張玨芙蓉

中共青島市委黨校，法學(xué)教研部，山東 青島 266071

一、法治核心競爭力是推進(jìn)政府法治建設(shè)的核心力量

1990年，美國學(xué)者普拉哈拉德和哈麥爾針對企業(yè)管理和企業(yè)發(fā)展提出了“核心競爭力”的概念。這一企業(yè)發(fā)展中的重要概念后來被逐漸引入社會管理領(lǐng)域之中，因而形成了“區(qū)域競爭力”與“城市競爭力”等相關(guān)理論。將企業(yè)核心競爭力與區(qū)域核心競爭力等研究成果引入法治建設(shè)，是近年來法治發(fā)展的最新趨勢和最新成果。法治核心競爭力是指在一定區(qū)域內(nèi)通過合理整合法治資源形成的，相對于競爭方更能體現(xiàn)法治價值且難以被競爭對方所模仿的、通常表現(xiàn)為價值追求制度安排與技術(shù)表達(dá)的動態(tài)能力。將法治與核心競爭力相融合是對最新法治理論成果的吸收和發(fā)展。

法治核心競爭力是所有核心競爭力的最終表現(xiàn)形式，法治核心競爭力主要特征的體現(xiàn)程度又是衡量地區(qū)核心競爭力的主要標(biāo)準(zhǔn)。法治核心競爭力的特征主要體現(xiàn)在其價值性，獨(dú)特性和延展性三個方面。1.法治核心競爭力的價值性在于保持核心競爭力的價值，與區(qū)域法治的核心價值是相一致的，主要體現(xiàn)在手段與目標(biāo)兩個方面。法治核心競爭力的價值手段在于提高法治運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，降低法治運(yùn)行成本。法治核心競爭力的價值追求在于將法治建設(shè)的成果與公民的利益訴求掛鉤，最大限度的提升公民對法治建設(shè)成果的獲得感；2.法治核心競爭力具有獨(dú)特性，法治核心競爭力是某一地域所特有的難以被競爭對手所替代的競爭優(yōu)勢，它具有地域特色和地域差異。法治核心競爭力的獨(dú)特性是構(gòu)建在其一般性的基礎(chǔ)之上，所謂的法治核心競爭力的一般性是放之全國而皆準(zhǔn)的，可以互相借鑒，共同適用的法治建設(shè)措施，它決定全國法治水平的基數(shù)，要想在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)本區(qū)域的特色，突出本區(qū)域的競爭實(shí)力，必須優(yōu)先發(fā)展具有獨(dú)特性的區(qū)域法治核心競爭力，以打造自己的法治品牌。3.保持核心競爭力的延展性，主要表現(xiàn)在：法治核心競爭力，一經(jīng)形成不易消失，持續(xù)為地區(qū)法制發(fā)展提供持續(xù)動力，應(yīng)保持其在時間和空間兩個維度是一個動態(tài)發(fā)展和拓展的過程。把持核心競爭力的提升是不同法治資源的整合，它不僅僅是一種推動區(qū)域發(fā)展的單一力量，而是一個提升綜合實(shí)力的平臺。

因此，以建設(shè)法治核心競爭力的價值性，獨(dú)特性，延展性為抓手，充分發(fā)揮。法治核心競爭力的核心力量，全面提升法治治理水平和法治治理能力。

競爭力是隨著競爭變化而變化且通過競爭得以體現(xiàn)的能力，因而要真正測度出來是比較難的，但是它的大小強(qiáng)弱并不是完全無法體現(xiàn)，我們可以通過相關(guān)的影響因素對其進(jìn)行分析比較。法治核心競爭力的三個特征對法治核心競爭力影響因素的確立具有重要的映射作用，我們可以將這三個特征粗略的投影到法治思維、法治制度、法治實(shí)踐三個層面，對應(yīng)影響核心競爭力大小的三個因素：法治思維、法治制度、法治實(shí)踐，進(jìn)一步從三個方面衡量地區(qū)法治核心競爭力的大小，乃至構(gòu)筑地區(qū)法治指數(shù)體系。因而，對應(yīng)提升法治核心競爭力的路徑分析也可以從這三個層面入手，剖析問題，解決問題是助推地區(qū)法治核心競爭力的正道。目前，這三個方面仍然存在著一些問題。

二、以提升法治核心競爭力為目標(biāo)的法治政府建設(shè)現(xiàn)存的問題

(一)尚未形成完整有效的法治思維

一方面，尚未完全實(shí)現(xiàn)從管理到治理思維的轉(zhuǎn)換。習(xí)近平總書記指出，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理，依法治理，源頭治理，綜合施策。治理與管理的區(qū)別在于，前者的決策過程是相關(guān)方的多方參與，而后者，決策的主導(dǎo)是政府部門。治理與管理的區(qū)別在于，治理的決策過程是相關(guān)方的多方參與，其中包括，相關(guān)的利益集團(tuán)，非政府組織以及媒體的而管理，只有一方是權(quán)威決策的主導(dǎo)系政府部門。政府主導(dǎo)的管理思維無法產(chǎn)生政府與社會之間的良性互動，無法使法治建設(shè)的著力點(diǎn)更好的反應(yīng)公民的利益點(diǎn)。同時，治理的運(yùn)作模式相對于管理來說是復(fù)合的、包容的、開闊的，是政府與社會基于伙伴關(guān)系而發(fā)起的合作共治。然而現(xiàn)在個別地方，個別部門仍然保持著單向的、強(qiáng)制的、剛性的管理運(yùn)作模式。主要的特點(diǎn)是動用強(qiáng)硬的執(zhí)法手段，進(jìn)行行為壓制與輿論鉗制，工作方式方法缺乏彈性和靈活性，難以保證其有效性，沒有自覺樹立寬容、合作、互助的理念。例如有的地方自覺不自覺的將村委會、居委會視為一級政府組織加以指揮，侵犯村民自治居民自治權(quán)利的情況時有發(fā)生。

另一方面，法治思維未完全取代政法思維。長期以來，中國社會普遍存在的政治思維，以維護(hù)權(quán)力為核心，與傳統(tǒng)的管理模式像相關(guān)聯(lián)，擅長用政治思維去思考問題和解決問題，糾紛化解機(jī)制偏向動用政治手段，導(dǎo)致大量的社會糾紛引入政治的軌道，誘導(dǎo)民眾多以政治的方式謀取法外利益，從而出現(xiàn)信訪不信法的現(xiàn)象，時代的這種政治意識形態(tài)對法治建設(shè)具有負(fù)面的影響。隨著法治的發(fā)展，法治思維逐漸取代了傳統(tǒng)的政治思維，但由于傳統(tǒng)政治思維的慣性和依據(jù)政治思維所形成的管理模式的轉(zhuǎn)變不可一蹴而就，現(xiàn)階段傳統(tǒng)的政治思維正在被相對先進(jìn)的政法思維所取代，政法思維雖然優(yōu)于傳統(tǒng)的政治思維，但作為法治思維的不完全形態(tài)，仍然可見政治思維的缺陷。在法治思維的影響下，社會的“規(guī)則模式”出具規(guī)模，但是離“原則模式”存在差距，而各項(xiàng)行政體制機(jī)制深化改革的當(dāng)下更加需要“原則模式”。法律原則是法律的靈魂和指導(dǎo)思想，具體的法律規(guī)則是從原則派生出來的?！霸瓌t模式”相較規(guī)則模式在價值追求上更具有包容度，可以兼容并蓄不同的利益訴求，引導(dǎo)行政權(quán)行使不僅服從規(guī)則，還要服從原則。使政府與社會之間形成一種持久而具有深度的協(xié)作體系。對不同利益主體包容的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)的是對每個成員平等的關(guān)心和尊重。另外，“原則模式”也最容易確保法律的整體性。避免法治思維的碎片化。

法治思維仍存在碎片化，未能形成整體法治觀。任何事物都是個整體，法治也不例外，科學(xué)的法治建設(shè)觀更應(yīng)該從整體著眼。整體法治觀強(qiáng)調(diào)從整體上認(rèn)識和把握法治發(fā)展規(guī)律，反對“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的做法，力爭做到從整體上把握局部，在局部中找到問題的突破口，以推動法治競爭力的提升。整體法治觀既體現(xiàn)在內(nèi)部法治結(jié)構(gòu)內(nèi)部也體現(xiàn)在法治與其他事物及制度之間的關(guān)系上。在個別地方，仍然存在較嚴(yán)重的部門保護(hù)主義。其后果，一是導(dǎo)致行政執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法密集地帶。對與自身利益有關(guān)的，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都爭著管，搶著管，甚至借法擴(kuò)權(quán)，爭權(quán)奪利；二是導(dǎo)致行政執(zhí)法出現(xiàn)空白地帶。對與自身利益無關(guān)的，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都不想管、不愿管，甚至互相推諉、各自為政。

(二)法治制度缺乏系統(tǒng)性、針對性、有效性和操作性

單方面強(qiáng)調(diào)滿足社會安撫及社會治理的需要，政府在制度供給不足的情況下，推行了一些臨時性的制度安排，進(jìn)而導(dǎo)致了以下問題：權(quán)力異化的制度缺陷，制度的無效不一定必然導(dǎo)致腐敗，但是，可能會導(dǎo)致權(quán)力的異化。權(quán)力異化的極端體現(xiàn)是權(quán)力腐敗。權(quán)力的異化，使得本來與公共利益相關(guān)的法律制度的提供偏向私利獲取為目的，極易導(dǎo)致權(quán)力的尋租行為的滋生和蔓延。反腐敗背后的尋租行為與許可的過度設(shè)置存在必然的聯(lián)系。而行政許可的過度設(shè)置，不僅是對公共資源的浪費(fèi)，看似高效的制度設(shè)計(jì)時則以犧牲制度的正義為代價，并進(jìn)一步影響制度的完善，最終導(dǎo)致構(gòu)建制度的努力與行為無效。人性是社會制度的標(biāo)桿，人是自然屬性與社會屬性的統(tǒng)一。誠然，基于人的社會理性設(shè)計(jì)出來的制度，無法一勞永逸的解決先治理中的所有復(fù)雜情況。但權(quán)力的異化阻礙制度的發(fā)展，造成臨時制度的信任缺乏以及治理拼接的制度危機(jī)?；趯ι鐣矒嵩O(shè)計(jì)的制度，也并不能從根本上化解社會抗議，看似是化解糾紛的需要，但是相互抵牾的制度供給，根本無法滿足這一需要，甚至造成相反效果，因而現(xiàn)有制度對地方競爭力提升的動力不足。

(三)法治實(shí)踐未形成法治動能

長期以來，我國地方法治實(shí)踐存在著體制回應(yīng)型的模式。所謂的體制回應(yīng)型，系地方依照中央主導(dǎo)的模式，自上而下層層推進(jìn)法治建設(shè)。在國家法制統(tǒng)一性和指導(dǎo)性之下，在有限的范圍之內(nèi)嘗試法治實(shí)踐創(chuàng)新。但隨著地方行政管理事務(wù)的日漸繁雜，此種模式日漸掣肘。地方的法治實(shí)踐與國家法治整體性關(guān)系緊張，如在對行政管理的三種重要手段，在社會治理中存在著行政處罰權(quán)限不夠用、行政許可空間不夠大、行政強(qiáng)制手段不夠使的問題，為解決這些問題，地方法治實(shí)踐嘗試在地方法律規(guī)制中對這三個領(lǐng)域進(jìn)行一定的突破，必將造成地方與中央相沖突的情況。這不僅關(guān)涉到中央與地方的法治統(tǒng)一，也直接影響到地方法治的效果和法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致法律適用者無所適從，無法準(zhǔn)確把握法律的適用尺度，從而造成社會不公，減損法律權(quán)威性等諸多問題。地方基于自身特點(diǎn)所嘗試的法治創(chuàng)新實(shí)踐。又在一定程度上突破了國家法治的整體性，造成與“改革于法有據(jù)”相背的局面。使其合法性得不到保證，從而在一定程度上影響了法治動能的發(fā)揮。如何解決這一問題，發(fā)揮地方特色突破現(xiàn)有傳統(tǒng)模式的困境。

在地方法治實(shí)踐當(dāng)中，體現(xiàn)出強(qiáng)政府弱社會的問題。弱化了人民群眾作為法治建設(shè)主體的作用，導(dǎo)致地方法治實(shí)踐民意缺失，使公眾參與流于形式。弱化了社會自治，作為法治實(shí)踐減壓閥的功能。凸顯了行政權(quán)力的強(qiáng)制性和剛性，也增加了社會治理的難度，同樣不利于地方法治核心競爭力的形成。同時，在地方法治實(shí)踐的過程中，出現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為政出多門、借法執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象。實(shí)際上是在地方法治實(shí)踐過程中，治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理價值、治理措施等方面碎片化導(dǎo)致的。地方法治實(shí)踐的過程中，基于各自部門利益的追求，理念頻出，法律文件大量抵牾或大量雷同頻現(xiàn)。在功能特征上表現(xiàn)為交叉重疊、部門主義、保護(hù)主義、孤島現(xiàn)象和拼車現(xiàn)象等。

三、法治核心競爭力的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)突出強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)“整體性”

法治競爭力是地方政府社會治理能力的重要組成部分和體現(xiàn)。法治作為社會治理的重要手段，首先，要從改變傳統(tǒng)的思維方式和方法著手，實(shí)現(xiàn)法制建設(shè)總體理念的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型的過程中，突出強(qiáng)調(diào)法治的整體性，防止法治建設(shè)的碎片化。實(shí)現(xiàn)整體與部分以及各部分之間的良性互動。處理好法治各個部分之間的關(guān)系，即從法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)入手，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、守法之間的良性互動。在中國特色社會主義法律體系之下，通過立法的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)，健全合憲性審查機(jī)制，完善法律規(guī)范體系。配套改革進(jìn)程，推進(jìn)立法工作，妥善處理中央統(tǒng)一立法與地方立法、特別立法之間的關(guān)系，這不僅關(guān)涉到中央與地方的法制統(tǒng)一，也直接關(guān)涉到中央立法在各個地方的適用情況，使是法律作為治理手段在地方發(fā)揮最大的效用。新形勢下，解決地方立法問題應(yīng)該始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一、完善立法監(jiān)督程序、實(shí)行科學(xué)立法、民立法等基本準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)整個法律體系的規(guī)范統(tǒng)一。立法中心——行政輔助的運(yùn)作模式，是法治建設(shè)進(jìn)程中體現(xiàn)出來的一大特征。以立法機(jī)關(guān)尤其是作為最高立法機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會立法工作配合高層政府的推動為輔助，在國家組織的范圍內(nèi)，司法機(jī)關(guān)尤其是法院在法治建設(shè)中的角色和作用被弱化，現(xiàn)實(shí)中司法機(jī)關(guān)通過審判活動、出臺司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例等方式凝聚法治建設(shè)合力，在執(zhí)法方面，深化聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，鞏固全民守法已有的相應(yīng)制度形態(tài)，形成全民守法常態(tài)化、制度化。

(二)注重參與主體的“個體性”

法治過程離不開參與主體，法治核心競爭力的形成需要參與主體的多元性、互動性、協(xié)商性。強(qiáng)調(diào)將強(qiáng)硬執(zhí)法手段規(guī)制行政事務(wù)的思維模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鳌陶劦闹卫砝砟睿瑫r實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化，因?yàn)橹卫砼c傳統(tǒng)管理的重大區(qū)別之一，就是治理的主體的多元化，即可以是政府組織，也可以是非政府的其他社會組織。治理可以理解為一種政府與公民對公共生活的合作管理。在參與主體上，它既包括傳統(tǒng)的政黨國家，也積極引進(jìn)社會力量的介入和參與，強(qiáng)調(diào)公民和社會組織的積極參與和合作，強(qiáng)調(diào)公共利益的社會管理，是一種開放性的管理模式。在這一社會化的過程中，政府依然是最重要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，但是并不是唯一的提供者。在提升政府治理能力的過程中，政府有意識的吸納公民、社會組織參與其中。確保政府決策的民主性，使政府真正成為人民謀利的政府，從而使民眾獲取獲得感。發(fā)揮社會治理的價值導(dǎo)向，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時，明確社會協(xié)同、公眾參與，實(shí)現(xiàn)法治政府與法治社會一體建設(shè)。

(三)推動法治實(shí)踐，形成法治動能

法治具有實(shí)踐性，再有效的法治思維、再完美的制度設(shè)計(jì)都需要通過法治實(shí)踐而轉(zhuǎn)化。黨的十九大報告也明確了“深化依法治國實(shí)踐”的戰(zhàn)略部署，地方法治實(shí)踐本身就是創(chuàng)造法治競爭力的一種方式。法治實(shí)踐形成推動區(qū)域發(fā)展的動力機(jī)制。推動區(qū)域發(fā)展的三大動力要素，包括動因、動能、整合。法治動能作為影響區(qū)域競爭力的三大要素之一，是指在一定條件下，能夠或者可能產(chǎn)生動力的各類資源的總稱，主要包括人、政府、制度、監(jiān)督等方面。動因是指動力產(chǎn)生的原因，主要包括政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素等，而整合是指統(tǒng)一與動能及其內(nèi)部組成要素之間的融合、聯(lián)系與互動。

法治實(shí)踐應(yīng)做到普遍性和特殊性相統(tǒng)一。中國是單一制國家，在中央和地方關(guān)系上應(yīng)遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，這條原則同樣體現(xiàn)在地方法治建設(shè)當(dāng)中，前提是要遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，服從全國性的法制制度安排，同時總結(jié)具有地方經(jīng)驗(yàn)，上升為具有地方特色的具體制度，凸顯獨(dú)特性這一區(qū)域核心競爭力的特征。獨(dú)特性是基于地區(qū)間動力資源和動力因素的差異性而形成的，這種差異性，必然導(dǎo)致區(qū)域間法治的差異性，從而形成地方獨(dú)特的法治優(yōu)勢。在全面推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，積極培育和發(fā)展新動能應(yīng)當(dāng)刻不容緩地成為推動地區(qū)發(fā)展的重大舉措。

中共十九大把法治國家、法治政府、法治社會基本建成確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。應(yīng)對新舊動能轉(zhuǎn)換，更應(yīng)發(fā)揮法治動能的作用，使法治成為一個地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動因。在中國特色社會主義進(jìn)入新時代、全面依法治國踏上新征程的歷史背景下，區(qū)域法治發(fā)展和法治先行先試，是法治新動能生成演進(jìn)的重要理論——實(shí)踐源泉。換言之，地區(qū)不斷以法治先行先試的創(chuàng)新行動，落實(shí)引領(lǐng)區(qū)域法治發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)，最終服務(wù)于法治中國建設(shè)大局。