透明度界定普遍采用Kopits&Craig（1998）給出的財(cái)政透明度定義。財(cái)政透明度的衡量，大都借鑒IMF、OECD等國際組織的指標(biāo)構(gòu)建財(cái)政透明度指數(shù)，其中最有影響力的是上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的省級(jí)財(cái)政透明度和清華大學(xué)的市級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)。對(duì)影響透明度因素的討論，基本上印證了國外學(xué)者關(guān)于制度與社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)影響財(cái)政透明度的觀點(diǎn)（辛兵海，張志超，2014；胡振華，卿智群，2015；孫琳，陳舒敏，2015；鄧淑蓮，2016；朱穎等，2018；張蕊，朱建軍，2016）。國務(wù)院、財(cái)政部和全國人大也頒布了信息公開、財(cái)政公開的一些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，用于指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算公開。財(cái)政透明度改善，能夠減少行政支出 （劉佳，2015；劉生旺，陳鑫，2019）、降低政府融資規(guī)模（潘俊等，2016）并化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（馬勇，2016），降低預(yù)算軟約束（郭月梅，歐陽潔，2017）、抑制地區(qū)隱性經(jīng)濟(jì)規(guī)模（張?jiān)?，蓋亞潔，2018；李永海，孫群力，2016），提升財(cái)政效率（岳軍，趙曉彧，2018；鄧淑蓮，朱穎，2017）、影響城鎮(zhèn)居民幸福感（李順毅，2017）、提高公共服務(wù)的滿意度（李敬濤，陳志斌，2015；王永莉等，2016）、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整（段龍龍，王林梅，2018）、有助于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（王斌，2018），最終將促進(jìn)國家治理水平的提升（張樹劍，2016；楊雅琴，2017；趙合云，2018；閻波等，2014）。

綜上可知，財(cái)政透明度的基本內(nèi)涵沒有過多爭議，透明度衡量采用具體指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，公民等利益相關(guān)者、制度與社會(huì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化都會(huì)影響到財(cái)政透明度；大多數(shù)研究傾向于支持財(cái)政透明具有影響政府債務(wù)和赤字、政府治理、財(cái)政效率、腐敗以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等作用；國內(nèi)理論和實(shí)證研究都處于起步階段，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法需要改進(jìn)。本文在前人研究基礎(chǔ)上，對(duì)河南省預(yù)算公開透明情況進(jìn)行深入剖析。首先根據(jù)國內(nèi)典型的有影響力的財(cái)政透明評(píng)價(jià)體系，對(duì)河南財(cái)政透明現(xiàn)狀進(jìn)行梳理；其次通過調(diào)研和訪談分析河南省預(yù)算公開透明存在問題和原因；最后提出改進(jìn)建議。

二、不同體系下河南省預(yù)算公開透明評(píng)價(jià)結(jié)果

（一）財(cái)政部評(píng)價(jià)體系下的河南省預(yù)算公開透明評(píng)價(jià)結(jié)果

財(cái)政部地方預(yù)決算公開評(píng)價(jià)從2015年開始至2017年，共進(jìn)行了3次，但是只對(duì)外公布了2016年的評(píng)價(jià)結(jié)果和排名，其余兩次結(jié)果并沒有對(duì)外公開。從《2016年財(cái)政預(yù)決算公開度》排名看，河南省的預(yù)決算公開度得分不高，只有80.849分，其中政府預(yù)算公開度得分為84.44分，部門預(yù)算公開度得分為77.258，在參與評(píng)價(jià)的36個(gè)省級(jí)政府 （含5個(gè)計(jì)劃單列城市）中，排名第35，倒數(shù)第2名；總得分比排名第一的上海少了18.65分，與中部六省排名最好的湖南省相比，少了17.25分。

表1 2016年部分地區(qū)財(cái)政預(yù)決算公開度排行榜

（二）上海財(cái)經(jīng)大學(xué)評(píng)價(jià)體系下河南省預(yù)算公開透明評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)果，2009—2017年河南省財(cái)政透明度不斷改善，但得分和排名不穩(wěn)定，波動(dòng)幅度較大。財(cái)政透明度有5年得分稍高于20分，2012年得分最低，僅為20.02分；2015年開始，得分呈上漲趨勢，2017年最高，得到55.01分，比31個(gè)省份財(cái)政透明度的平均分高6.73分。

2017年度的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，在9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的透明度中，政府資產(chǎn)負(fù)債、社會(huì)保險(xiǎn)基金、國有企業(yè)基金和被調(diào)查者態(tài)度4項(xiàng)透明度得分略微高于31個(gè)省份的平均分，財(cái)政專戶管理資金透明度得分為零分，未給出任何信息，其余4項(xiàng)信息要素得分均低于31個(gè)省份的平均分。

圖1 河南省財(cái)政透明度得分及排名

表2 河南省財(cái)政透明度分項(xiàng)得分與排名（2017年）

河南省一般公共預(yù)算基金透明度得分為51.97分，排到第19名，比排名第一的四川省低26.98分；政府性基金透明度得分為33.33分，與河北省并列第18名，比排名第一的山西等省份低38.89分；財(cái)政專戶管理資金透明度得分為零，比排名第一的黑龍江低30.56分，主要是由于財(cái)政部不再統(tǒng)一要求地方政府在2015年度政府決算中編制財(cái)政專戶管理資金的相關(guān)表格；國有資本經(jīng)營預(yù)算基金透明度得分為27.78分，與其他4個(gè)省份并列第21名，比排名第一的山西等8省份低44.45分；資產(chǎn)負(fù)債透明度得分為48.98分，排到第6名，比排名第一的山東等5省份低2.04分；部門預(yù)算透明度得分為40.2分，與寧夏回族自治區(qū)并列第27名，比排名第一的新疆低33.6分；社會(huì)保險(xiǎn)基金透明度得分為77.14分，與其他10個(gè)省份排名并列第一；國有企業(yè)基金透明度得分為75分，與其他10個(gè)省份并列第8名，比排名第一的山東省低12.5分；調(diào)查過程態(tài)度得分為81.82分，排到第14名。

（三）清華大學(xué)評(píng)價(jià)體系下河南省預(yù)算公開透明評(píng)價(jià)結(jié)果

河南省各地市透明度得分不高，排名最高的是新鄉(xiāng)市，全國排名131，得分為358.5分，百分制為53.61分；最低的是駐馬店市，得分僅為44.5分，百分制為6.64分，與全國排名前三城市相比有較大差距。北京市、廣州市和杭州市排在全國前三名，得分分別為567分、555分和550分，轉(zhuǎn)換成百分制分別為84.63分、82.84分和 82.09分。

表3 2017年河南省市級(jí)政府財(cái)政透明度總得分與排序

河南省縣級(jí)市透明度得分最高的是沁陽市，得分為322分，輝縣的透明度得分最低，得分為23分，百分制只有3.43分。在統(tǒng)計(jì)的21個(gè)縣級(jí)市中，有10個(gè)縣市排名在239名之后，鄧州和汝州排名在100名左右，衛(wèi)輝等8個(gè)縣市排名在130—190名之間。與全國排名前三的縣級(jí)市差距較大?？h級(jí)城市的財(cái)政透明度得分前三名分別是浙江省余姚市、瑞安市和湖北省安陸市，百分制得分分別為 72.39分、68.96分和67.91分。

表4 河南省縣級(jí)市財(cái)政透明度得分

綜合三個(gè)評(píng)價(jià)體系下河南省預(yù)算公開透明狀況評(píng)價(jià)結(jié)果看出，河南省預(yù)算公開透明度不高：根據(jù)財(cái)政部地方預(yù)決算公開度評(píng)價(jià)結(jié)果，河南省的排名落后；根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度評(píng)價(jià)結(jié)果，河南省排名處于中間水平但是不穩(wěn)定；根據(jù)清華大學(xué)市級(jí)政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)結(jié)果，河南省各地市財(cái)政透明度排名靠后。

三、河南省預(yù)算公開透明存在的問題

（一）預(yù)算公開方式不規(guī)范

1、信息公開平臺(tái)位置不顯著。如焦作市、安陽市和新鄉(xiāng)市政府網(wǎng)站首頁左側(cè)中間位置分別用較小字體顯示；商丘市政府網(wǎng)站首頁中間位置較小字體顯示；濮陽市財(cái)政局網(wǎng)站首頁右側(cè)中下方位置顯示。

2、信息公開平臺(tái)名稱不統(tǒng)一。信息公開平臺(tái)名稱有 “預(yù)算決算 （焦作市政府網(wǎng)站和商丘市政府網(wǎng)站）”“財(cái)政預(yù)決算（安陽市政府網(wǎng)站和鶴壁市政府網(wǎng)站）”“財(cái)政信息（新鄉(xiāng)市政府網(wǎng)站）”“市級(jí)預(yù)決算公開平臺(tái) （濮陽市財(cái)政局網(wǎng)站和三門峽市財(cái)政局網(wǎng)站）”和“（財(cái)政資金）預(yù)決算公開平臺(tái)（南陽市財(cái)政局網(wǎng)站）”等。

3、信息公開沒有編制目錄。各地市、各部門在平臺(tái)進(jìn)行預(yù)決算公開時(shí)，普遍不編制公開目錄，多數(shù)不對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行分類和分級(jí)，給公眾查閱和監(jiān)督造成很大不便。

4、公開內(nèi)容排序方式不一。如南陽市按照部門排列預(yù)決算公開文件，漯河市按年度排列預(yù)決算公開文件，商丘市按照公開索引號(hào)排列預(yù)決算公開文件，鶴壁市、三門峽市和信陽市按照公開時(shí)間排列預(yù)決算公開文件。

5、信息公開頁面不友好。多數(shù)是公開信息的簡單堆砌，沒有分類，查詢不便利；數(shù)據(jù)資料解釋不清楚，不易看懂?dāng)?shù)據(jù)；未能為專業(yè)用戶（如研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等）提供多樣化的數(shù)據(jù)，以滿足多元主體對(duì)財(cái)政信息與數(shù)據(jù)不同的需求。

（二）預(yù)算公開內(nèi)容不全面

1、公開范圍不全。部分地市財(cái)政信息公開內(nèi)容不全，未能實(shí)現(xiàn)所有納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)和部門的全覆蓋，公共財(cái)政預(yù)決算、政府性基金預(yù)決算、國有資本經(jīng)營預(yù)決算、社?；痤A(yù)決算、預(yù)算說明和政府性債務(wù)、“三公”經(jīng)費(fèi)、政府采購等其他財(cái)政信息有缺失。

2、公開文件簡單化。各地市、各部門在進(jìn)行預(yù)決算公開時(shí)，不區(qū)分預(yù)算類型和預(yù)算表格，而是直接將批復(fù)的所有預(yù)（決）算文件集中在一份文件中。如平頂山市公開了2016年財(cái)政決算報(bào)告和2017年預(yù)算報(bào)告，但是決算文件、說明等未按要求進(jìn)行分類、分級(jí)。

3、缺少相關(guān)預(yù)算變動(dòng)說明。多數(shù)地市沒有對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排（如鄭州市、洛陽市、鶴壁市）、舉借政府債務(wù)（如鄭州市、洛陽市、開封市、鶴壁市）、預(yù)算績效工作開展情況等重要事項(xiàng)進(jìn)行解釋說明；部分地市沒有單獨(dú)公開“三公”經(jīng)費(fèi)變動(dòng)情況的說明（如洛陽市）。

4、公開表格不完整。各地市的預(yù)算公開表格數(shù)量不全，如南陽市未公開政府一般債務(wù)限額和余額情況表；鄭州市未公開一般公共預(yù)算本級(jí)基本表；洛陽市政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等都未公開；濮陽市未公開政府性基金預(yù)算情況；新鄉(xiāng)市未公開國有資本經(jīng)營預(yù)算；商丘市未公開地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付表；安陽市未公開稅收返還表。

5、公開格式不統(tǒng)一。在預(yù)算收支信息公開方面，有些地市采用收入和支出兩個(gè)表格公開，有的地市采用收支表一張表格公開。如鄭州市、開封市、駐馬店市和鶴壁市的國有資本經(jīng)營預(yù)算信息采用一張表公開。

6、公開內(nèi)容不細(xì)化。如一般公共預(yù)算基本支出未公開到款級(jí)科目（如濮陽市、南陽市和三門峽市），本級(jí)預(yù)算支出未按照要求公開項(xiàng)級(jí)科目 （如南陽市、三門峽市和洛陽市），專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未分地區(qū)和分項(xiàng)目公開（如三門峽市、洛陽市和濮陽市）。

（三）預(yù)算公開時(shí)間不及時(shí)

河南省大部分地市在第20天的臨界點(diǎn)進(jìn)行公開，很少有地市主動(dòng)提前公開；也有一些地市在預(yù)決算批準(zhǔn)后的第21天或22天公開。如鄭州市人大批準(zhǔn)2017年預(yù)算的日期是2017年4月13日，預(yù)算公開日期是 2017年5月3日，是在批準(zhǔn)后的第21天公開的；漯河市是在預(yù)算批準(zhǔn)后的第22天進(jìn)行公開的。此外，幾乎所有地市在預(yù)算公開時(shí)，沒有說明預(yù)算批準(zhǔn)日期，需要檢查人員再查找預(yù)算批準(zhǔn)日期，影響到預(yù)算公開透明度的得分。

四、河南預(yù)算公開存在問題的原因分析

（一）預(yù)算公開意愿不強(qiáng)

公開意愿可以從主動(dòng)公開的預(yù)算信息數(shù)量和對(duì)依申請(qǐng)公開的回復(fù)情況來判斷。主動(dòng)公開的預(yù)算信息數(shù)量越多表示主動(dòng)公開意愿越強(qiáng)；依申請(qǐng)公開信息越多表示對(duì)社會(huì)關(guān)注回應(yīng)越積極，但也反映出主動(dòng)公開意愿不強(qiáng)。與預(yù)算透明度排名靠前的省份比，河南省預(yù)算信息公開無論是主動(dòng)公開信息數(shù)量和依申請(qǐng)公開數(shù)量都有不小的差距。

圖2顯示了上海財(cái)經(jīng)大學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目組向河南省有關(guān)部門依法提出公開申請(qǐng)，按規(guī)定應(yīng)該公開，但是官方?jīng)]有公開的信息項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。如一般公共預(yù)算基金應(yīng)公開28項(xiàng)信息項(xiàng)，提出公開申請(qǐng)14項(xiàng)，11項(xiàng)信息沒有公開、響應(yīng)和回復(fù)；國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算依申請(qǐng)未公開的信息項(xiàng)分別有21項(xiàng)和20項(xiàng)。

圖2 2017年河南省依申請(qǐng)未公開的信息數(shù)量及比例

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目組分別向每個(gè)省的11個(gè)部門提出了部門預(yù)算公開申請(qǐng)，安徽、北京、廣東與江西4個(gè)省份的回復(fù)情況最好，都有9個(gè)部門對(duì)信息公開申請(qǐng)給予了回復(fù)。河南省有7個(gè)部門回復(fù)了財(cái)政信息公開申請(qǐng)，但是河南省人大、政協(xié)、教育廳和環(huán)保廳等四個(gè)部門未回復(fù)部門預(yù)算公開信息。

可以看出，河南省有些部門不重視民間的關(guān)注，對(duì)民間的回應(yīng)不積極，公開意愿不強(qiáng)。

（二）預(yù)算公開管理制度不完善

財(cái)政部的《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》為地方預(yù)決算公開提供基本的操作規(guī)范，但是具體的細(xì)節(jié)仍然有不足。如部門預(yù)算下各預(yù)算資金使用單位的預(yù)算信息要不要公開，以什么方式公開，在哪里公開，是只在部門預(yù)算下體現(xiàn)該單位的信息，還是要在本單位的網(wǎng)站上建立預(yù)決算公開專欄并同時(shí)公開；公開的文件是采用Excel、Word，還是PDF等格式?jīng)]有統(tǒng)一；預(yù)決算的批復(fù)文件要不要同時(shí)公開，以判斷預(yù)決算公開時(shí)間是否及時(shí)等細(xì)節(jié)并沒有規(guī)定。

為保證預(yù)算公開的順利推進(jìn)，仍然需要地方財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)預(yù)決算公開工作的指導(dǎo)，制定預(yù)決算公開規(guī)范，明確政府預(yù)決算和部門預(yù)決算公開時(shí)間、內(nèi)容、程序，制作公開模版，提高本地區(qū)政府預(yù)決算、部門預(yù)決算公開的規(guī)范化水平。河南省的預(yù)決算公開管理制度對(duì)公開的形式、內(nèi)容等缺少統(tǒng)一的要求，使得預(yù)決算公開的信息不全面，形式、方式不統(tǒng)一。

（三）預(yù)算公開專業(yè)人員不足

河南省級(jí)層面的預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè)相對(duì)較好，而市縣級(jí)的預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(tái)的建設(shè)相對(duì)滯后，主要原因在于缺少必要的專業(yè)技術(shù)人才，致使網(wǎng)站的建立、維護(hù)，內(nèi)容的更新等不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

預(yù)決算公開平臺(tái)為預(yù)算公開提供了一個(gè)渠道，但是否能有效規(guī)范地把預(yù)算信息公開到平臺(tái)上，還需要把預(yù)算信息轉(zhuǎn)換成符合要求的格式，這個(gè)過程需要懂預(yù)決算軟件操作、掌握基本辦公軟件、熟悉預(yù)算公開流程和相關(guān)法律、責(zé)任心強(qiáng)的預(yù)算公開專業(yè)人員。

基層特別是縣級(jí)層面的專業(yè)人員的公開專業(yè)技能仍有不足，影響了預(yù)決算公開工作的推進(jìn)，在實(shí)際工作中易出現(xiàn)不規(guī)范的操作，達(dá)不到上級(jí)部門對(duì)預(yù)決算公開工作的總體要求和社會(huì)公眾的期待。

（四）預(yù)算公開的監(jiān)督和激勵(lì)約束不到位

河南省預(yù)決算公開的宣傳工作不到位，公民預(yù)決算公開監(jiān)督的意識(shí)和主動(dòng)性不強(qiáng)，第三方如新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)自媒體等監(jiān)督不足，預(yù)決算公開監(jiān)督的氛圍仍有待進(jìn)一步形成。

按照要求，地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將預(yù)決算公開情況納入地方財(cái)政工作考核范圍。發(fā)現(xiàn)的問題要堅(jiān)決曝光，監(jiān)督整改。發(fā)現(xiàn)違法應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)，建議依據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)法律對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。但是，河南省預(yù)算公開透明工作中尚未形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，使得河南省預(yù)算公開透明工作規(guī)范性、內(nèi)容完整性、細(xì)化程度等有待進(jìn)一步改進(jìn)。

五、進(jìn)一步推動(dòng)河南省預(yù)算公開透明的建議

（一）增強(qiáng)改革勇氣，樹立主動(dòng)公開意識(shí)

預(yù)算公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要特征，推動(dòng)預(yù)算公開透明，提高公眾參與程度，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，變“看不見的政府”為“看得見的政府”，是權(quán)為民所用，利為民所謀的具體體現(xiàn)。因此，要以堅(jiān)定的改革定力和改革勇氣，推動(dòng)預(yù)算公開透明，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)施全面績效管理，提升政府治理能力。

省級(jí)決策層面要有緊迫感和決心，市縣政府要主動(dòng)作為，財(cái)政部門要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，預(yù)算部門要提升能力。財(cái)政部門是本級(jí)政府預(yù)決算公開的主體，指導(dǎo)和督促本級(jí)各預(yù)算部門和下級(jí)政府預(yù)決算公開工作；預(yù)算部門是部門預(yù)決算公開的主體，相關(guān)部門要改變過去的習(xí)慣做法，適應(yīng)新變化。

（二）完善預(yù)算公開規(guī)程，做到四個(gè)“統(tǒng)一”

預(yù)算公開透明工作要明確工作流程，統(tǒng)一公開范本、平臺(tái)、內(nèi)容及時(shí)間，提高預(yù)算公開的可操作性和規(guī)范性。

1、統(tǒng)一公開范本?？捎墒〖?jí)財(cái)政部門牽頭制定預(yù)決算公開的統(tǒng)一范本，由省政府辦公廳發(fā)布執(zhí)行。公開表格及解釋說明內(nèi)容，盡量考慮社會(huì)公眾不同需求，采用多種形式，使普通人看得懂，并根據(jù)上級(jí)要求和輿情的變化不斷完善財(cái)政預(yù)決算公開范本。

2、統(tǒng)一公開平臺(tái)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)布預(yù)算公開信息，構(gòu)建和完善主體明確、信息暢通的多層級(jí)、全口徑的統(tǒng)一而規(guī)范的預(yù)算信息公開平臺(tái)。省政府和省本級(jí)預(yù)算由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)建立專門的預(yù)算信息公開平臺(tái)，并在省政府門戶網(wǎng)站信息公開欄目下設(shè)置預(yù)算信息公開專欄。省財(cái)政廳指導(dǎo)市、縣財(cái)政局建立專門的預(yù)算信息公開平臺(tái)，并在市級(jí)、縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站信息公開欄目設(shè)置預(yù)算信息公開專欄。各級(jí)政府業(yè)務(wù)部門要在本單位門戶網(wǎng)站首頁有本部門預(yù)算公開信息的鏈接。

3、統(tǒng)一公開內(nèi)容。除納入涉密清單的事項(xiàng)外，其他財(cái)政資金收支情況都要向社會(huì)公開。本地區(qū)年度財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，人大批復(fù)后的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算的預(yù)決算草案有關(guān)報(bào)表及說明，重要收支事項(xiàng)報(bào)表說明和績效評(píng)價(jià)等公開內(nèi)容，統(tǒng)一編號(hào)，編排目錄。

4、統(tǒng)一公開時(shí)間。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求及時(shí)公開，政府預(yù)決算在本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后二十日內(nèi)向社會(huì)公開；部門預(yù)決算在本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)后二十日內(nèi)向社會(huì)公開；重大事項(xiàng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)完成后，建議統(tǒng)一在三十日內(nèi)向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）細(xì)化預(yù)算公開的內(nèi)容，提升預(yù)算透明度

1、擴(kuò)大預(yù)算公開范圍。除了政府預(yù)算和部門預(yù)算應(yīng)公開外，各財(cái)政資金使用單位（如教育廳所屬的各高等院校）的預(yù)算也要公開。有門戶網(wǎng)站的單位可在本單位主頁的財(cái)政信息公開專欄上公開預(yù)算信息，并同時(shí)在所屬的上級(jí)部門預(yù)算單位網(wǎng)站和財(cái)政部門網(wǎng)站上公開，沒有門戶網(wǎng)站的可直接在上級(jí)部門和財(cái)政部門網(wǎng)站上公開，并自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

2、擴(kuò)展預(yù)算信息公開內(nèi)容。在做到財(cái)政部《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》中規(guī)定的公開表格的基礎(chǔ)上，按照支出功能分類科目和經(jīng)濟(jì)分類，所有的財(cái)政預(yù)算信息（涉密的除外）公開到最末一級(jí)分類科目，或先在省級(jí)單位試行公開到最末一級(jí)科目，取得經(jīng)驗(yàn)后在全省實(shí)施。

3、重要財(cái)政支出事項(xiàng)說明。如重要財(cái)政收支安排說明、重要財(cái)政預(yù)決算調(diào)整說明、財(cái)政專項(xiàng)信息、財(cái)政與社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目、減稅降費(fèi)、政府采購、政府債務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排說明等，稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付除了按支出功能分類進(jìn)行公開，還應(yīng)進(jìn)一步做到分地區(qū)、分項(xiàng)目公開。

4、公開預(yù)算績效信息。設(shè)置預(yù)算績效管理專欄，統(tǒng)一設(shè)置在“政府信息公開”專欄下（或在預(yù)決算信息公開平臺(tái)下），并細(xì)分為“政策發(fā)布”“績效目標(biāo)”“績效跟蹤”“績效評(píng)價(jià)”“評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”五個(gè)下拉欄，與全過程預(yù)算績效管理流程相對(duì)應(yīng)，使預(yù)算績效評(píng)價(jià)的相關(guān)信息披露得更為直接。

5、發(fā)布《河南省財(cái)政年中（半年）運(yùn)行報(bào)告》。制作并頒布《河南省財(cái)政年中（半年）運(yùn)行報(bào)告》有利于強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的過程管理，保障財(cái)政資金使用規(guī)范、順暢，也有利于相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)整并糾正相關(guān)政策，讓社會(huì)公眾了解和理解。

（四）完善信息溝通渠道，確保公開信息可讀

1、提高民眾對(duì)預(yù)算信息公開的關(guān)注度。政府部門可以通過電視、報(bào)紙、公益廣告等宣傳手段，引導(dǎo)人民群眾關(guān)注預(yù)算信息公開，提高社會(huì)關(guān)注度。

2、注重加強(qiáng)與媒體溝通協(xié)調(diào)。預(yù)決算公開前，各級(jí)財(cái)政、宣傳部門要主動(dòng)與媒體溝通，發(fā)布新聞通稿，解答媒體關(guān)心的問題，正面引導(dǎo)媒體的報(bào)道，保障預(yù)決算公開工作的順利進(jìn)行。

3、預(yù)算公開內(nèi)容盡量通俗易懂。公開的預(yù)算報(bào)告要有文字、有數(shù)字，做到情況明晰、問題清楚、解釋充分、通俗易懂。

4、建立預(yù)算信息公開咨詢制度。先從省級(jí)層面試點(diǎn)，建立預(yù)算信息公開咨詢制度，取得經(jīng)驗(yàn)后推廣到全省。具體操作是：省財(cái)政廳和省級(jí)預(yù)算部門在單位內(nèi)部設(shè)立專線電話 （該電話應(yīng)在公開文件里注明，并對(duì)社會(huì)公開），對(duì)其公開的預(yù)算信息接受社會(huì)民眾的咨詢，堅(jiān)持“誰公開、誰解釋”；省財(cái)政廳和省級(jí)預(yù)算部門可聯(lián)合召開預(yù)算信息公開新聞發(fā)布會(huì)，接受社會(huì)民眾和媒體的現(xiàn)場咨詢；省財(cái)政廳和省級(jí)預(yù)算部門可以在信息公開后，通過電視、廣播、報(bào)紙等發(fā)布公告，公開財(cái)政預(yù)算信息公開的查詢方式，自覺接受民眾監(jiān)督。

（五）完善財(cái)政信息保密制度，明確信息公開界限

1、完善財(cái)政信息的保密審查。一是保密部門預(yù)算可不公開；二是非保密預(yù)算部門但涉及保密財(cái)政信息，由公開主體將可能涉密的財(cái)政信息報(bào)同級(jí)保密部門確認(rèn)，經(jīng)同級(jí)保密部門確認(rèn)公開的財(cái)政信息予以公開。對(duì)于部分涉密的財(cái)政信息，可按照功能分類科目的上一層級(jí)公開（即項(xiàng)級(jí)涉密，公開到款級(jí)；款級(jí)涉密，公開到類級(jí)）。

2、建立財(cái)政預(yù)算信息公開清單 （或負(fù)面清單制）。在完善財(cái)政信息保密審查的基礎(chǔ)上，擇機(jī)由省財(cái)政廳、省保密部門和其他有關(guān)部門會(huì)商，制定試行河南省財(cái)政信息公開清單（或負(fù)面清單），明確信息公開界限，待完善后可由省政府頒布并實(shí)施。

（六）加強(qiáng)相關(guān)崗位人員配置，提升預(yù)算信息公開技能

加強(qiáng)預(yù)算信息公開崗位的人員配置，增加相關(guān)崗位的專業(yè)人員數(shù)量，組建并充實(shí)專業(yè)人員隊(duì)伍。財(cái)政部門牽頭組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜抑贫ㄓ嗅槍?duì)性的培訓(xùn)科目，編寫實(shí)用的培訓(xùn)教程，對(duì)相關(guān)崗位人員進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)相關(guān)人員適應(yīng)預(yù)算信息公開工作要求的能力，有效提升預(yù)算信息公開專業(yè)技能；并使業(yè)務(wù)培訓(xùn)常態(tài)化、制度化，為推動(dòng)預(yù)算公開透明工作提供持續(xù)的智力支持。

（七）強(qiáng)化監(jiān)督檢査和問責(zé)，保障預(yù)算公開的落實(shí)

1、建立多層次監(jiān)督體系。充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)、財(cái)政、審計(jì)等部門的作用，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過程監(jiān)督，同時(shí)重視新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，建立多層次、廣泛的監(jiān)督體系。建議支持省內(nèi)一個(gè)有積極性的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展河南省各級(jí)政府預(yù)算信息公開透明的第三方評(píng)價(jià)。

2、強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。切實(shí)發(fā)揮人大的預(yù)算詢問、質(zhì)詢、重大事項(xiàng)調(diào)查等權(quán)利，將預(yù)算作為每年人代會(huì)審議的重點(diǎn)，在當(dāng)前人大會(huì)難以增加的情況下，預(yù)算報(bào)告要提前交給人大（建議預(yù)算年度開始前一兩個(gè)月），增加人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間，人大預(yù)算審議情況應(yīng)全程對(duì)外公開。

3、嘗試公眾參與預(yù)算編制過程。在預(yù)算信息有序公開的基礎(chǔ)上，公眾廣泛參與預(yù)算監(jiān)督能夠在加大監(jiān)督力度的同時(shí)降低監(jiān)督成本，可嘗試對(duì)編制年度預(yù)算舉行公眾或社會(huì)組織可以參加的聽證會(huì)，增加公眾對(duì)政府預(yù)算形成過程的了解，并適時(shí)反映民眾的關(guān)切，提高財(cái)政預(yù)算過程的透明度。

4、強(qiáng)化監(jiān)督檢查和問責(zé)。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)、各部門預(yù)決算公開情況的檢査力度，通過檢查層層傳導(dǎo)壓力，促使地方預(yù)決算公開工作進(jìn)一步得到改善。將預(yù)決算公開作為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，對(duì)于不按規(guī)定公開或隱瞞信息以及其他違反信息公開法律法規(guī)的行為，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（八）編制發(fā)布《預(yù)算公開透明工作規(guī)程指引》

根據(jù)《預(yù)算法》《政府信息公開條例》以及財(cái)政部《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（財(cái)預(yù) 〔2016〕143號(hào)）等的相關(guān)規(guī)定，編制《預(yù)算公開透明工作規(guī)程指引》，對(duì)預(yù)算信息公開的要求、內(nèi)容、形式、主體、界面、時(shí)間、績效和監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，提高其可操作性，進(jìn)一步改進(jìn)河南省預(yù)決算公開工作。■

（基金項(xiàng)目：本課題系2018年度河南省政府決策招標(biāo)課題〈財(cái)政專項(xiàng)〉委托重點(diǎn)課題〈河南省政府決策課題招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組文件 豫政研招〔2018〕1號(hào)〉階段性成果）