□ 張碧波

（中共貴州省委黨校，貴州 貴陽 550028；貴州省中國特色社會主義理論體系研究中心，貴州 貴陽 550028）

我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，污染防治是確保高質(zhì)量發(fā)展的重要方面，是全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，是體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展思想的關(guān)鍵抓手。黨的十九大報告指出，著力解決突出環(huán)境問題，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，明確了發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的環(huán)境治理改革方向。2014年后，PPP模式在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域逐漸全面展開。PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動［1］。PPP模式旨在提高公共物品的供給質(zhì)量和效率，而環(huán)境治理是典型的公共物品，在環(huán)境治理領(lǐng)域推廣PPP模式是環(huán)境治理改革的重要載體，本文對PPP環(huán)境治理模式進(jìn)行專門探討。

一、我國環(huán)境治理模式的研究現(xiàn)狀和不足

從世界發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，環(huán)境污染防治是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然選擇，要使經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和水平向更高位進(jìn)階，必須實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，中國正處在以重化工業(yè)快速發(fā)展為特征的工業(yè)化中后期階段，不少地方紛紛將加速工業(yè)化作為工作重點，能源高消耗和污染高排放很可能呈現(xiàn)密集增長的態(tài)勢［2］。我國進(jìn)入中高速發(fā)展階段后，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境污染防治的壓力凸顯。事實上，我國自20世紀(jì)80年代初就將環(huán)境保護(hù)列為一項基本國策，并出臺一系列法律法規(guī)，但環(huán)境治理效果并不盡如人意，幾十年的高速工業(yè)化使我國面臨的環(huán)境污染問題至今仍十分嚴(yán)峻［3］。我國需要探索更有成效的環(huán)境治理模式。

治理模式的分析從治理主體的數(shù)量、性質(zhì)等因素開始。由此，把握環(huán)境治理模式從環(huán)境治理主體的數(shù)量、性質(zhì)等因素開始，然后是環(huán)境治理主體之間相互關(guān)系以及權(quán)責(zé)利等分配情況。劉小泉和朱德米［4］的研究表明，美國、澳大利亞等西方國家在解決復(fù)雜環(huán)境問題時的新型環(huán)境治理模式為合作型環(huán)境治理模式，該模式強(qiáng)調(diào)多個行動主體之間的磋商、建立共識、解決問題等互動關(guān)系，在合作過程中要注重規(guī)則和規(guī)范，決策制定權(quán)不是集中在政府機(jī)構(gòu)。這可以為我國現(xiàn)行的行政主導(dǎo)型環(huán)境治理模式的創(chuàng)新提供借鑒。俞海山［5］指出，由于環(huán)境的公共品性質(zhì)、環(huán)境問題的復(fù)雜性以及環(huán)境行為的外部性，政府單一主體的參與式治理模式轉(zhuǎn)向合作式治理模式是大勢所趨，即由政府、公眾、企業(yè)、環(huán)保組織等在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行共同治理。唐任伍和李澄［6］進(jìn)一步指出，單一的治理模式不足以解決環(huán)境治理復(fù)雜性問題，在政府、市場與社會平等關(guān)系基礎(chǔ)上，政府要發(fā)揮“同輩中的長者”作用，強(qiáng)調(diào)市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)公眾參與，政策制定要科學(xué)、明確、具體、細(xì)化。隨著環(huán)境治理理論的發(fā)展和PPP模式在我國公共服務(wù)領(lǐng)域的實踐和推廣，PPP模式運用于環(huán)境治理領(lǐng)域的研究逐漸增長。莫呂群等［7］分析了環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項目運作方式。劉亦晴和許春冬［8］探討了PPP模式運用于廢棄礦山環(huán)境治理情況。孫艷麗等［9］分析了PPP模式運用于霧霾治理領(lǐng)域的情況。宋金波和張紫薇［10］運用系統(tǒng)動力學(xué)方法建立了污水處理BOT項目的特許定價決策模型。鄒東升和包倩宇［11］專門探討了城市水務(wù)PPP的政府規(guī)制績效指標(biāo)的構(gòu)建問題。

總的來看，現(xiàn)有研究對我國環(huán)境治理模式的改革趨向已取得共識，即由政府單一主體的治理模式轉(zhuǎn)向由政府、市場、社會組織等多元主體共同治理，有的研究甚至提出了多主體間的合作協(xié)同等具體關(guān)系，但缺乏對多元主體共同治理機(jī)制的深入研究；現(xiàn)有研究對PPP模式運用于具體環(huán)境治理領(lǐng)域與項目的技術(shù)分析較多，對PPP模式的治理意蘊挖掘不夠，缺乏對PPP模式運用于環(huán)境治理領(lǐng)域共性特征的提煉與總結(jié)。在已有研究中，對環(huán)境系統(tǒng)公共品性質(zhì)的研究略顯不足，或者說對PPP模式所具體運用的領(lǐng)域特性分析不夠，而環(huán)境公共品的分析是構(gòu)建環(huán)境治理理論及機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。本文在環(huán)境系統(tǒng)公共品分析基礎(chǔ)上，力求深化對多元主體環(huán)境治理機(jī)制，通過環(huán)境治理實踐特點提煉PPP模式的治理意蘊。

二、環(huán)境治理PPP模式的理論與機(jī)制

環(huán)境治理旨在提升環(huán)境品質(zhì)，實現(xiàn)環(huán)境系統(tǒng)生態(tài)平衡，滿足公眾對環(huán)境公共品的生產(chǎn)生活需求因此，環(huán)境治理是典型的公共物品。PPP模式旨在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量，作為一種治理手段，首先要分析治理對象的物品特性，因為物品性質(zhì)是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，而作為一種項目運作方式，首先要對項目運用領(lǐng)域進(jìn)行分析，以確定項目關(guān)鍵運作機(jī)制。我們的分析從環(huán)境系統(tǒng)公共品性質(zhì)開始，結(jié)合PPP模式相關(guān)運作機(jī)制，說明環(huán)境治理PPP模式的機(jī)制和重點。

（一）環(huán)境治理的雙重失靈與PPP模式的共贏

環(huán)境治理供給不足可歸因于市場供給不足和政府供給不足的雙重失靈。一方面，環(huán)境治理供給不足是市場機(jī)制失靈的代表性領(lǐng)域，市場供給不足源于環(huán)境治理的正外部性，這導(dǎo)致市場主體收益嚴(yán)重小于社會收益，從而產(chǎn)生普遍的搭便車行為，使得市場機(jī)制無法有效配置生產(chǎn)資源，市場供給偏離有效供給。在缺乏外部正向激勵的條件下，環(huán)境治理供給總是缺乏，加之環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)難以界定或交易費用過高，市場機(jī)制難以發(fā)揮作用。環(huán)境治理中價格機(jī)制不能起作用或不能起充分有效的作用，從而出現(xiàn)“市場失靈”。另一方面，環(huán)境治理是典型的“軟”公共品，投資大、周期長、見效慢。在財政分權(quán)體制和晉升競標(biāo)賽制度內(nèi)，地方政府更愿意投資見效快的“硬”公共品，即使在知曉民意的情況下也不愿改變投資偏好，導(dǎo)致環(huán)境治理政策失靈，這是我國各地“軟”公共品供給不足的關(guān)鍵原因。環(huán)境治理政府供給不足的另一個原因是環(huán)保部門之間缺乏協(xié)調(diào)性與整體性，這與環(huán)境治理的系統(tǒng)性不匹配。環(huán)境治理中政策失靈與管理失靈導(dǎo)致“政府失靈”。環(huán)境治理的雙重失靈［12］需要市場與政府有機(jī)結(jié)合，以彌補(bǔ)各方短板，實現(xiàn)共贏。

PPP環(huán)境治理模式是市場與政府有機(jī)結(jié)合的制度探索，在使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的改革導(dǎo)向下，政府部門充分利用市場主體力量實現(xiàn)治理目標(biāo)。在PPP模式的項目發(fā)起、項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等各操作環(huán)節(jié)，均有規(guī)范和要求，目的是充分利用市場機(jī)制實現(xiàn)項目供給最大效率。一方面是尋求治理環(huán)境的專業(yè)主體，另一方面是減少各合作主體間的交易費用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會對環(huán)境治理需求日益旺盛，PPP模式有利于政府部門突破融資掣肘，提升環(huán)境治理水平。在政府部門公共資源彌補(bǔ)與激勵下，社會資本發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢可以獲得穩(wěn)定回報。PPP模式兼顧環(huán)境治理公平與效率原則，實現(xiàn)公共部門、私人部門和社會公眾的利益共享。

（二）環(huán)境治理的公共性差異與PPP模式的控制權(quán)配置

根據(jù)物品的消費特性，我們可以得到從私人物品到純公共物品的一個物品譜系。該物品譜系的公共性不斷增強(qiáng)，其中，私人物品具有消費的競爭性和排他性，純公共物品具有消費的非競爭性和非排他性，居于中間的大部分是具有混合性質(zhì)的物品，如俱樂部物品和公共池塘資源。俱樂部物品具有消費的非競爭性和排他性，公共池塘資源具有消費的非排他性和競爭性。廣義的公共物品是指具有非排他性或非競爭性的物品，包括純公共物品、俱樂部物品與公共池塘資源三大類［13］。物品的消費特性差異進(jìn)而物品的公共性差異深刻影響著物品的供給方式和制度安排。私人物品的供給由市場機(jī)制完成，而公共物品的供給被認(rèn)為是政府部門的職責(zé)，政府部門因而擁有公共物品的供給權(quán)利。物品的公共性越弱，市場機(jī)制介入的可能性越大，公共部門的權(quán)利規(guī)制越弱，公共資源投入越少。物品的公共性并非一層不變，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，一些物品的消費逐漸具有可分割性，因而具備可計量性，如公共交通里程的消費和公共信息流量的消費，這為物品的市場供給提供了可能。公共物品的市場供給是一個趨勢，不過要受到公共部門不同程度的規(guī)制。

環(huán)境治理大致包含固體污染治理、水污染治理和大氣污染治理等三大領(lǐng)域，每一領(lǐng)域又包含多個細(xì)分領(lǐng)域，如污染水體包含海域、流域、湖泊、濕地、生產(chǎn)生活排水等。不同環(huán)境治理領(lǐng)域的公共性差異直接決定了能否引入PPP模式以及PPP項目非競爭性和非排他性強(qiáng)度，進(jìn)而影響PPP模式的控制權(quán)配置和公共資源的介入程度。在環(huán)境治理的弱公共性領(lǐng)域如生產(chǎn)生活污水治理領(lǐng)域，PPP項目的非競爭性和非排他性弱，項目產(chǎn)品或服務(wù)以私人物品的形式提供，市場機(jī)制發(fā)揮較大作用，項目產(chǎn)品或服務(wù)的供給權(quán)利更多分配給社會資本，公共資源投入較少。2017年7月，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建［2017］455號）中明確要求，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進(jìn)存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。這說明，在污水、垃圾處理等環(huán)境治理領(lǐng)域，市場機(jī)制較為成熟，項目產(chǎn)品或服務(wù)消費性質(zhì)類似私人物品。

（三）環(huán)境治理的主體責(zé)任與PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)

環(huán)境治理中政府與市場的有機(jī)結(jié)合首先要明晰各主體間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，也就是要劃清政府與市場之間的界線，以實現(xiàn)各司其職。有機(jī)結(jié)合的目的是要實現(xiàn)各主體間的無縫對接與高效運轉(zhuǎn)，既不能出現(xiàn)物品或勞務(wù)供給中的缺失，也不能出現(xiàn)重復(fù)供給，防止各主體間推諉扯皮。如果將公共部門壟斷供給公共品的權(quán)、責(zé)、利等看成一個整體，隨著社會資本主體的引入，必然帶來整體性權(quán)、責(zé)、利的分割與分配。一般來說，公共物品或服務(wù)的供給包括設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)等諸多方面。在政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾共同參與的環(huán)境治理體系構(gòu)建原則下，政府主要發(fā)揮制度政策性功能，而企業(yè)主要發(fā)揮技術(shù)操作性功能。

權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的對等原則要求PPP項目風(fēng)險的公平分擔(dān)。具體而言，PPP模式風(fēng)險分配原則主要是，對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險、承擔(dān)的風(fēng)險與所得回報相匹配以及風(fēng)險要可控，這樣才能培養(yǎng)各方主體的理性謹(jǐn)慎行為，盡量降低風(fēng)險發(fā)生概率。大致說來，公共部門承擔(dān)的風(fēng)險領(lǐng)域包括行政審批、招投標(biāo)、項目規(guī)劃、相關(guān)法律法規(guī)等，而私人部門承擔(dān)的風(fēng)險領(lǐng)域包括項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)、移交等，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對應(yīng)的關(guān)系。不可抗力風(fēng)險一般為各主體共同承擔(dān)。某些環(huán)境治理領(lǐng)域自然風(fēng)險的分擔(dān)值得注意。比如，在一些流域綜合治理或大氣綜合治理領(lǐng)域，治理對象本身為市場主體的供給內(nèi)容，期間風(fēng)險理應(yīng)由私人部門承擔(dān)，但根據(jù)風(fēng)險可控原則，項目參與方不宜承擔(dān)超出其技術(shù)、管理及財務(wù)等能力范圍外的風(fēng)險，即風(fēng)險承擔(dān)要有上限。環(huán)境治理進(jìn)程中衍生、持續(xù)的環(huán)境變化可能超出市場主體的解決能力，需要政府方合理分擔(dān)。

（四）環(huán)境治理的產(chǎn)出要求與PPP模式的監(jiān)督考核

對物品或服務(wù)的消費離不開對物品或服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量、性能、價格等方面的要求。私人物品的個性化需求相對容易界定，公共物品的供給要求相對復(fù)雜。在市場主體擁有信息優(yōu)勢的情況下，如果公共品的供給要求模糊，易引發(fā)投資者的投機(jī)行為而使政府部門及公眾利益受損。公私部門之間的信息不對稱直接導(dǎo)致合作過程中交易費用上升，降低公共服務(wù)供給效率，這個問題在環(huán)境治理領(lǐng)域尤為突出。相對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品而言，環(huán)境治理效果的隱性信息容易導(dǎo)致合作交易成本上升。環(huán)境治理的自然作用和階段性成效某種程度上超出了人的控制范圍，弱于工程建設(shè)進(jìn)度的可控性。

PPP模式強(qiáng)調(diào)明確的項目產(chǎn)出，即清晰的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，這是測度PPP項目績效的基礎(chǔ)。我國PPP項目的規(guī)范發(fā)展要求市場主體重視項目的運營而不是建設(shè)，真正體現(xiàn)公共服務(wù)的宗旨。PPP項目應(yīng)通過基于產(chǎn)出（結(jié)果）的績效要求促使私人部門確保所提供的產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量并提高效率，政府監(jiān)管的重點是項目產(chǎn)出，而不必干涉私人部門為滿足績效要求所使用的方法，以充分激勵他們的能動性［14］，這是績效導(dǎo)向的監(jiān)管要義所在。因此，明確的項目產(chǎn)出要求可以預(yù)防投資者的投機(jī)行為、激勵私人部門效率改進(jìn)以及降低合作的交易成本。此外，環(huán)境治理的產(chǎn)出水平與私人部門的收益高度相關(guān)，政府部門對私人部門的考核主要以各項環(huán)保指標(biāo)為主，私人部門的三種收益方式（使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費）均有嚴(yán)格的績效考核體系。

（五）環(huán)境治理的不確定性與PPP模式的調(diào)整

環(huán)境治理的不確定性來源于多個方面，包括自然環(huán)境自身、各合作治理主體、環(huán)境治理的政策法律法規(guī)、環(huán)境治理技術(shù)、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境等，如社會資本的進(jìn)退、公共責(zé)任部門的換屆更替、環(huán)境治理政策利好、物價波動等等。和其他公共服務(wù)供給相比，自然環(huán)境自身帶給環(huán)境治理的不確定性比較特殊。以大氣污染綜合治理為例，從時間維度來看，空氣的污染與改善有其自身的變動規(guī)律和自然作用時間；從空間維度來看，一定區(qū)域的空氣質(zhì)量必然受到周邊空氣環(huán)境的影響，即所謂的空間溢出效應(yīng)，這種溢出效應(yīng)的方位、程度、時間等完全是不確定的；從空氣生態(tài)系統(tǒng)的角度來看，系統(tǒng)內(nèi)的成分構(gòu)成及其相互作用仍存有未知，生態(tài)有機(jī)體有其修復(fù)規(guī)律。因此，環(huán)境治理領(lǐng)域的不確定性受自然條件影響的機(jī)理不同于其他領(lǐng)域。

從契約的視角看，PPP項目是一個合同體系包括PPP合同、股東協(xié)議、貸款合同、建設(shè)工程合同、運營合同、服務(wù)合同等。PPP合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心，由政府方（政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)與社會資本方（社會資本或項目公司）依法簽訂確定公私雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、項目的運作方式交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分配以及協(xié)商調(diào)整條款，是項目全生命周期內(nèi)順利實施的保障。由于PPP項目持續(xù)時間較長（一般不低于10年），面臨各種不確定性，不確定條件下的剩余控制權(quán)、剩余索取權(quán)及風(fēng)險分配等具有不完備性，因而PPP契約實質(zhì)是不完全契約，各合同中的協(xié)商調(diào)整條款是契約不完備的體現(xiàn)，需要合作各方在不確定環(huán)境下具體問題具體分析。

三、環(huán)境治理PPP模式的實施困境及其原因

2002年12月，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城［2002］27號），要求污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施建設(shè)應(yīng)公開向社會招標(biāo)選擇投資主體，市政公用市場化浪潮在全國各主要城市展開。2018年月，在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，提高環(huán)境治理水平，要充分運用市場化手段采取多種方式支持政府和社會資本合作（PPP）項目。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（國發(fā)［2018］22號），明確支持依法合規(guī)開展大氣污染防治領(lǐng)域的政府和社會資本合作（PPP）項目建設(shè)。從新建污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式到支持大氣污染防治領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，中央政府對環(huán)境治理領(lǐng)域有序引入市場化機(jī)制或者說有序引入PPP模式態(tài)度明確。然而環(huán)境治理PPP模式從中央政府層面的政策利好到項目落地面臨一些制約瓶頸。

（一）環(huán)境治理PPP市場成熟度不夠

首先，環(huán)境治理PPP市場受到環(huán)境治理公共品性質(zhì)的限制。從物品消費的非競爭性、非排他性及可分割性等標(biāo)準(zhǔn)來看，污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用項目最先受到市場青睞。環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用是不均衡的，這和細(xì)分領(lǐng)域的公共性有關(guān)，隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，物品公共性會發(fā)生變化。事實上，即使是經(jīng)營性強(qiáng)的污水處理項目和垃圾處理項目，從2002年的大力推廣到2017年的全面實施，也經(jīng)歷了不短的時間。從整個公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目實施情況來看，截至2019年1月底，財政部項目管理庫共有入庫項目8734個，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項目837個，占比不足9.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于市政工程和交通運輸領(lǐng)域內(nèi)項目，與污染防治攻堅戰(zhàn)的部署強(qiáng)度不相稱。在項目定價機(jī)制透明度和現(xiàn)金流穩(wěn)定性方面反映了環(huán)境治理PPP市場和其他領(lǐng)域PPP市場成熟度差異，環(huán)境治理PPP項目的不成熟挫傷市場主體積極性。其次，從市場主體方面看，盡管政府出臺了不少支持民營企業(yè)投資PPP領(lǐng)域的政策，例如，同等條件下民營企業(yè)優(yōu)先采購和審批，但民營企業(yè)和國有企業(yè)（特別是央企）在資金、技術(shù)、管理等方面存在差距，而環(huán)境治理PPP項目往往投資大、周期長，不少民營企業(yè)還沒達(dá)到進(jìn)入門檻的標(biāo)準(zhǔn)，因此社會資本方大部分是國有企業(yè)。2017年11月，國資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管［2017］192號），規(guī)范并在一定程度上限制了央企的PPP業(yè)務(wù)，使得全國PPP市場變得謹(jǐn)慎，環(huán)境治理PPP市場也不例外。此外，一些環(huán)境污染的成因（如大氣重污染）仍然存疑，治理就變得困難，僅從技術(shù)角度看，就沒有合格的市場主體。再次，從市場機(jī)制方面看，由于市場競爭不充分，地方政府部門偏好使得民營資本和外資無法參與競爭，出現(xiàn)所謂的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”事件，市場的進(jìn)入、退出及并購等機(jī)制不健全。有些PPP項目實施的人為關(guān)系因素較多，書記、市長和央企董事長、總經(jīng)理吃飯時定的調(diào)子就是PPP的準(zhǔn)則，競爭、透明等市場規(guī)則退居二線［15］。有的在招投標(biāo)環(huán)節(jié)人為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)別對待市場主體，政府招投標(biāo)淪為形式。最后，我國PPP咨詢市場還處于起步階段，魚龍混雜，咨詢機(jī)構(gòu)能力的欠缺或惡性競爭給PPP項目和PPP市場帶來不良影響，PPP市場的法律制度建設(shè)也有待改進(jìn)。

（二）PPP環(huán)境治理領(lǐng)域政府部門職能發(fā)揮不充分

首先，雖然中央政府及各相關(guān)部委出臺了一系列環(huán)保政策并加大了環(huán)保督查力度，但地方政府的環(huán)境治理內(nèi)生動力仍然不足，環(huán)境治理的“軟”公共品性質(zhì)是主要原因。地方政府的環(huán)境治理意識及偏好不強(qiáng)，在公共事務(wù)處理清單中，環(huán)境治理排名靠后；有些地方只是敷衍性或粉飾性治理，沒有達(dá)到治理要求；有些個人或部門仍存有僥幸心理，目光短淺。其次，PPP環(huán)境治理領(lǐng)域政府部門角色定位困境。黨的十九大報告明確提出環(huán)境治理體系中政府部門的主導(dǎo)作用，在發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用語境下如何解讀，似乎未有共識。PPP模式強(qiáng)調(diào)公私伙伴關(guān)系，各方基于平等關(guān)系履行合約，同時，政府部門作為公眾利益代理人對整個PPP過程負(fù)有監(jiān)管考核義務(wù)，運動員和裁判員的雙重身份導(dǎo)致政府部門職能發(fā)揮失衡，合作過程中發(fā)生的沖突也沒有合理的法律解決途徑。再次，相對于環(huán)境治理的系統(tǒng)性而言，政府部門職能發(fā)揮的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。環(huán)境污染總是一定時間一定空間內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的損傷，如京津翼地區(qū)的大氣污染、某條河流的污染、某片海域的污染等等。我國環(huán)境治理中政策的連續(xù)性和一致性尚不足，以至出現(xiàn)一屆政府部門重視的環(huán)境治理到下一屆就不一定持續(xù)的現(xiàn)象。環(huán)境治理大多遵循行政屬地原則，如治理各管轄區(qū)的空氣污染或某段河流污染，各人自掃門前雪，空間上破壞了環(huán)境治理的整體性，各地政府部門之間的治理博弈使得治理效果大打折扣?！熬琵堉嗡爆F(xiàn)象更是普遍，環(huán)保部門管工業(yè)污染、水利部門管河道保潔、城鄉(xiāng)建設(shè)部門管生活污水、林業(yè)部門管水土流失、農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)藥化肥使用等等，多部門管理往往協(xié)同性不夠，要么重復(fù)管理，要么相互推諉。近年來實施的“河長制”雖然在一定程度上克服了政府職能碎片化缺陷，但對于“河長”自身的監(jiān)督問題沒有解決，該機(jī)制下的治理效果也不盡如人意。最后，在PPP污水處理領(lǐng)域，除了要監(jiān)督社會資本的服務(wù)供給，還要防止污水治理服務(wù)使用者和供給者的合謀，這是和其他PPP監(jiān)管不同的地方，也是政府監(jiān)管的難點。當(dāng)然，也存在污染主體、治理主體和監(jiān)管部門的合謀，即所謂的規(guī)制俘獲，規(guī)制規(guī)制者尚缺乏有力的舉措。

（三）環(huán)境治理PPP項目運作機(jī)制設(shè)計存在難點

PPP項目運作機(jī)制的好壞主要體現(xiàn)在績效考核機(jī)制上，績效考核機(jī)制之于公共物品供給類似于市場機(jī)制之于私人物品供給，合理先進(jìn)的績效考核機(jī)制能夠約束激勵社會資本的建設(shè)運營行為，提高項目供給效率和質(zhì)量。由于PPP項目合作時間長，建設(shè)期一般不超過3年，絕大部分時間都是項目運營時間，因此，對項目運營績效的考核是重中之重。2019年3月，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10號）嚴(yán)格要求項目的績效考核，明確“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制”，目的是防止政府部門剛性兌付，減輕政府兜底嫌疑，更重要的是遏止以往重建設(shè)輕運營的PPP行為，使社會資本更加重視項目的運營服務(wù)，回歸PPP創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源。

對于環(huán)境治理PPP項目來說，除了污水處理和垃圾處理具有相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流，其他領(lǐng)域的經(jīng)營收益具有較大的不確定性，比如大部分環(huán)境治理項目中都有旅游收益，但具體盈利時間和規(guī)模難以預(yù)測，即使是行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)也難有較好的市場開發(fā)。運營收益的不穩(wěn)定反過來擴(kuò)大了項目建設(shè)融資風(fēng)險，完全的績效考核增加了項目的融資成本。要求社會資本方對項目整體具有較高的運作能力，增加了項目運作機(jī)制設(shè)計難度。項目運作考核指標(biāo)設(shè)計難度一方面來自環(huán)境治理項目的階段性特性，不同治理階段需要調(diào)整相應(yīng)的指標(biāo)體系，調(diào)整的時間和指標(biāo)的轉(zhuǎn)換是一個難點；另一方面來自環(huán)境治理項目自然特性，即使是相同的環(huán)境細(xì)分領(lǐng)域，由于不同的區(qū)域地理自然條件，生態(tài)系統(tǒng)各項指標(biāo)迥異，項目專業(yè)性強(qiáng)，可復(fù)制性和可參照性弱，需要有專業(yè)的設(shè)計團(tuán)隊?？己酥笜?biāo)直接影響項目采購機(jī)制和項目回報機(jī)制。項目采購機(jī)制關(guān)系到能否選出最適合的社會資本方。項目回報即項目的收益機(jī)制，對于政府付費類項目和可行性缺口補(bǔ)助項目，就是政府部門的付費機(jī)制，考核指標(biāo)設(shè)置難直接影響政府付費機(jī)制的科學(xué)性。

（四）環(huán)境治理的公眾力量受限

公眾是環(huán)境治理成本的最終承擔(dān)主體，是環(huán)境治理服務(wù)的最終需求主體和受益主體，環(huán)境治理中公眾享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。環(huán)境治理實踐中公眾力量受限，諸多權(quán)利沒有得到充分發(fā)揮。第一，很多項目在實施之前公眾并不知情。要么沒有廣泛征求公眾意見，沒有充分了解公眾的需求偏好；要么項目信息發(fā)布渠道單一，例如，信息發(fā)布在項目實施的官方媒體，受眾范圍狹小且一般群眾很難了解。第二，項目實施過程中出現(xiàn)的問題，如項目建設(shè)進(jìn)度質(zhì)量問題、官員或公共部門懶政怠政問題或公私部門之間不規(guī)范合作問題等，即使公眾向相關(guān)部門反映，未必能得到及時有效的解決。這對政府公信力、社會資本信譽(yù)、公眾積極性都會造成壞的影響。第三，有些環(huán)境治理項目看似進(jìn)展順利，但由于專業(yè)的社會資本方和一般公眾之間信息不對稱，一些深度污染物指標(biāo)可能并不達(dá)標(biāo)，需要借助專業(yè)的檢測設(shè)備，客觀上限制了公眾的監(jiān)督能力。

四、環(huán)境治理PPP模式規(guī)范發(fā)展建議

我們可以從更好發(fā)揮政府作用、規(guī)范激勵市場主體行為、改進(jìn)完善PPP項目運作機(jī)制、充分利用公眾力量等四個方面推進(jìn)中央層面政策落地。

（一）合理發(fā)揮PPP環(huán)境治理的政府主導(dǎo)作用

現(xiàn)階段行政運行框架內(nèi)，政府部門作用是PP項目成敗的決定性因素。鑒于黨的十九大報告提出的環(huán)境治理體系中政府主導(dǎo)性作用和PPP模式公私合作伙伴關(guān)系，筆者認(rèn)為PPP環(huán)境治理模式要踐行政府主導(dǎo)的合作治理理念?？偟膩碚f，就是要在服務(wù)、制度、合作環(huán)境等方面多下功夫，為社會資本搭好唱戲的舞臺。首先，要凈化PPP市場環(huán)境。在市場準(zhǔn)入、退出、并購、政府采購等環(huán)節(jié)充分尊重市場機(jī)制，營造公平公正公開的市場環(huán)境。推廣“一站式”審批制度和PPP項目聯(lián)審制度，減少雙方合作的制度性成本。凈化PPP信用環(huán)境，公共部門除了管好自身“看得見的手”，還要著力加強(qiáng)社會資本、咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及中介機(jī)構(gòu)等市場主體的信用建設(shè)，加大市場主體的失信違法成本，充分利用大數(shù)據(jù)治理功能，使失信者寸步難行。其次，做好社會資本的引導(dǎo)、指導(dǎo)、督導(dǎo)工作。利用環(huán)境治理政策利好，引導(dǎo)社會資本投資PPP項目成立政府部門控股或參股的PPP基金，引導(dǎo)社會資本投資偏好。在合作過程中，利用專家?guī)?、公共部門信息優(yōu)勢、行政資源等加強(qiáng)對項目運作的指導(dǎo)公共部門在落實職責(zé)中，盡量做到監(jiān)督指導(dǎo)而不是懲罰，發(fā)現(xiàn)問題要想辦法幫助解決，營造公平的合作氛圍。最后，成立PPP中心或項目小組，構(gòu)建不同區(qū)域政府部門或不同職能部門之間的聯(lián)動機(jī)制提高治理協(xié)同性，保障項目的組織、人員需求。在環(huán)境治理細(xì)分領(lǐng)域，主管部門和實施機(jī)構(gòu)要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

（二）充分保障社會資本的適度利益

充分保障社會資本適度利益，做好穩(wěn)預(yù)期穩(wěn)投資工作，激發(fā)社會資本活力。第一，出臺完善專門的PPP法律法規(guī)。以解決PPP實踐中出現(xiàn)的問題為導(dǎo)向，如社會資本方合格身份問題、公私雙方爭端問題、項目用地問題、聯(lián)合體招投標(biāo)問題等等，統(tǒng)籌整合相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)，廣泛征求社會利益各方意見，保證PPP法律法規(guī)的公平合理，全面保障社會資本方利益。2016年7月國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快PPP立法工作進(jìn)度，2017年7月，國務(wù)院法制辦印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)［2018］79號），明確2018年底前制定出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例。由于我國PPP市場的稚嫩加之PPP實踐的豐富性，條例的出臺肯定存在困難且不太成熟，但條例對于規(guī)范我國PPP市場發(fā)展意義重大。我們希望PPP相關(guān)法律法規(guī)從無到有、從有到優(yōu)。第二，轉(zhuǎn)變政府治理職能，做到依法誠信行政。在項目識別和項目準(zhǔn)備階段，尊重征求社會資本方意見，杜絕“一言堂”行為，利用社會資本方市場優(yōu)勢增加項目決策精準(zhǔn)性，也為社會資本方后期項目實施減少阻力。合作過程中確需變更協(xié)議內(nèi)容的，雙方協(xié)商達(dá)成一致。因依法征用或征收項目財產(chǎn)的，按照有關(guān)規(guī)定合理補(bǔ)償社會資本方。第三，鑒于環(huán)境治理PPP項目投資大、周期長、市場經(jīng)營資源薄弱等特征，妥善運用各種公共資源滿足社會資本適度投資回報。2018年6月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出要“推進(jìn)社會化生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)。采取直接投資、投資補(bǔ)助、運營補(bǔ)貼等方式，規(guī)范支持政府和社會資本合作項目”。例如，對于城市內(nèi)河整治項目，利用城市內(nèi)河治理的正外部性，將濱水物業(yè)、商業(yè)、地產(chǎn)、休閑娛樂等經(jīng)營性資源打包，以合理比例和內(nèi)河治理捆綁，進(jìn)行資源補(bǔ)償，改善整個項目的投資回報。政府部門要在城市整體規(guī)劃、行政審批、金融、稅收、土地、政策等方面給予項目協(xié)調(diào)支撐，建立收益動態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升PPP項目的市場吸引力。

（三）改進(jìn)完善環(huán)境治理PPP項目運作機(jī)制

PPP項目運作機(jī)制主要包括項目風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、項目績效考核與回報機(jī)制、項目監(jiān)管機(jī)制等，運作機(jī)制的設(shè)計最終要落在指標(biāo)體系的選擇與量化上，如收益率指標(biāo)、成本彈性指標(biāo)、污染物排放指標(biāo)等。運作機(jī)制設(shè)計要做到平衡、規(guī)范、專業(yè)、量化。

要平衡社會資本方、政府方和公眾三方利益。如社會資本金投資財務(wù)內(nèi)部收益率，太高可能會增加財政支出責(zé)任或減少消費者利益，太低可能會影響項目質(zhì)量。

還要平衡整個項目生命周期的收益預(yù)期。建設(shè)成本的回收對社會資本資金流影響較大，可在項目生命周期內(nèi)合理安排，如果項目建設(shè)投資較大而運營投資較小，回收周期適當(dāng)延長對社會資本的激勵作用更大。

按照中央部門規(guī)范文件細(xì)化地方項目實施措施。實踐中，要加強(qiáng)對示范項目的監(jiān)督考核，形成可復(fù)制可推廣的原則和經(jīng)驗。形成統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，如國家規(guī)定的污水分類排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)合理的公共納管標(biāo)準(zhǔn)等等，根據(jù)環(huán)境治理細(xì)分領(lǐng)域和具體項目施行差異化監(jiān)管。

所謂專業(yè)就是要在考核指標(biāo)設(shè)計使用上，充分運用專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備的力量，保證項目運作的科學(xué)性。例如，在考核指標(biāo)選定上，政府方一般不具備判斷指標(biāo)科學(xué)性的能力，而社會資本方一般會選擇利于自身的指標(biāo)，需要借助業(yè)內(nèi)人士的智慧為項目設(shè)計把關(guān)。對項目排放指標(biāo)的監(jiān)測需要專業(yè)人員和設(shè)備。項目回報機(jī)制及算法公式的設(shè)計和調(diào)整同樣需要專業(yè)人士。

項目運作機(jī)制的量化主要針對指標(biāo)而言，如污染物排放的具體含量。提高對項目風(fēng)險的量化程度，對雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險最好明確比例。

（四）充分利用環(huán)境治理的公眾力量

第一，重視環(huán)境治理的公眾力量。善治的政府重視民眾公共精神的培育，幫助個人發(fā)揮主動性，實現(xiàn)真正的共治。民間各類性質(zhì)的主體，學(xué)生、教師、工人、農(nóng)民、自由職業(yè)者、環(huán)保愛好者、環(huán)保NGO等等，他們擁有無限的能量和資源。環(huán)境治理公共性下，每個人都可以成為貢獻(xiàn)者?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，要善于挖掘民間智慧，收集項目難題的解決方案，形成對項目實時實地的監(jiān)督。第二，拓寬項目信息發(fā)布和收集渠道，提高項目透明度。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、收音機(jī)、微信、公告欄、熒屏等公眾可接觸能理解的形式拓寬公眾參與途徑。第三，對公眾反映的問題應(yīng)及時妥善解決，處理結(jié)果及時讓大家知曉，形成社會資本方、公共部門和社會公眾良性互動。