李國忠

2019年是中華人民共和國成立70周年，也是人民政協(xié)成立70周年。2019年9月20日，黨中央在北京隆重召開中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會。會上，習近平總書記明確提出，新時代要發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機構作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，堅持發(fā)揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督。對此汪洋主席多次強調，人民政協(xié)工作要雙向發(fā)力，一方面要暢通渠道、完善機制，創(chuàng)新形式、提高質量，引導各界委員有序表達意見訴求，積極建言資政;另一方面要協(xié)助黨和政府多做解疑釋惑、宣傳政策，凝聚共識、匯聚力量，理順情緒、化解矛盾的工作，最大限度地統(tǒng)一思想、凝心聚力。圍繞建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，是人民政協(xié)制度設計的初衷，是人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構獨特作用、彰顯統(tǒng)一戰(zhàn)線組織政治功能的關鍵。因此要加快健全完善“雙向發(fā)力”的制度、程序和機制，通過政協(xié)制度的有效運行和民主程序把黨的主張轉化為社會各界的共見共識，最大限度把各黨派團體和各族各界人士的智慧和力量凝聚起來。

一、健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系需要明確的目標

習近平總書記指出，中國特色社會主義進入新時代，需要推動包括人民政協(xié)制度在內的中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，需要最大限度把各方面智慧和力量凝聚起來。這“兩個需要”是習近平總書記對新時代發(fā)展社會主義民主政治提出的兩項基本要求，決定了人民政協(xié)在新時代的新方位新使命。人民政協(xié)作為中國共產黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，根本目的就是幫助黨解決好人心向背和力量對比的問題，解決好匯聚天下智慧和力量共襄偉業(yè)的問題，使黨和人民的事業(yè)建立在更加廣泛、更加強大、更加牢固的社會基礎之上。實現(xiàn)好這個目的，政協(xié)工作就需要做到建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力。如何通過健全完善“雙向發(fā)力”的制度、程序和機制，推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，把我國社會主義民主政治的優(yōu)勢和特點更加充分地發(fā)揮和彰顯出來，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出應有的貢獻，是新時代人民政協(xié)必須完成好的重要任務，也是必須回答好的歷史課題。

經(jīng)過70年的探索與發(fā)展，人民政協(xié)已形成了以政協(xié)章程為基礎，以各項規(guī)定、條例、通則、辦法為基本架構的制度體系。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，與其他協(xié)商民主形式相比積累了較多的工作經(jīng)驗，但是從整個民主政治發(fā)展的情況看，從新時代人民政協(xié)新方位新使命的要求看，人民政協(xié)制度體系特別是“雙向發(fā)力”的制度體系還處在進一步健全完善階段，深入實踐與探索涉及的問題較多，強化思想政治引領、提高協(xié)商建言成效等諸多方面都需要我們不斷探索與研究。

提升制度化水平。習近平總書記指出：“人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協(xié)商的機構，是人民民主的重要實現(xiàn)形式，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的鮮明特點?！边@是我們把握人民政協(xié)性質與定位的根本遵循。憲法雖然對人民政協(xié)作為具有廣泛代表性的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織做了界定，從實際情況看，人民政協(xié)制度體系特別是“雙向發(fā)力”的制度體系建設尚缺乏法律層面上的支撐。比如中共中央對發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構重要作用的要求是十分明確的，但目前在協(xié)商議政平臺建設、協(xié)商民主程序規(guī)定、協(xié)商成果運用等方面尚無明確具體的制度法規(guī)，人民政協(xié)制度體系特別是“雙向發(fā)力”的制度體系建設任重而道遠。

提升規(guī)范化水平。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，人民政協(xié)盡管不是權力機關，但作為協(xié)商民主的專門協(xié)商機構和多黨合作的議政平臺，需要對包括“雙向發(fā)力”在內的人民政協(xié)履職制度以及支撐履職的工作制度予以規(guī)范。比如中共中央文件明確規(guī)定，“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。但現(xiàn)有的協(xié)商民主制度相互協(xié)調、有效對接不夠?！饵h委議事規(guī)則》《政府工作條例》等規(guī)章，與政治協(xié)商納入決策程序的要求還不相匹配。有些涉及協(xié)商性的制度規(guī)定彈性較大，要求較多，操作性、執(zhí)行性、程序化不強。再比如，面對經(jīng)濟社會結構的變化、利益格局的調整，要最大限度凝聚社會共識，人民政協(xié)界別設置和統(tǒng)戰(zhàn)功能作用發(fā)揮有待進一步規(guī)范。

提升科學化水平。推進人民政協(xié)健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系，一方面需要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的重要作用，從協(xié)商計劃的制訂、協(xié)商議題的選擇、協(xié)商活動的開展，各方面制度都需要科學合理、健全完善。現(xiàn)在我們組織開展的一些協(xié)商活動有的流于形式、協(xié)商成果轉化不盡如人意、建言資政的質量水平不高，除了組織謀劃調研不到位、交流不充分、討論不深入外，一個重要因素就是協(xié)商機制建設不夠到位，特別是考核、評價、監(jiān)督、追責等機制還不健全。另一方面，需要把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為一切履職工作的中心環(huán)節(jié)。當前社會階層結構復雜多樣前所未有，改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，多元思想文化交流交融交鋒前所未有。只有堅持正確的原則和運用科學的方法才能收到凝聚共識的效果，需要建立健全與之相適應的制度機制予以科學引導和規(guī)范保障。

二、健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系需要把握的原則

健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系是一個實踐性強、循序漸進、不斷深化的過程，應該緊跟時代前進的步伐，注重把握好四個方面的原則。

必須堅持雙向發(fā)力與黨政工作相銜接。習近平總書記指出，人民政協(xié)是政治組織，首要的是堅持中國共產黨的領導。建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力能否做到位，關鍵還在于加強和完善黨對人民政協(xié)工作的領導，實現(xiàn)雙向發(fā)力與黨政工作有效銜接。制度設計必須“跳出政協(xié)”抓雙向發(fā)力，解決好重視政協(xié)內部制度，忽視與黨政工作制度配套銜接的問題。在黨委統(tǒng)一領導下，黨委、政府、政協(xié)相關機構要加強銜接配合，從建立同黨外知識分子、非公有制經(jīng)濟人士、新社會階層的有效溝通聯(lián)絡機制，以及年度協(xié)商工作計劃制訂實施、組織重大協(xié)商課題、協(xié)商成果督促反饋等制度建設入手，共同推動“雙向發(fā)力”制度體系建立完善。

必須堅持“自上而下”和“自下而上”相結合。人民政協(xié)履職是自上而下、自下而上系統(tǒng)運行、有機統(tǒng)一的民主形式，應該把上下結合、以上率下、以下促上作為完善“雙向發(fā)力”制度體系的重要原則。一方面，中共中央和全國政協(xié)從加強頂層統(tǒng)籌性制度建設入手，推進“建言資政、凝聚共識”各項制度的完善，把黨的思想和主張轉化為各級政協(xié)的履職規(guī)范和行動指引;另一方面，地方黨委和政協(xié)組織應堅持實踐第一，勇于探索實踐，總結經(jīng)驗，固化成策，制定完善符合中國特色社會主義民主政治建設發(fā)展方向、切合自身實際的綜合性和專門性制度文件，并及時反映存在的問題。一些重大制度制定實施前，中央可選擇合適的地方有計劃、有步驟地開展試點，成功之后加以推廣，提高制度設計的針對性和實效性。

必須堅持建言資政與凝聚共識相融合。凝聚共識做的是凝聚人心的工作，解決的是一致性和多樣性的問題，只有人心齊了、方向準了，一致性才有保障，多樣性才會彰顯，建言資政才能正確有效地集中各方面的智慧和力量，才能體現(xiàn)建言資政的價值和作用。習近平總書記在中央政協(xié)工作會議上明確指出，一致性是共同思想政治基礎的一致，多樣性是利益多元、思想多樣的反映，要在尊重多樣性中尋求一致性，不要搞成“清一色”。我們要看到，建言資政的過程既是發(fā)揚民主、實現(xiàn)人民當家作主的過程，也是科學決策、民主決策的過程，更是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程。通過提升人民政協(xié)建言資政水平，真正發(fā)揮出政協(xié)組織包容各界、聯(lián)系廣泛的獨特優(yōu)勢，才能凝聚更大范圍的共識，增進更為廣泛的團結。健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系應協(xié)調推進“建言資政、凝聚共識”各項制度建設，從制度創(chuàng)新上促進兩者有效融合，讓雙向發(fā)力更精準更高效。

必須堅持主體性與參與性相一致。人民政協(xié)是實現(xiàn)公民有序政治參與的重要平臺和載體。探索和推動“雙向發(fā)力”制度體系完善，既應注重人民政協(xié)內生力量作用的發(fā)揮，也應注重團結吸納外部力量融合;既應注重激發(fā)政協(xié)委員主體作用，也應為公民有序參與創(chuàng)造條件。應著眼提升委員的政治把握、調查研究、聯(lián)系群眾、合作共事等能力，在健全完善政協(xié)委員服務管理制度上下功夫;立足協(xié)商于民、協(xié)商為民，完善政協(xié)組織和政協(xié)委員深入群眾、團結各界、集合眾智的相關制度;著眼引導公民通過人民政協(xié)廣泛深入有序地參與我國政治生活，建立以依法、平等、理性、適度為基本原則的具體運作和督促保障等制度，努力讓群眾感到政協(xié)離自己很近。

三、健全完善“雙向發(fā)力”的制度體系需要突出的重點

推進“雙向發(fā)力”的制度體系建設，必須立足新時代新方位，將健全完善綜合性制度與專門性制度、實體性制度與程序性制度、政協(xié)內部制度與黨委政府相關制度有效結合起來，形成相輔相成、銜接配套的有機整體，使人民政協(xié)“雙向發(fā)力”有章可循、有據(jù)可依，也更精準更高效。我們認為，人民政協(xié)“雙向發(fā)力”的制度體系應由四個方面構成。

頂層統(tǒng)籌性制度。頂層統(tǒng)籌性制度應該是對人民政協(xié)的性質定位、功能職責、組織構架、履職原則、內容形式、程序流程、工作組織等進行總體安排和部署的規(guī)范，具有統(tǒng)領和管總的作用。包括：憲法對人民政協(xié)工作的相關規(guī)定，政協(xié)章程，黨的代表大會報告及中央文件中關于推進人民政協(xié)工作的重大部署，《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《中共中央辦公廳關于加強新時代人民政協(xié)黨的建設工作的若干意見》等重大制度性安排文件，黨和國家領導人有關人民政協(xié)雙向發(fā)力的重要講話和論述。立足當下，著眼長遠，深入推動頂層統(tǒng)籌性制度健全完善，需要進一步完善以下三個方面的制度：一是出臺中央層面關于人民政協(xié)“雙向發(fā)力”的制度性文件。這次中央政協(xié)工作會議將下發(fā)新時代加強和改進人民政協(xié)工作的實施意見，這就為各級政協(xié)組織“雙向發(fā)力”提供了根本遵循。二是完善法律法規(guī)層面的“雙向發(fā)力”制度。在中共中央對人民政協(xié)雙向發(fā)力做出一系列制度性規(guī)定的基礎上，研究制定關于“雙向發(fā)力”的法律法規(guī)，對人民政協(xié)“雙向發(fā)力”的主體、內容、程序等做出具體法律規(guī)定。三是出臺地方層面的人民政協(xié)“雙向發(fā)力”實施意見。按照中共中央文件精神，地方政協(xié)要及時協(xié)助本級黨委，結合工作實際，制定地方政協(xié)層面的加強人民政協(xié)“雙向發(fā)力”的實施意見。對“雙向發(fā)力”的內容、形式、程序，政協(xié)雙向發(fā)力與黨委和政府工作的有效銜接，成果轉化運用等方面做出制度規(guī)定，為讓雙向發(fā)力更精準更高效創(chuàng)造良好基礎。

具體運作性制度。具體運作性制度是對人民政協(xié)履行“雙向發(fā)力”職能，開展協(xié)商、監(jiān)督、參政議政和團結統(tǒng)戰(zhàn)以及經(jīng)常性工作，做出的專門規(guī)定。這方面制度全國政協(xié)和地方政協(xié)已經(jīng)出臺了不少，建議按照“缺什么、補什么”的原則，重點圍繞廣泛凝聚共識和提高建言資政質量兩方面，研究制定明確具體規(guī)定，增強“雙向發(fā)力”履職工作的可操作性和規(guī)范性。一是在廣泛凝聚共識方面，通過全面加強政協(xié)系統(tǒng)黨的建設，使黨組織的建設與凝聚共識的要求相適應;強化政協(xié)組織中中共黨員的黨員意識，充分發(fā)揮黨員委員在凝聚共識中的表率作用;加強參加政協(xié)各黨派、團體領導成員的責任擔當;建立委員學習座談會制度;建立黨外委員、港澳華僑委員專題視察制度;建立黨員領導干部委員與黨外委員談心談話制度;健全完善接待和處理委員來信來訪制度;發(fā)揮“委員之家”等聯(lián)系新的社會階層代表人士新渠道作用;發(fā)揮多媒體融合新平臺載體作用。二是著力提高建言資政質量方面，建立和完善建言資政的制度安排，明確政協(xié)經(jīng)常性建言資政的重要事項、時間節(jié)點、途徑方式;發(fā)揮智庫作用，為高質量建言資政提供智力支持;建立政協(xié)工作務虛會制度，為建言資政理清思路、把好方向;建立協(xié)商議政質量體系，制定建言資政的評價標準和評價方法，解決建言資政的評價問題;加強和改進調查研究，促進調研工作提質增效;制定更好發(fā)揮專門協(xié)商機構作用的辦法，完善協(xié)商方式、豐富協(xié)商內容，運用多種平臺和形式，形成廣泛深入?yún)⑴c的協(xié)商渠道;提高政協(xié)民主監(jiān)督的實效，堅持協(xié)商式監(jiān)督，堅持在參與服務中監(jiān)督、在監(jiān)督中參與服務，協(xié)助黨委政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。

主體履職性制度。主體履職性制度應該是加強人民政協(xié)組織建設，發(fā)揮“五位一體”作用的制度規(guī)范。應該包括：人民政協(xié)發(fā)揮民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士重要作用;發(fā)揮界別優(yōu)勢作用;發(fā)揮政協(xié)委員主體作用;發(fā)揮專委會基礎作用;發(fā)揮政協(xié)機關服務保障作用等制度。一是健全完善團結合作方面制度。健全完善各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士參加政協(xié)活動的制度，保障他們在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見，開展調研視察，提出提案，反映社情民意。加強人民政協(xié)海外聯(lián)誼、對外友好交往等工作的制度建設，用好的制度推動凝聚共識、匯聚力量。二是健全完善發(fā)揮界別作用制度。完善政協(xié)領導同志和專門委員會聯(lián)系界別的制度，建立健全界別召集人制度、健全政協(xié)辦公廳（室）和專門委員會服務界別的工作機制和保障機制。探索通過界別密切聯(lián)系群眾，暢通民意渠道的具體措施與辦法，努力做好協(xié)調關系、化解矛盾、理順情緒的工作。三是健全完善發(fā)揮政協(xié)委員作用相關制度。建議一方面應完善政協(xié)委員履職服務、聯(lián)系溝通、履職評價等操作規(guī)范，為委員作用發(fā)揮創(chuàng)造條件;另一方面完善政協(xié)委員產生、退出相關制度，在堅持黨管干部、黨管人才原則的前提下，發(fā)揮好政協(xié)黨組、常委會、主席會議在協(xié)商委員產生中的作用，特別是在換屆時對留任委員要更多地聽取來自政協(xié)的意見與建議。

督促保障性制度。督促保障性制度應該是保證政協(xié)“雙向發(fā)力”與黨委政府工作有效銜接、履職活動正常開展、履職成果及時轉化運用的制度。主要應包括：知情明政、信息公開制度;委員提案、社情民意辦理的跟蹤問效制度;履職成果整理、報送、反饋制度;政協(xié)履職與外部聯(lián)系等一系列制度。這方面制度目前還不夠完善，應在實際中總結固化有益經(jīng)驗和有效做法，形成操作性強的規(guī)范。一是黨委、政府、政協(xié)應共同建立完善知情明政制度。這包括黨委、政府召開重要會議、組織重要活動，邀請政協(xié)領導和政協(xié)委員參加會議、聽取情況、征詢意見的規(guī)范;黨委、政府領導及有關部門負責人參加政協(xié)重大協(xié)商活動，通報有關情況的規(guī)范性要求;政協(xié)組織調研視察等協(xié)商活動時，黨委、政府及有關部門信息公開制度;黨委、政府及有關部門的年度工作部署、領導講話、年度總結知情通報等制度。二是黨委、政府、政協(xié)應共同建立辦文辦事協(xié)調銜接制度。對于已經(jīng)明確了的人民政協(xié)“雙向發(fā)力”內容、形式、程序和相關規(guī)定，黨委、政府要修訂銜接相關的工作程序、辦事規(guī)則和規(guī)章制度，保障和支持政協(xié)履行職能。三是黨委、政府、政協(xié)應共同建立“雙向發(fā)力”履職成果的督辦考評制度。建立健全政協(xié)“雙向發(fā)力”履職成果反饋及督辦制度，促進履職成果辦理落實。

（作者系鎮(zhèn)江市政協(xié)黨組書記、主席）

責任編輯：高 莉