蔣炎焱 孔騰*

【裁判要旨】

行政相對人基于合同法中的顯失公平條款，向人民法院起訴要求對已簽訂并履行完畢的補償安置協(xié)議的某一條款進行變更的，系變更行政協(xié)議糾紛，屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院應參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定對案件是否超過起訴期限進行審查。

【基本案情】

上訴人（原審原告）葛某某。

被上訴人（原審被告）棗莊市薛城區(qū)人民政府。

上訴人系棗莊市薛城區(qū)巨山街道辦事處西某某村村民。2012年3月26日，山東省人民政府作出《關于棗莊市2011年度第四批次城市建設用地實施方案的批復》，同意征收西某某村10.8721公頃土地用于城市建設。2012年9月11日，西某某棚改項目被列入《山東省2012年棚戶區(qū)改造項目》（魯建房字〔2012〕30號）。2012年10月10日，薛城區(qū)中心城區(qū)城中村回遷安置工作領導小組（系上訴人成立的臨時機構）發(fā)布“關于對西某某村進行拆遷改造的公告”，決定對西某某村進行拆遷改造，并按照《棗莊市行政中心區(qū)城中村改造拆遷補償安置實施意見》規(guī)定的補償安置標準執(zhí)行。2012年10月30日，上訴人與薛城區(qū)中心城區(qū)城中村回遷安置工作領導小組，按照上述補償安置實施意見簽訂《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》，獲得補償款為659606.10元。同時上訴人也選擇了房屋產權調換并繳納了房款。2012年11月，上訴人領取上述補償款，涉案房屋被拆除。后上訴人得知2010年10月，西某某村已納入棗莊中心城城市規(guī)劃區(qū)，認為應當按照該區(qū)位國有土地上房屋征收補償標準進行補償，按照集體土地房屋補償標準補償顯失公平，故提起本案行政訴訟。訴訟請求為：變更上訴人與被上訴人簽訂的《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》第四項約定的合同義務，即確認補償款為1521580.80元；責令上訴人按照變更后的補償款數(shù)額履行支付義務，補充支付補償款861947.70元。

【裁判結果】

棗莊市中級人民法院一審認為，本案爭議的焦點問題為：一、本案是否屬于行政案件的受案范圍；二、被告是否適格；三、原告的起訴是否超出起訴期限；四、補償標準問題，是否應當按照原告主張的2580元/m2的標準進行補償。

首先，一審法院肯定本案屬于行政訴訟的受案范圍，薛城區(qū)政府是本案適格被告。其次，就原告的起訴是否超過起訴期限的問題。一審法院認為因本案訴爭補償協(xié)議尚未履行完畢（安置房屋尚未交付），因此，其起訴沒有超過起訴期限。關于原告主張的補償問題。一審法院認為，本案中，雙方當事人雖然在土地征收前已達成了補償協(xié)議，但該爭議實質上還是在征收過程中產生的。原告對補償標準有異議，應當按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款、《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條等的規(guī)定，與被告先行協(xié)調、協(xié)調不成的、再申請裁決，最后才可尋求司法救濟。因此，人民法院對原告就上述異議直接提起的行政訴訟不予受理，已受理的，應裁定駁回起訴。一審法院依據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規(guī)定，裁定駁回了原告的起訴。

一審裁定作出后，上訴人不服，提起上訴稱：1.雙方簽訂的補償安置協(xié)議屬于顯失公平的合同，上訴人有權參照《中華人民共和國合同法》第五十四條的規(guī)定，請求變更該協(xié)議條款。因補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權利人有權請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準。但簽訂協(xié)議時，因對行政法規(guī)的認知存在天然劣勢，導致未要求按照上述規(guī)定的標準進行補償，給上訴人造成了巨大損失，違反了合同的公平合理原則。2.本案屬于變更之訴，而非給付之訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條及《山東省土地征收管理辦法》第十三條規(guī)定的適用條件是在組織實施征收補償過程中尚未達成土地征收補償安置協(xié)議的，實行裁決前置。而上訴人是請求變更該協(xié)議中的貨幣補償條款，不屬于原審法院認定的裁決前置案件。

被上訴人辯稱，對補償標準有異議的，請求變更補償標準的，應當先由縣級以上人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準用地的人民政府裁定，不能直接向人民法院起訴。一審法院裁定正確，應予維持。

山東省高級人民法院另查明，2016年4月11日，上訴人曾就本案向棗莊市薛城區(qū)人民法院提起過民事訴訟，同日薛城區(qū)人民法院作出（2016）魯0403民初1165號民事裁定書，對本案未予受理。

山東省高級人民法院二審認為，本案爭議的核心問題：一是上訴人提起本案訴訟是否超過起訴期限；二是上訴人以顯失公平為由，要求對本案涉案協(xié)議第四條進行變更能否得到支持。

基于行政協(xié)議的雙重屬性，根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的精神，在行政協(xié)議糾紛中，對行政機關的單方行政行為提起的訴訟，應適用行政訴訟關于起訴期限的規(guī)定；對行政協(xié)議中的合同性內容有爭議的，可以參照適用民事訴訟關于訴訟時效的相關規(guī)定。本案上訴人的訴訟請求是基于《中華人民共和國合同法》第五十四條有關顯失公平的規(guī)定而要求變更其與被上訴人簽訂的《西某某村拆遷房屋補償安置協(xié)議》第四條中約定的補償款。即本質上是對行政協(xié)議中的合同性內容有爭議，故上訴人在本案中提起的合同變更之訴的起訴期限應參照合同法、民事訴訟法等相關規(guī)定予以審查。

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十四條的規(guī)定，在訂立合同時顯失公平的，當事人有權請求人民法院進行變更。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十五條“有下列情形之一的，撤銷權消滅：（一）具有撤銷權的當事人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內沒有行使撤銷權；（二）具有撤銷權的當事人知道撤銷事由后明確表示或者以自己的行為放棄撤銷權”并參照《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第七十三條“對于重大誤解或者顯失公平的民事行為，當事人請求變更的，人民法院應當予以變更；當事人請求撤銷的，人民法院可以酌情予以變更或者撤銷。可變更或者可撤銷的民事行為，自行為成立時起超過一年當事人才請求變更或撤銷的，人民法院不予保護”之規(guī)定，合同變更權的行使同撤銷權一樣，應適用上述一年除斥期間的有關規(guī)定，且該除斥期間依法為不變期間，不適用訴訟時效中止、中斷或者延長的規(guī)定。

本案中，上訴人與被上訴人于2012年10月30日簽訂了被訴補償安置協(xié)議， 且該協(xié)議第四條已實際履行完畢，屬于自起訴時，合同行為成立已超過一年的情形。上訴人自稱，其是通過另案當事人葛某甲于2015年3月27日申請政府信息公開，得知涉案地塊被納入到中心城城市規(guī)劃區(qū)范圍內的，則上訴人應該在2015年3月27日知道或者應當知道變更事由，上訴人最遲亦應在2016年3月28日之前向法院提起本案訴訟，雖其于2016年4月11日提起過民事訴訟，但仍然超過了合同變更權行使的一年除斥期間，該變更權已經滅失，故上訴人提起本案行政訴訟超過了法定起訴期限。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十九條第一款第（二）項之規(guī)定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。故對本案爭議的第二個核心問題即上訴人要求對本案行政協(xié)議第四條進行變更的請求，不再進入實體審查。原審法院認為本案訴爭補償協(xié)議尚未履行完畢，因此，其起訴沒有超過起訴期限的裁定，系事實認定不清、法律適用錯誤。

原審法院裁定理由不當，但裁定駁回起訴的結果正確，為減少當事人訴累，對原審法院裁定結果予以維持。上訴人葛某某提起本案訴訟超過了法定起訴期限，依法應予裁定駁回。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【裁判評析】

一、行政協(xié)議具有雙重屬性，應區(qū)別情況選擇適用法律規(guī)范

原《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱：適用解釋）第11條對行政協(xié)議的內涵進行了界定，即行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議。由此可知，行政協(xié)議首先是行政機關的一種行政活動方式，體現(xiàn)了行政機關的意志，在合同的制定、簽署時，行政機關均掌握著主導性，但同時該協(xié)議是以平等協(xié)商的方式簽訂的，一旦簽署后，除非法定事由，雙方都應依協(xié)議履行各自權利義務。正是基于行政協(xié)議的雙重屬性，行政協(xié)議糾紛案件在訴訟費繳納標準、起訴期限、審理依據(jù)、裁判方式等方面均會因訴訟請求的不同而有所區(qū)別。

適用解釋第12條對行政協(xié)議訴訟的起訴期限問題規(guī)定了兩種處理方式：一是“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定”；二是“對行政機關單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定”。之所以作以上區(qū)分，筆者認為，因前者系對行政協(xié)議規(guī)定的權利義務的履行與否產生的爭議，一般是由行政機關及行政相對人雙方決定，屬于“私”范疇，故參照適用民事訴訟關于訴訟時效的相關規(guī)定更恰當；而后者系行政機關單方作出的具有行政強制性的處分行為，直接影響了行政相對人的權利義務，屬于“公”范疇，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定更準確。同理，該解釋第16條，對訴訟費用的繳納標準也作出了以上類似區(qū)分。同時，該解釋也肯定了在對行政協(xié)議進行實體審查時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。在有關行政協(xié)議的司法解釋未出臺之前，以上有關行政協(xié)議的規(guī)定，依然是可以適用的。

二、補償標準異議糾紛與變更行政協(xié)議糾紛的認定

適用解釋中體現(xiàn)的行政協(xié)議糾紛類型主要包括行政機關不依法履行協(xié)議、行政機關未按照約定履行協(xié)議、行政機關單方變更協(xié)議、行政機關單方解除協(xié)議、行政相對人主張解除協(xié)議、行政相對人主張協(xié)議無效。本案中，根據(jù)上訴人的訴訟請求，其是基于合同法中的顯失公平條款，請求變更所訴行政協(xié)議的某一項條款，且該條款已履行完畢。筆者認為，雖然適用解釋中并未提及行政相對人請求變更行政協(xié)議這一類型，但是基于行政協(xié)議對雙方當事人均具有的約束力，同行政機關一樣，行政相對人也可基于合法事由，要求對行政協(xié)議進行變更、撤銷、解除、確認無效等，這也屬于行政訴訟的受案范圍。而補償標準異議系土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議。而本案上訴人已簽訂了補償安置協(xié)議，且簽訂時對補償標準并無異議，并且要求變更的第四條已履行完畢，并不符合補償標準異議糾紛的構成要件。本案一審法院未根據(jù)上訴人的訴訟請求及案件事實對案件類型進行準確定位，而是直接將其訴訟請求歸結為對補償標準有異議，并提出上訴人不能直接走司法救濟，應先協(xié)調、再裁決，對裁決不服再走訴訟程序，顯然錯誤。本案系變更行政協(xié)議糾紛。

三、行政相對人要求變更行政協(xié)議的某項條款，應參照適用民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定

基于前述司法解釋的精神，對此類變更行政協(xié)議的案件，應參照適用民事訴訟關于訴訟時效的相關規(guī)定進行審查。一審法院認為因所訴協(xié)議中的安置房屋尚未交付，故該協(xié)議并未履行完畢，因此，上訴人的起訴沒有超過起訴期限。筆者以為，本案中，上訴人是對被訴協(xié)議的第四條即補償款的給付提出的變更之訴，這與協(xié)議中其他條款的履行與否并無直接關聯(lián)，一審法院以其他條款未履行完畢為由認為上訴人的起訴未超過行政訴訟法規(guī)定的起訴期限不當。

《中華人民共和國合同法》第54條規(guī)定，在訂立合同時，對于重大誤解或者顯失公平的，相關權利人有權請求人民法院進行變更或撤銷。變更權同撤銷權、解除權一樣，屬于形成權，此種權利的行使適用民事法律規(guī)范中有關除斥期間的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第73條規(guī)定，“對于重大誤解或者顯失公平的民事行為，當事人請求變更的，人民法院應當予以變更；當事人請求撤銷的，人民法院可以酌情予以變更或者撤銷。可變更或者可撤銷的民事行為，自行為成立時起超過一年當事人才請求變更或撤銷的，人民法院不予保護”。故合同變更權的行使應適用上述一年除斥期間的規(guī)定，且該除斥期間依法為不變期間，不適用訴訟時效的中止、中斷或者延長?！吨腥A人民共和國民法總則》雖然于2017年10月1日實施，但《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》并未被廢止，且以上有關變更權的行使規(guī)定與民法總則的相關規(guī)定并不沖突，故依然可以參照適用。

本案中，上訴人與被上訴人于2012年10月26日簽訂被訴協(xié)議， 且所要求變更的第四條已于同年實際履行完畢，屬于自起訴時，合同行為成立已超過一年的情形。即便按照上訴人所主張的，其系2015年3月27日才得知當時所簽協(xié)議顯失公平的，則其最遲也應該在2016年3月28日之前向法院提起變更之訴，雖上訴人于2016年4月11日就本案提起過民事訴訟，但仍然超過了合同變更權行使的一年除斥期間，該變更權已經滅失，故上訴人提起本案行政訴訟超過了法定起訴期限，不符合行政訴訟的受理條件，應當裁定駁回起訴。故對本案爭議的第二個核心問題不再進入實體審查。如本案未超過起訴期限而進入實體審查，在適用行政法律規(guī)范的同時，也應適用合同法等民事法律規(guī)范的規(guī)定，對所訴條款是否顯失公平進行司法審查而綜合判定。