□ 劉 蓓，陳 妹

（1.中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021；2.廣西警察學院，廣西 南寧 530028）

黨的十九大報告指出，環(huán)境就是民生，保護環(huán)境是我國一項長期堅持的基本國策，強調要以完善主體功能區(qū)配套機制為導向建立健全國土空間開發(fā)保護制度。主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源特色、開發(fā)承載力和發(fā)展?jié)摿Φ龋魑δ芏ㄎ缓桶l(fā)展方向的空間單元。中共中央、國務院印發(fā)《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》文件提出，建設主體功能區(qū)是推動我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展和從源頭上保護生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略舉措，強調主體功能區(qū)戰(zhàn)略要在市縣層面精準落地，建立健全基于不同主體功能定位的績效考核評價體系。

一、主體功能區(qū)的發(fā)展淵源及功能定位

（一）主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的起源

1949年后，我國在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上進行了許多探索，先后經(jīng)歷了平衡發(fā)展論、不平衡發(fā)展論、區(qū)域協(xié)調發(fā)展論的三個階段，目前我國提出的主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提煉與創(chuàng)新。

區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展階段，時間是從1949年中華人民共和國成立至1978年中國實施改革開放。該階段的發(fā)展特點是平衡發(fā)展、縮小差距，側重于國家投資、重點建設。由于過分強調平衡發(fā)展，沒有遵循生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，忽視了效率，整體上延緩了全國的發(fā)展速度。

區(qū)域經(jīng)濟不平衡發(fā)展階段，時間是從1979年至1992年鄧小平發(fā)表南方講話。該階段的特點是實施效率優(yōu)先的沿海傾斜戰(zhàn)略，先后建立了5個經(jīng)濟特區(qū)，開放了14個沿海港口城市和14個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，鼓勵和支持這些地區(qū)先富起來以帶動全國經(jīng)濟的增長。但是，在高速發(fā)展的同時也帶來了東西部發(fā)展不均衡、地區(qū)間經(jīng)濟差距擴大等問題，西部地區(qū)發(fā)展明顯滯后。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展階段，時間是1992年至今。該階段的特點是區(qū)域發(fā)展的重點開始轉向促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。鄧小平南方談話之后，我國建立了15個保稅區(qū)，并實施了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等戰(zhàn)略。該階段有些地方政府過于注重GDP，盲目開發(fā)、過度開發(fā)自然資源，造成了地區(qū)生態(tài)惡化、環(huán)境污染加重等惡果［1］。

盡管從20世紀90年代以來，國家啟動實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，地區(qū)協(xié)調發(fā)展取得了一定的成效，但從總體上看，東西部之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距仍在拉大。由于一些地區(qū)資源開發(fā)強度大，無計劃的過度開發(fā)導致耕地快速減少、水土流失、沙漠化等生態(tài)問題凸顯，環(huán)境污染嚴重。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略由于在實施過程中缺少可操作性、地方政府執(zhí)行不力、缺少清晰的分類管理體系等原因，導致區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施效果大打折扣。2010年12月，國務院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，從財政、人口、環(huán)境等9個方面闡述了主體功能區(qū)的實施舉措，是我國第一部具有戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的國土空間開發(fā)規(guī)劃［2］。

（二）主體功能區(qū)的內涵和類型功能

主體功能區(qū)是在綜合考量區(qū)域資源特色、開發(fā)承載力和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩氐幕A上，將不同區(qū)域確定為各具特色功能定位和發(fā)展方向的空間單元，該概念為我國首創(chuàng)。從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度、主體功能、空間單元等方面綜合考慮，統(tǒng)一規(guī)劃人口分布、經(jīng)濟發(fā)展格局，明晰各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導向，合理調控開發(fā)強度，協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系。主體功能區(qū)一般以城區(qū)和縣級行政區(qū)作為區(qū)域劃分的范圍單位，以提高主體功能區(qū)功能定位和發(fā)展的精準性。參照生態(tài)重要性、經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)脆弱性等區(qū)域發(fā)展要素，主體功能區(qū)可分為四種類型，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)等。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的定位是：通過優(yōu)化空間結構、控制開發(fā)強度、規(guī)范開發(fā)秩序等措施，提高經(jīng)濟增長的質量和效益，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭。重點開發(fā)區(qū)的定位是：發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，發(fā)展成為我國人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟集聚新的重要載體，成為支撐經(jīng)濟增長的重要增長極。限制開發(fā)區(qū)域，是指生態(tài)環(huán)境較為脆弱，需要限制高強度大規(guī)模開發(fā)的地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)，是指依法設立的自然文化資源保護區(qū)和需要特別保護的重點生態(tài)功能地區(qū)。

二、基于主體功能區(qū)的政府績效管理研究綜述

（一）國外推動主體功能區(qū)發(fā)展的研究及實踐

為優(yōu)化空間開發(fā)秩序和結構，國外對主體功能區(qū)的研究領域主要集中在空間規(guī)劃方面，為協(xié)調區(qū)域發(fā)展建構了空間發(fā)展規(guī)劃并付之實踐。美國根據(jù)點-軸發(fā)展模式理論，首先，將規(guī)模較大或經(jīng)濟活躍的城市確定為節(jié)點，然后將節(jié)點周圍的縣域空間合并到節(jié)點上形成成分經(jīng)濟區(qū)；其次，將成分經(jīng)濟區(qū)按照產(chǎn)業(yè)相關和交通連接等因素合并成經(jīng)濟地區(qū)；最后，考量文化、人口、資源等因素將經(jīng)濟地區(qū)合并為區(qū)域經(jīng)濟地區(qū)組合。歐盟因為各國家之間發(fā)展水平存在差異，為實現(xiàn)歐盟各成員國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，由歐洲統(tǒng)計局建構了地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（NUTS），并將區(qū)域發(fā)展程度的等級標準劃分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3等三個等級，歐盟各成員國可根據(jù)上述三個等級標準將其行政區(qū)域進行自主劃分，并制定相應的空間發(fā)展規(guī)劃。日本將其國土空間區(qū)域劃分為過密區(qū)、開發(fā)區(qū)和整治區(qū)等類型，并根據(jù)三種類型的區(qū)域特征制定差異化的空間發(fā)展規(guī)劃，注重以保護生態(tài)環(huán)境和鼓勵社會資本參與建設為導向制定空間發(fā)展規(guī)劃，尤其重視市村町的地方發(fā)展規(guī)劃，以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展［3］。巴西區(qū)域發(fā)展規(guī)劃類型的劃分與我國主體功能區(qū)相類似。巴西的空間發(fā)展標準區(qū)域分為疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，并強調政策措施的安排應根據(jù)不同類型的問題區(qū)域而有所差異：一是落后地區(qū)的發(fā)展可從發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化入手，進而支持引進工業(yè)投資，推動經(jīng)濟多樣化與內生工業(yè)化融合發(fā)展。給予落后地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，并注重基礎設施建設、勞動力就業(yè)培訓和改善群眾生活質量，建立有助于生態(tài)保護和傳統(tǒng)文化傳承的發(fā)展模式。二是對于衰退（蕭條）區(qū)域，注重通過提高民間資本、跨國企業(yè)、社會公眾的參與積極性改善區(qū)域投資環(huán)境，并通過支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)的傳播，帶動中小企業(yè)的發(fā)展活力，繁榮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。三是控制膨脹區(qū)域的發(fā)展，包括分散首都和最發(fā)達城市聚集體的經(jīng)濟活動。四是對于重點開發(fā)型區(qū)域，要以中央政府為主導，在人、財、物方面加以扶持，加大國土開發(fā)力度，形成產(chǎn)業(yè)集群，培育經(jīng)濟增長核心區(qū)域。五是保護類區(qū)域要建立國家公園管理制度，完善法律法規(guī)并強化體制管理［4］。但是，分類劃分區(qū)域和實施差異政策的做法，會使得空間規(guī)劃與行政區(qū)管理之間在績效管理方面存在協(xié)同難題。

（二）國內以主體功能區(qū)為導向的政府績效研究成果

國內現(xiàn)有的相關研究成果主要從主體功能區(qū)績效與政府績效的評估關聯(lián)、主體功能區(qū)績效評價方式和評價制度等方面展開研究。關于主體功能區(qū)與政府的績效評估關聯(lián)問題，趙景華等認為，應建立主體功能區(qū)整體績效與政府績效耦合的評價機制，不同的主體功能區(qū)不僅要實行差異化的績效管理，并且應以主體功能區(qū)的空間區(qū)域所對應的行政區(qū)域為依據(jù)，劃分地方政府績效考核的對象，以保證績效考核的公平性和可比性。同時，強調要從阻礙主體功能區(qū)績效管理的失效誘因和績效改進的保障政策等兩個角度展開績效分析和績效診斷［5］。王茹等認為，主體功能區(qū)績效評價要遵循以下具體原則：一是分類設計和評價；二是絕對水平指標和變化水平指標同時考慮；三是指標內容和指標數(shù)量的選取符合實際需要，要以最少的指標反映最多的綜合狀態(tài)；四是評價指標數(shù)據(jù)來源要充分保證權威性、可得性和可操作性，尤其是要采用統(tǒng)計年鑒等國家權威部門定期、公開發(fā)布的原始數(shù)據(jù)［6］。黃海楠強調，主體功能區(qū)發(fā)展是地方踐行政府職能、評估政府績效的重要任務和內容，而政府績效評估則是引導主體功能區(qū)發(fā)展的重要方式和手段，二者相互促進、相輔相成［7］。成為杰提出以法治思維健全考核機制，以多元評價拓寬社會評價渠道，以加強考核結果運用強化干部隊伍建設［8］。王志國指出應該依據(jù)不同主體功能區(qū)的功能定位和政策目標實施分類考核，以克服當前地方政績考核只注重GDP的一刀切和單一發(fā)展導向模式所帶來的弊端，并強調績效考核作為一種政策手段，應該與包括產(chǎn)業(yè)、財稅、土地等在內的主體功能區(qū)建設相關政策配合使用，形成政策合力［9］。在主體功能區(qū)績效評價方式問題研究方面，唐常春等學者運用德爾菲法（Delphi）的專家咨詢方式，構建了包括經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結構與效益、社會保障與進步、生態(tài)環(huán)境保護、人民生活等五個領域層指標在內的長江流域主體功能區(qū)的政府績效考核體系，并通過層次分析法（AHP）分別確定長江流域四類主體功能區(qū)的內涵層指標權重，以權重不同體現(xiàn)出不同類型主體功能區(qū)政府績效考核的差異和特色［10］。韓德軍等運用BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡法，從發(fā)展程度、未來開發(fā)潛力、資源環(huán)境承載力等三個角度，對貴州省畢節(jié)市縣域主體功能區(qū)發(fā)展績效評價進行實證研究［11］。張路路等以湖南省主體功能區(qū)為例，運用TOPSIS模型和GIS技術從經(jīng)濟效益、社會效應和生態(tài)安全三個構面展開績效評價［12］。丁于思等提出圍繞經(jīng)濟增長、工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展、公共服務水平、生態(tài)環(huán)境保護等5個維度，運用因子分析法對評估重點開發(fā)區(qū)績效［13］。關于主體功能區(qū)績效評價制度問題，錢龍等認為為了防止主體功能區(qū)出現(xiàn)“錯位”和“越位”的發(fā)展誤區(qū)，應實施基于主體功能區(qū)的地方政府績效分類考核機制，并在考核程序上采用自上而下和自下而上相結合的方式，支持環(huán)境保護和社會事業(yè)等部門、人員共同參與績效考核過程［14］。潘軍訓提出通過健全生態(tài)保障機制、完善信息系統(tǒng)建設、加強績效評估結果應用等方面保障限制開發(fā)區(qū)地方政府績效評估的實施［15］?？傮w而言，學界對基于主體功能區(qū)的政府績效研究給予了較高的關注，尤其是從工具理性的研究視角，從指標設計、權重配置、評價方法等方面建構了績效評價的指標體系。但是，關于如何保障績效評價體系有效運行的研究缺乏體系性、針對性和可操作性，亟需系統(tǒng)分析該主題，以便為基于主體功能區(qū)的政府績效評價運行提供理論基礎。

三、建立健全主體功能區(qū)地方政府績效評價運行機制

好的績效評價體系要有好的運行機制加以保障實現(xiàn)。以主體功能區(qū)戰(zhàn)略的規(guī)劃要求為導向，在市縣層面的地方政府構建系統(tǒng)性的績效評價體系，有助于發(fā)揮績效考評“方向標”和“指揮棒”作用，強化地方政府保護環(huán)境的責任意識，促使政府從多個層面精準施策，提高環(huán)境保護的社會效益。

（一）構建地方政府績效評價體系的組織運行機制

1.完善績效評價指標的信息采集機制

主體功能區(qū)的劃分，突破了原來的省市行政區(qū)的限制，綜合考慮了地區(qū)資源環(huán)境的承載能力、人口與生態(tài)保護的協(xié)調、地區(qū)發(fā)展基礎與潛力等綜合因素，而建立與主體功能區(qū)考核相適應的地方政府績效考核評估指標體系對科學有效地實施主體功能區(qū)建設與治理有著基礎性和關鍵性意義。根據(jù)不同的主體功能區(qū)定位，采取合適的績效評價指標，并且加強評價指標的信息采集工作。對于重點開發(fā)區(qū)域，主要考核經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結構、吸納人口等方面的指標；對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，主要考核經(jīng)濟結構、資源消耗、公共服務等方面的指標；對于限制開發(fā)區(qū)域進行分類考核，分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，前者考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，后者考核生態(tài)保護和提供生態(tài)產(chǎn)品的能力；對于禁止開發(fā)區(qū)域，主要考核自然生態(tài)完整性保護的效果。完善地方政府績效評價的信息采集機制主要從明確信息采集主體、健全評估指標、強化信息采集渠道三個方面入手，確?？冃гu價信息采集的時效性和真實性。以廣西國土資源管理數(shù)據(jù)的信息采集為例，應明確數(shù)據(jù)采集的主體為廣西國土資源廳，制定績效考核數(shù)據(jù)采集工作計劃，落實負責的領導、責任科室和具體工作人員，采取自上而下層層上報、自上而下分步檢查與核實的方式采集數(shù)據(jù)。采集數(shù)據(jù)過程中應堅持公平公正原則，嚴格按照評估指標和計分方法采集數(shù)據(jù)，針對收集的數(shù)據(jù)建立工作臺賬，確保數(shù)據(jù)的真實性。對于國土資源管理的評估指標進行分類細化，比如可以從耕地保護（包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、基本農(nóng)田建設任務完成情況等）、年度供地率、非法勘探開采礦產(chǎn)、土地“衛(wèi)片執(zhí)法”檢查四個方面健全考核評估指標。其中，“衛(wèi)片執(zhí)法”是指以衛(wèi)星遙感技術為監(jiān)測手段，通過比較不同時間段某一區(qū)域土地監(jiān)測圖斑的變化情況，監(jiān)測和判斷土地利用合法性的一種土地執(zhí)法監(jiān)管手段。

2.建立健全有效的績效反饋機制

績效評價的目的在于提高員工的工作效率、改善組織的運行績效，實現(xiàn)個人成長與組織發(fā)展的協(xié)調統(tǒng)一?？冃гu價反饋機制是績效管理工作中的重要環(huán)節(jié)，是評價對象了解自身不足的關鍵渠道?？冃ЫY果的反饋主要通過個別面談的方式進行，由部門主管領導面對面地就評價對象某個工作期間的表現(xiàn)進行綜合評價，提出改進工作效果的建議，給評價對象指出改進的方向，通過雙向交流從而提升評價對象的參與感和歸屬感。政府績效評估的對象可以是政府部門、公共政策、計劃或項目，對政府部門的績效評價應重點關注政府制度與組織結構，對公共政策與計劃應重點關注執(zhí)行的結果?？冃Х答佒猎u價對象之后還應建立評價申訴機制，被評價者對上級管理者做出的評價有爭議時可以向上級提出評價復議，加強評價雙方的良性互動，確保績效評價的公平公正。績效計劃的制定、實施、評估、反饋四個環(huán)節(jié)相互銜接，有效配合，在績效管理過程中堅持“以評促建、評建結合”的原則，將績效評估中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給評價對象，促進評價對象在今后的工作中進行改進，并將本次存在的問題作為下次評估的考核內容。

3.建立績效評價結果應用機制

推動問責機制的建立健全，績效評估與行政問責是改進政府管理效能的兩個重要方面，強化績效結果的應用是進行績效評估的目的，而要應用好績效評價結果以提高管理效率，各級地方政府績效考核應注重做好以下四方面工作。一是以基于主體功能區(qū)的績效考核結果作為干部選任和提拔晉升的依據(jù)。例如，優(yōu)化開發(fā)區(qū)應以經(jīng)濟結構、資源消耗公共服務等方面的指標作為主要考核內容，根據(jù)考核指標完成情況，進行黨政主要負責人的調整與任用［8］。針對不同的主體功能區(qū)采取不同考核側重點，可以引導各級地方政府明確工作方向和重心形成資源合力和政策合力，推動區(qū)域協(xié)調健康有序發(fā)展。例如，將公共服務能力作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的績效考核重點，可以引導地方政府積極打造服務型政府。以加快經(jīng)濟發(fā)展作為重點開發(fā)區(qū)政府的績效考核重點，則有助于推動區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程與快速發(fā)展。二是以信息公開和群眾監(jiān)督等方式為手段，確保政府績效考核公平、公正。結合地方實際，推行績效評價結果公開制度，避免地方政府為了短期利益突破紅線，偏離主體功能區(qū)的定位?？赏ㄟ^新聞發(fā)布會、聽證會、專家咨詢會、社會公示等方式，建立網(wǎng)站、服務熱線、電子郵箱、信件投訴等公眾監(jiān)督渠道。政府績效評價結果的公開是我國政府公開制度的必然要求，是防止腐敗的重要保障，有利于人民了解和監(jiān)督政府工作，有利于提高政府公信力和改善政府形象。當前政府信息公開應主要解決信息關注度低、實用性小和時效性差的問題，積極對財務、人事、重點項目等群眾關注的信息進行公開，對網(wǎng)站信息進行分類整合，提高查找信息的效率，同時對涉及績效評價結果的信息要及時、準確地公布給社會，確保時效性和真實性。三是細化績效評價結果的應用，提升績效激勵水平將績效評價結果與職務晉升、薪酬、福利、評先評優(yōu)等方面掛鉤，驅動政府各部門的領導及基層工作人員按照組織的正確目標努力，在應用績效評價結果過程中克服以領導意見作為主導的局限性，將績效的獎懲由組織獎懲落實到具體的個人獎懲，提高績效考核的激勵效度［16］。四是強化“以評促建，以用保評”的原則，防止績效評價與考核應用脫節(jié)要建立尊重考核評價成果的工作制度。通過實施基于主體功能區(qū)的地方政府績效考評，為不同類型的縣（區(qū)、市）經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護提供指導，促進其實現(xiàn)差異化發(fā)展、特色化發(fā)展、優(yōu)勢化發(fā)展。同時，把“考事”和“考人”相結合，把考核結果與對領導班子和領導干部綜合考核評價以及公務員考核結合起來，為干部政績考核提供事前診斷和指導，以使考核和每個公務員的利益結合起來，調動起爭先進位的工作積極性和創(chuàng)造性。進而，通過考核結果的充分應用又可以加強地方政府和相關職能部門對主體功能區(qū)發(fā)展績效考核評價工作的重視，形成良性循環(huán)。

（二）完善地方政府績效評價的保障機制

1.以環(huán)境保護立法助推政府績效法制化發(fā)展

我國的政府績效評價制度源于20世紀80年代的干部管理法規(guī)和干部考評制度。早期的考評制度考評對象局限于領導干部，考評內容粗放，考評標準主觀性強，缺乏定量指標。自2000年以來，我國對老舊的績效考評法規(guī)制度進行了優(yōu)化完善，先后制定發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》等制度文件，各地政府也相繼頒布了地方性績效考評法規(guī)，如2009年的《哈爾濱市政府績效管理條例》、2015年國內首部有實踐基礎的政府績效管理地方性法規(guī)《杭州市績效管理條例》。雖然在績效考評的地方立法方面我國有十幾個省市頒布了相應的地方性法規(guī)，但是全國層面的績效考評立法還處于空白狀態(tài)，下一步的績效考評立法重點可考慮建立全國層面的具有指導性和操作性的法規(guī)。在建設主體功能區(qū)的大背景下，應以環(huán)保法的立法為出發(fā)點，以點帶面促進政府績效考評法制化建設，重點關注限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的環(huán)保立法建設，將生態(tài)環(huán)境保護指標納入當?shù)乜冃Э荚u法規(guī)建設。公檢法系統(tǒng)是環(huán)境保護的重要力量，各級地方政府對涉及環(huán)境公益的案件要積極偵破、受理和審理，建立健全公益訴訟制度，完善包括舉報和聽證等手段在內的社會公眾監(jiān)督機制。整體的績效考評法制建設應遵循科學立法、民主立法、問題導向的原則，從省級和市縣兩個層面開展立法，根據(jù)各地實際制定出可操作性強的績效考評法規(guī)。立法的內容應緊緊圍繞績效計劃、績效評價制度、績效監(jiān)督、績效評價結果應用等方面，建立績效考評組織法、績效考評程序法、績效考評救濟法等齊全的法律體系，明確考評主體，完善考評流程，保障考評參與者的合法權益［17］。

2.健全地方政府績效評價的組織結構和職能分工

政府績效評價的組織實施需要有相應的組織機構作為主導，并且需要細化分工，明確責任，防止績效評價流于形式。目前我國的政府績效評估是以內部評價為主、外部評價為輔的總體結構，內部評價以上級主管部門及領導為主要考評主體，部門內自評與互評結合。建立多元化的考核評估方式，要把年終考核與平時考核、定量考核與定性考核、政府考核與各界參與相結合，適時引入第三方評估方式。重視考核的過程和結果的公開，接受媒體及群眾的監(jiān)督。建立適當?shù)目己松暝V及監(jiān)察機制，從而盡量消除考核過程的人為影響，保證考核過程的公開、透明、公正。引入第三方評估的過程中應明確各方分工，政府部門負責提供評估的原始數(shù)據(jù)和資料，外部評估專家負責設計相應的評估指標，例如針對公立醫(yī)院醫(yī)療改革的效果評估，可以從就醫(yī)的便捷性（排隊等候時間、支付的時效、預約的方式等方面）、治療的費用、醫(yī)患關系、患者住院治療滿意度等多維度進行評價?？梢越梃b甘肅蘭州、浙江杭州、北京等地的第三方績效評估經(jīng)驗，建立第三方績效評估的評委庫，通過從居民中抽取一定比例的居民作為評委庫成員（假設是1%的城市居民，涵蓋企業(yè)代表、市民代表、人大代表、院校或科研機構專家、社會組織代表等多個層面），其中市民代表應占50%左右的比例，每次進行政府年度工作績效評估或者專項工作績效評估時從評委庫中隨機抽取一定數(shù)量的評委參與政府績效考評?？荚u方式可以多樣化，比如現(xiàn)場考評、問卷調查、電話訪談、網(wǎng)上調查等多種方式。將第三方評估結果納入政府年終績效考評的加權得分計算中，以提升群眾的參與度和積極性。通過政府自評和第三方組織測評、公眾評議的結合，有利于克服地方政府唯GDP論、大搞“形象工程”等弊端，通過搭建長期穩(wěn)定的評估組織，將過程指標與績效指標、定量指標與定性指標結合起來，促使政府績效評估工作向著透明化、公開化、多元化和客觀性的方向發(fā)展。

3.政府在財政及人員編制方面提供有力支持

我國地方政府績效評估大致經(jīng)歷了三個階段，即20世紀80年代初的機關工作人員崗位責任制、20世紀80年代末至90年代末的目標管理責任制、21世紀以來的績效導向和測評機制。針對黨政領導干部的政績考核也由20世紀80年代單純考核GDP增長到近年來綜合考核經(jīng)濟指標與社會發(fā)展指標，將社會保障、勞動就業(yè)、環(huán)保等指標納入政績考核體系，對各指標設置了相應的權重與分值，實行量化考核。當前我國的政府績效評估工作正在有序開展，績效評估指標及方式也在不斷優(yōu)化。但是，要確保政府績效評估工作的持續(xù)健康發(fā)展，除了需要制度上的保障和組織機構的配合以外，還需要財政資金的支持、人員編制的配置等物質基礎保障才能確保績效評估工作良性開展。一是財政支持方面，在地方財政年度預算中對績效評估工作單列專項資金，保障第三方評估工作的設備采購、資料準備、人員聘請等環(huán)節(jié)的順利開展，同時對績效評估后的先進組織和人員的獎勵給予資金支持，做到獎懲分明，樹立績效先進的榜樣。二是人員配置方面，主要從人員編制和技能培訓兩個維度考慮。首先要確保政府年度用人計劃中有一定的人員編制下?lián)艿较略O的組織部或者基層機關的績效辦，做到專人專崗，盡量避免由臨時抽調人員或其他崗位兼職人員擔任績效評估人員；其次是要對績效評估人員的績效考核技能進行專門培訓，各地市政府組織部牽頭，可通過聯(lián)合黨?；蚋叩仍盒Ｅe辦績效評估專題培訓班的形式，對績效計劃、績效執(zhí)行、績效評估和績效反饋等環(huán)節(jié)進行全面學習，重點講解評估指標、評分細則，提升績效評估人員的理論知識和操作水平。