黃 維

(南陽師范學院 法學院，河南 南陽 473061)

立法后評估標準是指立法后評估過程所依據(jù)的準則或尺度。評估標準作為核心內(nèi)容，直接關(guān)系到評估質(zhì)量。對比國外立法后評估標準從效率中心主義到效率、價值、效果多維度轉(zhuǎn)變的模式，我國的立法后評估標準不再單單是建立純粹的學術(shù)指標，而應(yīng)根據(jù)被評估的對象和評估的目的、意義等方面的不同，科學衡量取舍、因時因事制宜地建立一個動態(tài)、開放、彈性的地方立法后評估指標體系針對地方立法進行全面綜合評估[1]。

一、構(gòu)建地方立法后評估標準的基本要求

(一)地方立法后評估的路徑

地方立法后評估的路徑大致是兩條。一是從文本質(zhì)量出發(fā)，對地方性法規(guī)規(guī)章進行理論分析。即從立法條件、目的和依據(jù)等方面衡量是否符合立法的必要性、合法性、合理性，從地方性法規(guī)規(guī)章與上位法的一致性及其與同位法的協(xié)調(diào)性等衡量是否實現(xiàn)了法治統(tǒng)一，從法規(guī)的結(jié)構(gòu)完整來比較制度設(shè)計和權(quán)力配置是否規(guī)范，從地方特色的反映效果來評價法規(guī)規(guī)章的操作適用可行性，從立法技術(shù)的語言準確、邏輯規(guī)范上量化法律條文的明確程度，從立法過程的公眾參與度考察民主立法作用的發(fā)揮和人民滿意度的高低。二是從實施效果入手，對地方性法規(guī)規(guī)章進行實證分析。即從法律法規(guī)的實施入手作評估，從其“在執(zhí)法、司法等層面上所表現(xiàn)出來的法規(guī)實施情況來反觀其立法質(zhì)量和立法效果，從而做出盡量客觀的評估”[2]。探究其實際運行的過程是否符合可操作性、規(guī)范性等標準，分析法律規(guī)范是否具有適用性、效率性、實效性，具備地方特色和保障人民滿意，從而對需要廢止、修改的法規(guī)做出準確的評估建議。

對比以上兩條路徑不難發(fā)現(xiàn)，文本質(zhì)量路徑屬于理論分析法，實施效果路徑屬于實證分析法，對法的效力問題進行事實判斷時采用實證分析，對體現(xiàn)法律秩序的價值判斷時采用理論分析。這兩條路徑所適用的評估標準會有所不同，但是在評價體系上基本相一致。

(二)影響立法后評估標準的因素

第一,評估主體。一般而言，評估標準是由評估主體來確定的。立法后評估的主體一般由組織人員、實施人員和參與人員組成。不同評估主體關(guān)注重點、價值導向和專業(yè)化程度是不同的，評估標準的制定也是迥然相異。若評估主體堅持以正義價值為導向，評估標準就重點強調(diào)立法的道德性和法律實施的利益平衡程度。若評估主體以秩序價值為導向，評估標準就重點關(guān)注立法的法理性和法律實施的穩(wěn)定協(xié)調(diào)程度。除此之外，評估主體的專業(yè)水準也會影響到評估標準制定，是否能夠準確體現(xiàn)被評估對象的質(zhì)量。

第二，評估對象。地方立法后評估的對象是指擁有地方立法權(quán)的主體制定的地方性法規(guī)規(guī)章。地方性法規(guī)是由地方人大及其常委會制定的，地方政府規(guī)章是由地方政府制定的，評估對象的性質(zhì)不同，評估標準在合法性、合理性與地方特色等標準上也有一定的差別。另外，評估對象的數(shù)量也影響到評估標準的制定。地方立法后評估對象有針對某一單個地方性法規(guī)規(guī)章的個別評估，有針對某一具體法律部門相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章的部分評估，有針對現(xiàn)行有效的所有地方性規(guī)范規(guī)章的整體評估。評估對象的性質(zhì)、數(shù)量都決定著評估標準的一般性與特殊性。

第三，評估目的。評估目的會對評估標準的制定產(chǎn)生影響。一方面是從市場經(jīng)濟因素進行評估，如地方性法規(guī)規(guī)章對本地區(qū)域內(nèi)市場要素流動、企業(yè)投資成本、科技研發(fā)項目、經(jīng)濟總量增長的影響等。另一方面是從社會管理因素進行評估，如對政府權(quán)力與公民權(quán)利、社會安全和社會保障、生態(tài)環(huán)境保護的影響等。

二、當前地方立法后評估標準存在的問題

評估標準是評估實踐面臨的困境之一，目前各地立法后評估活動至少存在評估標準選擇制度性設(shè)計不足、評估標準制定缺乏體系性建構(gòu)、評估標準適用科學性有待提升等問題。

(一)評估標準選擇制度性依據(jù)不足

完備的法律制度體系是立法后評估實踐的必要依據(jù)。立法后評估制度的依據(jù)最早來源于2004年《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定的“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當定期對其實施情況進行評估。實施機關(guān)應(yīng)當將評估意見報告制定機關(guān),制定機關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理”，地方立法后評估制度的依據(jù)較早見于2008年《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》。然而，對于立法后評估標準，我國并沒有統(tǒng)一模式，《立法法》也沒有明確具體的規(guī)定。地方立法后評估標準也同樣缺乏制度預(yù)先設(shè)計，沒有明確的法律文件的規(guī)約，各地即使是相類似的評估活動，評估標準卻側(cè)重點各有不同。在評估活動實踐中究竟采用何種評估標準的基礎(chǔ)性問題沒有規(guī)則可循，制度的缺失使得評估標準的選擇出現(xiàn)隨意性和盲目性情況，嚴重影響了評估工作的開展。

(二)評估標準制定缺乏體系性建構(gòu)

地方立法后評估標準有的采用直接列舉方式，有的采用原則性規(guī)定方式，有的則是原則性規(guī)定和直接列舉相結(jié)合的方式，規(guī)定各不相同，未能形成完整的體系。各地規(guī)定的標準過于籠統(tǒng)、程式化且比較模糊，標準名稱相同卻對內(nèi)涵和外延的理解不同，各個標準之間的權(quán)重相同而未加區(qū)分。現(xiàn)有的標準大多是為評估活動而臨時定制，具有個案適用的特點，僅僅適用于個案評估所用，不具有普遍適用的功能，評估視角著重于微觀而非宏觀[3]，沒有體現(xiàn)各類地方性法規(guī)、規(guī)章獨特的行為預(yù)測和評價功能，缺少相應(yīng)的實施效果指標。這些都使得無法在真正意義上實現(xiàn)地方立法后評估對地方法治建設(shè)的促進作用。

(三)評估標準適用科學性有待提升

評估標準不統(tǒng)一，且較為綜合和抽象，在適用時評估主體基于自身的見解對標準的選擇難以達成一致意見。評估標準范圍廣、數(shù)量多，適用時高頻率運用某一標準，降低其他標準的使用頻率；評估標準沒有具體的評價指標、無法量化。實踐中，雖有部分地方制定了相應(yīng)的評估指標體系，但體系中各部分所占權(quán)值的比重是否合理，仍值得繼續(xù)探究[4]。這些問題都影響到評估效果，并且使得地方立法后評估成果無法轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

三、完善地方立法后評估標準的對策

(一)加強立法評估理論研究

實踐的提升離不開理論的指導。目前，學術(shù)理論界對地方立法后評估標準研究較少，許多省市的地方立法后評估實踐尚處于摸著石頭過河的階段，這就需要加強理論研究所需的人力、物力投入，鼓勵專家學者對地方立法評估實踐的實體依據(jù)、程序正當性等基本理論問題提供智力支持，掌握最新理論成果，總結(jié)評估工作中的經(jīng)驗教訓。地方立法后評估標準的選擇、制定、適用離不開深入的論證基礎(chǔ)，這樣才能保障評估結(jié)果的科學合理，為評估實踐的正當性、合法性提供理論依據(jù)。

(二)制定地方立法評估法

在全面推進依法治國的時代背景下，地方立法評估制度顯然需要通過法律的形式予以確認。雖然目前已有部分地區(qū)制定了地方立法評估規(guī)范性文件，但實際上是各行其是，權(quán)威性不高。地方立法評估需要由公權(quán)力來進行引導，制定全國統(tǒng)一的法律能夠減少各地區(qū)立法資源的浪費，顯然由最高國家權(quán)力機關(guān)以法律形式制定并頒布實施地方立法評估法是現(xiàn)實所需。從性質(zhì)來看，地方立法評估制度對地方立法評估的引導與規(guī)約，也意味著是對地方立法權(quán)這一公權(quán)力的引導與規(guī)約，很顯然對地方立法權(quán)進行引導與規(guī)約的只能是擁有最高國家權(quán)力的機關(guān)[5]。從實施來看，地方立法評估制度是技術(shù)性操作規(guī)程，相對復(fù)雜，對立法技術(shù)實力要求較高。評估實踐專業(yè)性強，需要在評估主體、程序、標準等基礎(chǔ)方面有原則性的指導，才能發(fā)揮對地方立法權(quán)啟動、運行進行評價、監(jiān)督的作用，從而提高地方立法質(zhì)量?？傊?，地方立法后評估標準需要立法予以統(tǒng)一，才能確保良法善治的實現(xiàn)。

(三)確立立法后評估標準的基本原則

確立立法后評估標準的基本原則具有宏觀指導意義，只有遵循科學的基本原則，地方立法后評估標準才能更好地成為反映地方性法規(guī)規(guī)章是否需要修改、廢止的檢驗標尺。

第一，主觀性與客觀性相統(tǒng)一的原則。地方立法后評估既要堅持從確保法律條文本身的質(zhì)量出發(fā)評估其是否體現(xiàn)正義、公平、效率等，又要堅持從法規(guī)規(guī)章的運行效果實際出發(fā)評估其是否客觀描述立法價值、社會規(guī)律。

第二，應(yīng)然性與實然性相統(tǒng)一的原則。立法后評估標準不僅僅是立法目標、立法價值等應(yīng)然性抽象概念的實現(xiàn)程度，同時還依賴于經(jīng)驗總結(jié)、實證調(diào)查等實然性的認知理念，才能真實反映被評估法規(guī)規(guī)章對政治、經(jīng)濟和社會的影響，進而發(fā)現(xiàn)實施過程中出現(xiàn)的問題并分析其癥結(jié)所在。

第三，定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。根據(jù)立法目的進行價值判斷是定性分析，根據(jù)實施效果進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計是定量分析。采用定量評估與定性評估相結(jié)合的方式，是立法評估標準在應(yīng)用方面的功能，只有兩者的結(jié)合，才能完善立法評估標準[6]。

第四，系統(tǒng)性與層次性相結(jié)合的原則。地方立法后評估標準體系的完整性應(yīng)當通過不同層次的子系統(tǒng)和不同的評估維度體現(xiàn)出來。堅持評估標準的系統(tǒng)性就是要求整個體系全面完整且相互配合，層次性則要求每一個具體的子系統(tǒng)都應(yīng)分屬于不同層次，相互之間不會交叉沖突。

第五，特色性和可操作性相統(tǒng)一的原則。地方立法后評估標準要因地制宜，體現(xiàn)標準的獨特之處，結(jié)合司法執(zhí)法實踐，服務(wù)于地方法治建設(shè)，具有可操作性，提高工作效率并減少立法資源的浪費。

第六，時效性與穩(wěn)定性相結(jié)合原則。標準的制定不僅要反映現(xiàn)實狀態(tài)，為當時所需，更要有對未來發(fā)展趨勢的前瞻性，能夠預(yù)見和引導社會發(fā)展。

(四)構(gòu)建地方立法后評估標準體系

地方立法后評估標準體系作為評估工作的重要參照，評估地方性法規(guī)規(guī)章立法質(zhì)量的優(yōu)劣必然要求制定出全面客觀、科學合理、實事求是的評估標準。構(gòu)建立法后評估標準這個系統(tǒng)，要結(jié)合實際，按照層級合理安排各個因素的權(quán)重，從法理、技術(shù)、事實三個維度深入分析。

法理標準是指根據(jù)法的基礎(chǔ)原理、功能、特征來評估地方性法規(guī)規(guī)章的法理依據(jù)，具體到合法性、合理性和合目的性三個標準。合法性標準通常是指評估主體對正在實施的地方性法規(guī)規(guī)章評估其是否與立法的原則、精神和國家方針政策相一致，判斷立法的依據(jù)、權(quán)限、程序、內(nèi)容是否與上位法的規(guī)定相一致。合理性標準是指“行政法規(guī)與行政規(guī)章是否符合公平與體現(xiàn)社會正義與理性、設(shè)定的自由裁量的幅度與范圍是否恰當、行政手段與行政目的之間是否符合比例原則等”[7]。合目的性標準是在確立立法目的的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方利益主體，就各方的權(quán)力與權(quán)利、職責與義務(wù)等問題達成一致，確保適用范圍內(nèi)人們能夠普遍遵守。技術(shù)標準是指文本質(zhì)量應(yīng)當遵循立法技術(shù)規(guī)范，由語言、結(jié)構(gòu)、邏輯等不可或缺的最基本要素構(gòu)成，從立法技術(shù)角度評價條文“結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系是否合理、規(guī)范；評價立法語言表達是否準確、簡練、易懂；名稱使用是否規(guī)范”[8]。事實標準主要是對地方性法規(guī)、規(guī)章實際運行的績效做出全面系統(tǒng)的評價，即考察評估對象的適應(yīng)性、可操作性、實效性、效率性、地方特色和人民滿意度。

(五)評估標準實施主體多元化

不同的評估主體對評估標準的選擇、適用具有重要影響，評估標準實施主體的多元化關(guān)乎評估結(jié)果的科學性與準確性。多元化主體模式主要包括立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、專門評估機構(gòu)和社會公眾等，這種模式有利于避免自我評估流于形式的缺陷。評估工作的專業(yè)性要求由立法機關(guān)主導評估工作，統(tǒng)籌評估標準的適用。立法機關(guān)工作人員理論水平較高，了解所調(diào)整的社會關(guān)系以及所涉及的利益平衡，對地方法規(guī)規(guī)章的制定過程進行過調(diào)研分析，掌握評估所需的信息和材料，有利于發(fā)現(xiàn)問題，提高工作效率，但也存在只考慮自身利益，導致評估標準的選擇過于片面，影響評估結(jié)果的客觀公正等弊端。執(zhí)法機關(guān)處于法律實施的第一線，能最早發(fā)現(xiàn)問題，評估標準的選定離不開執(zhí)法機關(guān)對地方立法實效的切身體會，但也容易服從權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，難以發(fā)揮自身作用。專門評估機構(gòu)是指科研院校和具有立法評估能力的社會組織。公信度較高的評估機構(gòu)處于中立的第三方，降低了諫言的潛在風險，從而確保評估結(jié)果的客觀真實，然而專門評估機構(gòu)對評估標準的選擇容易迎合委托人的要求。其他評估主體主要是公眾，地方立法規(guī)定的事實涉及公民切身利益，公眾參與評估是民主化的體現(xiàn)，有利于集思廣益，然而“社會公眾在立法后評估時易從自我感受入手，存在盲從和非理性的一面”[9]，存在過分關(guān)注自身利益的弊端。綜合以上分析，只有評估標準多元化，才能保障評估實踐相對獨立，優(yōu)勢互補，確保地方立法后評估活動的質(zhì)量。