陳欣 徐彥

為解決基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的投資需求、進(jìn)一步規(guī)范地方政府的投融資行為、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)服務(wù)化政府建設(shè)，我國(guó)從2014年末開始引入政府與社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）模式。

通過(guò)近5年的實(shí)踐，PPP對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)有明顯的成效，同時(shí)也對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理提出了新的要求。

一、PPP模式的概念及特征

PPP可直譯為公共私人伙伴關(guān)系，起源于英國(guó);其產(chǎn)生源于當(dāng)時(shí)英國(guó)政府財(cái)政無(wú)法滿足民眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的需求，只能以長(zhǎng)期借貸方式引入投資方建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。目前，國(guó)際公認(rèn)的PPP三大特征為：平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享，即：政府與社會(huì)資本方以契約為基礎(chǔ)建立平等的伙伴關(guān)系、在項(xiàng)目合作期內(nèi)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)并據(jù)此分擔(dān)或共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的利益共享機(jī)制。

二、政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的基礎(chǔ)

政府投資項(xiàng)目是指在我國(guó)境內(nèi)使用政府性資金的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目;政府投資資金只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》附件第六條明確規(guī)定“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式?！?/p>

由此可見(jiàn)，由政府投資的部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目符合PPP模式的適用范圍，可以采用PPP模式引入社會(huì)資本方合資組建SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目合作期內(nèi)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交;將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

三、政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

（一）政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)

1、在政府投資項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，可以通過(guò)引入社會(huì)資本方的資金盤活社會(huì)存量資產(chǎn)、有效平滑短期內(nèi)政府財(cái)政支付壓力，有利于解決公共服務(wù)供給與人民群眾需求不平衡的矛盾。

2、在政府投資項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，可以充分發(fā)揮政府方在規(guī)劃、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面的優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)資本方在投融資、專業(yè)技術(shù)、管理、市場(chǎng)等微觀經(jīng)濟(jì)主體的優(yōu)勢(shì);通過(guò)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以有效的降低項(xiàng)目合作期內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管控能力;可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、減少政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與、發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)“大市場(chǎng)、小政府”的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有效手段。

3、在政府投資項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式，可以建立“按效付費(fèi)”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供的支付模式，通過(guò)支付模式的轉(zhuǎn)變可以切實(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供給質(zhì)量，提高政府投資資金的使用效能，是對(duì)傳統(tǒng)政府投資模式的一大創(chuàng)新。

（二）政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的劣勢(shì)

1、PPP模式在我國(guó)尚屬于新興事物，在模式運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)專業(yè)人才的支撐方面還相當(dāng)缺乏，一旦推行的過(guò)快或制度設(shè)計(jì)不完善，可能會(huì)導(dǎo)致運(yùn)用泛化、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目落地率低等問(wèn)題。

2、不是所有的政府投資項(xiàng)目都適用于PPP模式，特別是無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要謹(jǐn)慎使用PPP模式。從PPP模式在我國(guó)全面推廣運(yùn)用四年多的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流，導(dǎo)致社會(huì)資本方要求固化政府支出責(zé)任以獲得金融機(jī)構(gòu)的融資支持，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)，成為新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3、政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的合作對(duì)象多元化是確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)成功的關(guān)鍵因素。目前大量的民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本對(duì)于采用PPP模式參與政府投資項(xiàng)目合作仍心存疑慮、積極性不足，國(guó)有企業(yè)仍是地方政府首選的合作對(duì)象;這一來(lái)有悖市場(chǎng)的公平原則，二來(lái)會(huì)造成國(guó)有資本的大量沉淀，三是不利于發(fā)揮全社會(huì)的力量提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給水平。

四、結(jié)論與建議

部分適宜于采用PPP模式實(shí)施的政府投資項(xiàng)目通過(guò)引入社會(huì)資本方可以加快項(xiàng)目的進(jìn)程、完善項(xiàng)目全生命周期的整合度、提升基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給水平、提高政府投資資金的使用效能，是有效解決黨的十九大提出的“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”的重要手段。從PPP模式在我國(guó)全面推廣運(yùn)用四年多的情況來(lái)看，已經(jīng)充分證明了通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。

但是任何新興事物都有正反兩面的影響，部分地方政府和企業(yè)利用PPP模式片面追求政績(jī)和業(yè)績(jī)，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象也觸目驚心。為此特提出以下建議：

（一）完善PPP模式的頂層設(shè)計(jì)和操作細(xì)則

目前，我國(guó)對(duì)于PPP模式推廣運(yùn)用的法律、法規(guī)尚不健全，PPP模式的運(yùn)用仍存在法律盲區(qū)。由于《PPP條例》出臺(tái)一再延遲，部分地方政府、企業(yè)對(duì)于PPP模式在我國(guó)發(fā)展運(yùn)用的前景仍模糊不清，特別是大部分的民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)大眾對(duì)于PPP模式仍心存疑慮，正因如此急需完善頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)PPP模式長(zhǎng)效機(jī)制的建立。2014年底密集出臺(tái)的PPP模式規(guī)范性文件已于2017年底失效，部分PPP項(xiàng)目的不規(guī)范源自于相關(guān)操作細(xì)則的缼失;只用進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的“稅收”、“績(jī)效考核”、“一票否決權(quán)應(yīng)用”、“資產(chǎn)移交流程”等具體問(wèn)題的操作細(xì)則才能有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目在我國(guó)的健康發(fā)展。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目的前期論證

從項(xiàng)目管理的角度來(lái)看，項(xiàng)目的前期論證是決定項(xiàng)目全生命周期成敗的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)研，目前造成政府投資項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式成敗的關(guān)鍵就在于項(xiàng)目前期論證的充分性，部分項(xiàng)目出現(xiàn)融資難以落實(shí)、投資規(guī)模超限、中途停滯爛尾的主要原因在于項(xiàng)目前期的論證流于形式、項(xiàng)目決策的科學(xué)性無(wú)從保證;部分地方政府和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人扭曲的“政績(jī)觀”和“唯業(yè)績(jī)論”是形成此類問(wèn)題的溫床，專業(yè)人才的欠缺也是造成此類問(wèn)題的重要原因。只有PPP模式的各相關(guān)參與方加速專業(yè)人才培養(yǎng)進(jìn)程、進(jìn)一步的明確項(xiàng)目前期論證的流程和步驟、提高項(xiàng)目決策的透明度和科學(xué)性，才能有效提升政府投資項(xiàng)目的效益。

（三）建立完備的“按效付費(fèi)”體系

采用PPP模式提升政府投資項(xiàng)目的核心在于貫徹落實(shí)“按效付費(fèi)”的基本原則，引入社會(huì)資本方成立由其主導(dǎo)的SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目合作期內(nèi)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交后政府的主要關(guān)注點(diǎn)不再是項(xiàng)目建設(shè)形成可使用資產(chǎn)的建設(shè)期，而是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期提供的可評(píng)價(jià)、可量化的服務(wù)質(zhì)量與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼?duì)于服務(wù)的滿意度，以此作為付費(fèi)的依據(jù)向社會(huì)資本方支付相應(yīng)的合理回報(bào)。由于PPP模式在我國(guó)推廣運(yùn)用的時(shí)間不長(zhǎng)，大部分的項(xiàng)目仍處于建設(shè)期，如何建立公平公正、各方認(rèn)可的“按效付費(fèi)”機(jī)制在當(dāng)前仍屬于一大難題;甚至由于受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善的影響，部分企業(yè)認(rèn)為“按效付費(fèi)”是政府不有效履約的完美借口，是參與PPP項(xiàng)目的重要風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)。財(cái)金“92號(hào)文”出臺(tái)以后對(duì)于“按效付費(fèi)”提出了相對(duì)具體的要求，但仍存在不小的爭(zhēng)議點(diǎn)。建議加快制定分行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化參考文本，對(duì)于“按效付費(fèi)”的原則進(jìn)一步明確和細(xì)化，為建立完備的“按效付費(fèi)”體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。