戴木才，彭隆輝

一、政治倫理思想的簡要發(fā)展歷程

政治倫理學作為“一門研究政治正當性及其操作規(guī)范和方法論的學問”[1]（P13），自古以來，在不同的時空條件下就從不同的視角對政治正當性進行了不斷的探索。這一探索的過程，與人類政治文明的發(fā)展歷程相一致。

在古代，政治的正當性首先被置于宇宙秩序中，借助于原始神話、借助于自然和超自然力量來證明。這種正當性長期未受到強有力的挑戰(zhàn)。隨著古代文明的發(fā)展，對政治正當性的需要逐漸增長。一方面是早期階級社會的政治制度、政治秩序與政治統治的暴行，動搖和逐漸推毀了傳統神話式的政治正當性的基礎。另一方面，試圖取代舊政治統治的新政治集團需要否定已往政治統治的正當性，就必須破舊立新，尋求政治正當性的新基礎。更為重要的是，隨著人類文明的發(fā)展、積累和深化，人類開始拓展對自身歷史和生活及其未來的拷問，對政治與人類生活的關系、政治的本質與目的等一系列問題提出了嚴峻挑戰(zhàn)，整個政治秩序的正當性都需要得到新的證明。在人類文明的不同發(fā)展階段，這個目標分別是由以宇宙論為基礎的倫理學、高級宗教和哲學來完成的。這些理性化的世界觀，具有可教義化知識的形式，對于確立政治的正當性基礎起到了重大作用，是人類政治文明的重大進展。

近代以來，在近代科學、文藝復興、哲學啟蒙等所造就的世界脫魅（disenchantment）格局中，立基于宇宙觀、宗教和各種本體論的傳統政治正當性的終極基礎地位受到新的挑戰(zhàn)，政治正當性的基礎轉向為G.W.F.黑格爾所說的“使有效的東西，不再是通過權力，也很少是通過習慣和風尚，而卻是通過判斷和理由，才成為有效的……現代世界的原則要求每一個人所應承認的東西，對他顯示為某種有權得到承認的東西。”[2]（P135）讓-雅克·盧梭首創(chuàng)了政治正當性的程序化類型，認為所有政府都是非法性的，只是在基于個人的同意而制定契約、個人向社會讓渡其權利時，政府與社會的權力才成為正當。通過政治強制建立的政治和社會的契約論，是政治正當性的基礎。霍布斯則認為，如果社會契約本身只是通過外部的物質強制迫使個人聯合起來，這種聯系實際上是不穩(wěn)定的且毫無倫理價值，因為只有當個人自覺地使自己服從于權力而不是權力強制個人服從時，權利才具有道德價值[3]（P254）。信仰契約制度的正當性成為現代政治的正當性基礎，理性的形式原則在政治實踐中逐漸取代了諸如自然和上帝一類的物質原則，正如尤爾根·哈貝馬斯所說：“既然終極基礎不再被認為是合理的，證明的形式條件自身就獲得了合法化力量，理性協議本身的程序和假設前提變成了原則”，證明的程序和假設前提本身就成了正當性有效的基礎，“由某種秩序化世界的可傳授知識的觀念決定的合法性的古典類型讓位于在作為自由的、平等的全體設計者中間產生的某種協議的觀念決定的現代合法性的程序類型?，F在，只有協議的程序和假設前提享有無條件的有效性”[4]（P190-191）。法理正當性逐漸成為最強勢的政治正當性形式。

法理正當性的確立，使人類政治真正同人的生活統一了起來，政治的正當性從價值、內涵和法律三個角度得到深化論證和揭示。

其一，在價值方面，政治的正當性被認為是人們對政治（集中體現為政權）的價值判斷，正當性的基礎和判斷標準被認為是政府權力被普通人民認可的程度。對國家權力的正當性作出價值判斷基于這樣三個方面的因素：一是國家權力的來源和運行的“實然”是否符合人民心中的“應然”；二是國家權力的運作是否符合人民的利益；三是對國家權力作出否定判斷的成本是否太高。綜合起來，就是國家權力正當性問題的背后是人民的價值和人民的利益。

其二，在內涵方面，政治正當性的基礎和判斷標準被認為是否符合自然法，要求從人類的理性出發(fā)，推導出政治和社會活動的一般規(guī)則，政治的正當性被要求合乎人們的理性，為多數人的幸福而存在。如約翰·羅爾斯所說，一個好的社會應當具備兩個條件：第一，社會的目的是為了促進其成員的福利；第二，該社會是根據大家共同接受的正義原則有效地進行治理。讓·布丹、胡果·格老秀斯、托馬斯·霍布斯、約翰·洛克等初步提出的資產階級國家理論，從人類假定的自然狀態(tài)出發(fā)，推演出人們之間存在著最初的契約。胡果·格老秀斯指出，全體人民可以根據自己的意志把統治自己的權力通過社會契約轉讓給一個人或多個人，對于破壞契約的，作為懲罰手段，人民有權起來革命；約翰·洛克指出，人們在自然狀態(tài)中有許多不便之處，于是通過相互訂立契約，將一部分權利轉讓給統治者，形成至高無上的國家權力，如果統治者違背人民的意愿，人民有權通過革命，推翻統治者；杰里米·邊沁指出，功利乃是國家和政府的唯一任務、唯一活動原則。如果政府違背了這一原則，那么就喪失了正當性。這種先驗的或功利的觀點，被抽象為政治的運作應當符合自然理性，在人民主權的時代則應當符合社會成員的基本利益。

其三，在法律方面，政治的正當性基礎和判斷標準被認為是政治權力的取得、運用是否符合成文法和習慣法的規(guī)定，亦即是否符合“法治”。美國《獨立宣言》首先為通過民選方式產生民主國家奠定了理論基礎，“統治者的正當權力，來自于被統治者的同意。如果遇有任何一種形式的政府損害了這些目的，那么，人民就有權力改變它或廢除它，以建立新的政府”[5]（P172）。國家公民運用定期選舉的方式將人民可以信賴的人選舉為國家領導人，以確保國家權力始終掌握在代表人民利益的人或階級手中，以此體現國家權力的正當性，并要求與政治實施過程中的正當性即程序正當性相統一，政治的正當性被看作是國家權力是否符合人的最高理性或終極規(guī)范，發(fā)展為社會主體對于國家權力的一種價值判斷。社會公眾的判斷是對國家權力正當性的總體判斷，決定一個政權的存亡興衰和運作效率。

二、政治的“價值正當性”具有優(yōu)先性

所謂政治的“價值正當性”，是一種政治秩序應該獲得其成員承認的價值根本和價值理由，即尤爾根·哈貝馬斯所說的“一種政治秩序被認可的價值”，它在人類社會的現代政治生活中具有優(yōu)先性。政治的“價值正當性”給予了政治以正當的理由，是政治制度、政治組織、政治秩序得以存在和被維護的前提。

對于政治的“價值正當性”的內涵，在不同的時代、不同的社會，不同的思想家有不同的認識，但都認為各不相同的價值正當性的理由不可沒有。馬克斯·韋伯說：“一切經驗表明，沒有任何一種統治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續(xù)存在的機會。勿寧說，任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰?！盵6]（P239）讓-雅克·盧梭認為：“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務”，因為“強力并不構成權利，而人們只是對合法的權力才有服從的義務”[7]（P12-13）。約翰·羅爾斯在深入地研究制度的倫理意義時，認為制度倫理與個人倫理相比，具有特別優(yōu)先的地位，具有優(yōu)先性。約翰·羅爾斯所說的制度優(yōu)先性，實質上是指制度所具有或所包含的倫理價值的優(yōu)先性，即政治的“價值正當性”具有優(yōu)先性。“正義是社會制度的首要價值，正象真理是思想體系的首要價值一樣”[8]（P1）。他認為，政治制度的核心是社會正義，當人們談及個人倫理的時候，必然涉及制度倫理，即通過人們的社會存在去理解人，在社會經濟和政治生活中去研究人和觀察人，因為對個人倫理的改造，有賴于社會制度的改造。相應地，對制度的倫理評價也應當優(yōu)先于對個人的倫理評價，有關制度正義的選擇也應優(yōu)先于個人義務的道德選擇。萊斯利·里普森也指出：“我們首先要研究的主要是選擇、優(yōu)先性、價值、問題。盡管制度、程序和權力是重要的，但處于第二位。因此看來，政治學是在追求文明過程中的一個持續(xù)的冒險事業(yè)，它的研究是對于人類倒退或者改進的不斷探究?！盵9]（P21）

政治的“價值正當性”具有優(yōu)先性，面臨的一個根本問題是：政治的“價值正當性”的內涵到底是什么？換言之，人類社會到底為什么要有政治、什么樣的政治才是理想的政治？對這個問題的不同回答，決定著政治理論和政治實踐不同的生命力。過去人們常常把政治的本質同社會的上層建筑、意識形態(tài)、國家、階級、政黨、社會集團、權力關系、政治關系、專政、統治、民主、法律、戰(zhàn)爭、戰(zhàn)略、政策、策略等聯系起來。用政治的根本問題去衡量，這些觀點大都是現象學意義上的而非本質意義上的。政治面對的一個基本事實是，政治都是同人聯系在一起的，政治是人類的文明生活方式之一，人類總是生活在政治之中。在現代文明社會，政治更是人類生存無法回避的事實，“無論一個人是否喜歡，實際上都不能完會置身于某種政治體系之外。一位公民，在一個國家、市鎮(zhèn)、學校、教會、商行、工會、俱樂部、政黨、公民社團以及許多其他組織的治理部門中，處處都會碰到政治?！盵10]（P1）

在古希臘時代，亞里士多德在論述城邦演進的基礎上，曾作出一個著名論斷：“人在本性上是一個政治動物”。他說：“人類自然是趨向于城邦生活的動物（人類在本性上，也正是一個政治動物）?！比私M成一定形式的社會具有某種客觀必然性，亞里士多德的這一命題深刻地揭示了人類的這種社會本性。人天生需要公共生活，因為“每一個隔離的個人都不足以自給其生活，必須共同集合于城邦這個整體”，這就需要社會與國家，需要社會組織，這就使人類形成了“比蜂類或其他群居動物所結合的團體達到更高的政治組織”[11]（P7-9）。這種“政治組織”——政治體系及其政治規(guī)則的構造，正是人之為人的特點之一，因而人就成為了天生的政治動物。馬克思在評價亞里士多德關于“人天生是政治的動物”這一論斷時說：“這個定義標志著古典時代的特征，正如富蘭克林的人天生是制造工具的動物這一定義標志著美國社會的特征一樣”。馬克思充分肯定了人的這一“政治”性特征，他說：“這是因為人即使不像亞里士多德說的那樣，是天生的政治動物，無論如何也是社會動物?！盵12]（P363）他還說：“人是最名副其實的政治動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物?！盵13]（P21）馬克思非常鮮明地肯定了“人是政治動物”這一論斷。

人類政治發(fā)展到今天，有五個重大的基本問題處于政治學的核心和前沿：一是國家成員相互間的權利和義務問題；二是政府職能的范圍問題；三是權威的來源及其合法性的問題；四是權力的制度化問題；五是國家規(guī)模及其與其他國家之間的關系問題。所有這些問題都提供了至少兩種可能性的選擇機會：第一個問題是等級政治與平等政治之間的選擇；第二個問題是集權政治與限權政治之間的選擇；第三個問題是人治政治與法治政治之間的選擇；第四個問題是權力的分散和集中之間的選擇；第五個問題是霸權與聯合在眾多之間的選擇?！暗谝粋€問題要解決的是國家成員相互間的權利和義務的問題；第二個問題要解決的是政府職能的范圍問題；第三個問題要解決的是權威的來源及其合法性的問題；第四個問題要解決的是權力的制度化問題；最后的問題要解決的是領土和人口的規(guī)模問題……在各種問題之下存在的選擇范圍……是這樣的一系列對比：第一個問題是平等（equality）與不平等之間的選擇；第二個問題是多元論（pluralist）和一元論（monistic）國家間的選擇；第三個問題是自由與獨裁（dictatorship）之間的選擇；第四個問題是權力的分散（dispersionofpower）和集中（unification）的選擇；第五個問題是在眾多的國家和世界性的國家之間的選擇。”[1]（P15）

在現代社會，沒有一個國家和民族能夠建立一個不面對這五個問題的政府，人們不可避免地將他對每一個問題的決定包含在其選擇的任何一個模式之內。任何國家都要將其對這些基本問題的回答以制度化的形式固定下來。政治學家在任何地方和任何時期都不可能找到不包含解答這些問題的非游牧民族的政治體系。哪里出現了這些問題，哪里就有政治；反過來說，哪里有政治，哪里就有這些問題[9]（P15）。在實質上說，政治學的這五個重大的基本問題，也就是現代政治倫理的五大的問題，是政治的五大基本的政治倫理關系。對這些問題的答案的選擇，實質上都是倫理的選擇和價值的選擇，是對這樣五大基本倫理關系的價值與行為規(guī)范的確定。在總體上，無論傳統政治，還是現代政治，都是圍繞政治的正當性的基本問題——政治與“優(yōu)良的生活”或“善良的生活”的政治倫理關系，以及政治的這樣五個重大基本問題展開的，從而組成了政治的基本框架和政治體系，而其中的價值選擇和確立就構成了政治倫理的主體內容。只不過在不同的歷史時期，政治歷史形態(tài)展開的中心內容不同，政治倫理的表現形態(tài)也就不同。在現代意義上，現代政治越來越符合人類社會政治發(fā)展的規(guī)律性與“優(yōu)良的生活”或“善良的生活”的目的性發(fā)展，這構成了政治倫理的現代發(fā)展潮流，具體表現在以下六大發(fā)展潮流。

三、從統治政治到生活政治

在過去很長的時期內，人們只把戰(zhàn)爭、階級斗爭、階級專政、政權、統治、穩(wěn)定、秩序等等比較直接、比較顯露的政治現象稱為政治，甚至認為只有置身于戰(zhàn)爭、階級沖突、對立中才算形成了政治關系。這種政治關系是傳統政治的顯著特征。進入到現代文明社會，對抗與沖突、戰(zhàn)爭與暴力、階級斗爭與階級專政，已開始從政治的中心走向政治的邊緣。吉登斯對現代性社會中這種政治關系的變化這樣闡釋道：以前的政治是“解放政治”，這是一種生活機遇的政治，主題是減輕或消滅剝削、不平等或壓迫，關心的是權力與資源的差異性分配，特點是等級制；而在現代性高度穩(wěn)固之后，政治秩序的取向則是“生活政治”。所謂“生活政治”，是一種生活方式的政治，權力已不再是等級制的基礎，而是自我實現的一種決策能力。如果說“解放政治”的本質是脫離情欲，那么“生活政治”的本質則堅定地朝向身體的自主自足。

在世界性的冷戰(zhàn)對峙格局瓦解以后，大規(guī)模的戰(zhàn)爭逐漸減少了，以發(fā)展核武器為主要內容的軍備競賽也慢慢減弱了，政治日益滲透到經濟、宗教、文化等日常性生活之中，或者說傳統意義上的政治日益“世俗化”了。從這一意義來說，現在的政治關系不是少了，而是遍地開花并且網絡化了，人類從來沒有像今天這樣，被更深地卷入到政治關系之中。擁有并參與一定的政治關系，不僅是現代社會人的生活的必要前提，而且是正常生活的必要保障。權利觀念、社群觀念、女權觀念、環(huán)保觀念等，正被政治關系帶進社會結構的無政治真空之中。如果說傳統意義上的政治大多帶有對抗性、強暴性甚至流血性，那么，現代意義上的政治則越來越成為各個國家發(fā)展的一種不可缺少的社會資源。在全球化的進程中，各國都會將民主化政治作為重要的社會進步指標；而凡是想在經濟上變得更加強大的國家，又無一不是把政治進化和政治的民主化作為重要甚至首要的條件。

政治從統治走向生活的主要特征，是政治的宗旨已表現為有效地增進和公平地分配公共利益，盡可能“提高綜合國力和提高國民生活質量”[14]（P564）。現代政治“要在政治上組織億萬民眾并讓他們保持對這個制度的忠誠，績效比承諾更重要?！盵9]（P320）19世紀末以來，政治與行政的二分旨在“發(fā)現政府能恰當而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好恰當的事情?！盵15]（P3）也就是說，效率和經濟標準已成為行政學研究的宗旨。但這種從物理學和“科學管理運動”中吸收而來的效率觀點，不能反映政府效率的特殊性，政府效率具有公共性，其體現方式、實現機制及其制約因素受到公共性的影響。由于公共利益的主體——公民和實現公共利益的手段——政府是不一致的，這種不一致推動了“西方各國政府對經濟和效率的關注逐漸轉向了效益和顧客滿意，質量被提到了首位?！盵14]（P360）效率運動已被質量運動所取代，通過質量也就是“通過調動所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認的顧客的需求”[16]（P7），成為現代政治的基本理念。

四、從等級政治到平等政治

人們通過政治的形式被結合于一個國家或社會中，從而存在著這樣或那樣的政治關系。這種政治關系，是基于平等的地位還是一些人優(yōu)越于其他人、另一些人的等級地位？用現代政治的話語表達就是公民資格（citizenship）是分等的，還是平等的？傳統的寡頭政治將人們分成不同等級的集團、階層或階級，一部分擁有完全的公民資格，另一部分則被當作次等和隸屬來對待，等級體制的政治原則是特權政治是它的主導政治形式?，F代文明政治將所有人都看作是具有同等基本權利和同等基本地位而沒有任何差別的國家公民，平等體制的政治原則是權利政治是它的主導政治形式，保障公民平等的基本權利和政治自由是現代憲法政治的核心價值理念。公民權利是由法律對公民在國家和社會生活中有一定作為和不作為、并要求他人作出一定作為或不作為的許可和保障，是法律所保障的自由和權益?！叭嗣窠枰詣?chuàng)立政府機構的社會契約——憲法——……其中最突出的就是用來保障尊重個人權利”[17]（P512），這是近代以來一條不言自明的憲法原理。從根本上說，人類之所以需要設立公共權威，之所以需要政府機構和設置，“其目的主要是為了有助于保障個人權利”，洛克認為這是近代以來政治的一條“終極原則”：“政府和社會的存在都是為了維護個人的權利，而個人權利的不可取消性則構成政府與社會權威的限度?！盵18]（P590）

保障公民的基本權利作為現代政治的一項基本原理，從而使政治從等級政治向平等政治發(fā)展，是近代以來資產階級在同封建專制制度的斗爭中，提出“天賦人權”“主權在民”等主張，從立法上確認公民的民主、自由和平等的基本權利開始的。1776年7 月4 日美國通過的《獨立宣言》，在人類歷史上率先以政治綱領的形式提出了“天賦人權”“主權在民”的思想，《獨立宣言》所確定的公民權利平等原則不僅僅限于人權問題，更本質地說，它已構成現代憲法政治的基本原理，涉及政府的權力來源、政府的功能與職責、政府與人民的關系、政府的合法性等基本問題，成為現代憲法理論的重要淵源。公民權利平等首先在政治中得以體現，《人權宣言》第一、二、三條分別規(guī)定：“在權利方面，人們生來是而且始終是自由平等的。”“一切政治結合的目的都在于保護人的天賦的和不可侵犯的權利；這些權利是：自由、財產、安全以及反抗壓迫。”“國民是一切主權之源；任何個人或任何集團都不具備有任何不是明確地從國民方面取得的權力?！薄皺嗬钡南仍谛?、“政治結合的目的”“主權之源”成為現代政治權力的本質問題。

公民享有的權利和自由，歸根結底是由社會經濟基礎所決定的。馬克思說：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發(fā)展[19]（P12）。隨著社會經濟、政治的發(fā)展，公民的基本權利逐步由政治方面擴大到經濟、文化、社會、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、生態(tài)等方面，憲法也從“政治法”或“公法”——只對政治制度的規(guī)定，擴大到有關經濟、文化、社會生活的方方面面。保護公民平等的基本權利，是現代政治、國家、政府、法律的基本職責，是現代憲法的本源價值所在?！皬娜魏螒椃▋r值的角度上看都特別重要的……是保護那些被認為是文明社會所必備的人權。這些權利包括：自治；表達及信仰自由；民事，特別是刑事案件審判中的公平程序。在幾乎每一個社會中，我們都可以看到為獲得這些權利而進行的斗爭，以及為保護它們既不受獨裁者也不受民主多數的貶損而作的努力?！盵17]（P528）例如，在現代社會，一般公認的公民的基本權利主要包括財產權、平等權、自由權（人身、遷徙、言論、通訊、出版、集會、結社、宗教、罷工自由等）、受益權、參政權（選舉權與被選舉權、創(chuàng)制權、復決權、罷免權等）等。

五、從全能政治到權限政治

自從人類走出“自然狀態(tài)”后，如何確保公民平等的基本權利與自由不受各種形式的侵害，是人類生存的一個基本問題。國家是階級斗爭的產物。每個國家都要設立為維護統治階級利益服務的“公共權力”。構成這種“公共權力”的，除了警察、憲兵、軍隊、監(jiān)獄等強制機關外，還包括各種經濟、社會調節(jié)機構。恩格斯在探討國家權力的萌芽時曾說：“問題在于確定這樣的事實：政治統治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執(zhí)行這種社會職能時才能維持下去?！盵19]（P219）在國家施行于其成員職能的問題上，一個不可避免的問題是：國家行為的正當性范圍的界限在哪里？有沒有它無法做好的事情？如果界限是必要的，那么它應當置于何處？如何看待國家在行為范圍上的擴大？

現代政治必須對政府與市場、國家與社會的關系架構以及政治的本質重新做出價值選擇。由于從以國家為中心的“統治”政治走向以公民權利和公民利益為中心的有效增進和公平分配公共利益的生活政治，從而是現代政治對國家職能的優(yōu)化和變革提出了新的訴求。國家和社會、政府和市場之間的關系問題，一直是哲學、社會科學思考的重大問題?！霸诠糯鐣嗣衽c國家之間存在著統一性；中世紀，通過等級制度實現市民社會與國家的同一，國家職能也喪失社會職能的性質，成為某個等級的特權；隨著封建社會的解體，市民社會與政治國家、社會領域同政治領域分離開來?！盵20]（P343）協調公共利益與公民利益的差別與沖突，是政治需要解決的重大問題。要正確處理這種利益關系，必須平衡利益主體的權利和義務，這樣才能使政府發(fā)揮效能。這就要求現代政治要從以國家利益為中心走向公民利益和公共利益為中心。政治具有“操作性本質”，“政府的職責是掌舵而不是劃槳”，政府不再單方面直接參與經濟活動和社會活動，而是為參與經濟活動和社會活動的公民、群體、組織提供法律、政策保證，提供“游戲規(guī)則”，提供信息服務等。現代政治職能的這一重大轉變，重新架構了政府與市場、國家與社會的關系和相互作用模式，使國家職能必須從全能走向權限，原來屬于政府直接干預的活動領域要讓位于新的主體，包括非政府社會公共組織（NGO）、中介組織、社區(qū)、私人企業(yè)等，這些組織填充了由于重新架構政府和市場、國家與社會關系所形成的中間地帶。政府所要實現的使命和目標將由多主體承擔，政府管理模式從單一主體走向多元主體，這一轉變使得政府從倚重“管理”范式走向倚重旨在實現公共利益的多主體之間的協商、協調、監(jiān)督、契約的方式，使得這些組織成為實現公共利益不可或缺的力量[21]（P7-8）。

國家職能從全能走向權限的主要特征，是凸社會治理的意義和功能。所謂社會治理，是一個與政府統治相對應的概念，“是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)劃，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”[22]（P4-5），基本涵義是“指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。”[22]（P5）

社會治理作為一個社會管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，但兩者有兩點基本區(qū)別：

第一，社會治理雖然需要權威，這個權威也包括政府，但不必一定是政府，而政府統治的權威必定是政府。“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作?！盵22]（P6）

第二，兩者在管理過程中運用權力的向度是不一樣的?！罢y治的權力運行方向是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！盵22]（P6）政府統治的最佳狀態(tài)表現為“善政”，社會治理的最佳狀態(tài)表現為“善治”?！吧浦巍边@種治理方式著意于政府權威和社會力量的相互協調，并使之得到充分發(fā)揮作用的結合價值，重視國家、政府、社會與公民能夠協調有效地實現各自的行動目標，全面地推進政府、社會中間組織和公民個人在各個層次的互動、協調、合作，以實現社會治理的最優(yōu)化，重視“民主價值觀和政治倫理規(guī)范作為一切行政價值的基礎”[14]（P639-641）。

國家職能從全能走向權限的轉變，改變著現代政治對國家和政府職能的評價和優(yōu)化標準。國家和政府的“重塑”成為現代政治的重要內容。首先，“重塑”是“為了顯著改善嚴格當代意義上的業(yè)績指標，如成本、質量、服務和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設計管理程序”[23]（P32），運用現代信息技術對政府流程進行再造，以提高政府的適應性和政府能力。其次，將加強公務員的“人力資源的開發(fā)”和重視公務員的倫理規(guī)范與道德自律作為優(yōu)化政府系統的必要途徑和方式。再次，通過對公共政策制定系統的改進，形成良好的公共政策，進行有效的公共行政管理，提供優(yōu)質公共服務。最后，調整政治與行政之間的關系，“使政治任命的高級官員專心致志于決策事務，而公務員則負責政策執(zhí)行事務，擁有足夠的自主權”[24]（P206），以促進政府的優(yōu)化，其核心在于對政府自身的結構、程序、原則、價值基礎等環(huán)節(jié)進行“再造”和“重塑”。

六、從人治政治到民治政治

政治具有主導性、支配性、決定性、強制性和作為社會強制工具的特點，這一特點的實質是政治具有權力和權威，政治活動自始至終都貫穿著權力、權威的獲取、運用、分配、制約、強化等過程。傳統社會“人治”政治與現代社會“法治”政治的區(qū)別，就在于政治權力是否受到限制和制約。“人治”的政治方式，指政府對自身事務和社會公共事務的管理按照政府領導人的意志為轉移，政府領導人的權力不受法律的制約，具有隨意性，其典型的特點是“人存政舉，人忘政息”，其結果是“一切被授予權力的人都容易濫用權力?！盵25]（P150）現代政治以民主法治原則為前提，主權在民，政府并非自立，而是具有他立、民立的性質，其職能是為了“有效地增進和公平地分配社會公共利益”?，F代政府的權力和權威，是建立在法治的基礎上的，其精髓在于“為政遵循法律，不以私意興作”[14]（P465）。政治活動的實質是權力運作的過程，現代政治活動必須遵循“法治”原則，要求政治活動從“人治”轉向“法治”。這種轉變是現代政治模式的重大變革，這種重大變革體現了現代政治的價值取向、價值判斷的根本轉向。在傳統“人治”政治的模式中，政府具有目的意義，政府本身就是目的，服從于目的理性或意志非理性；而在現代“法治”政治模式中，政府具有工具意義，政府服從、服務于根源于“法治”的民主理性。

“人民主權”也稱“主權在民”，它是現代憲法政治的基石。這一憲法政治原理，詮釋了國家公共權力的主體歸屬問題，它是針對“君權神授”“君主主權”“主權在君”等封建專制主義政治而提出來的?！叭嗣裰鳈唷痹碚J為，國家是“由全體個人的結合而成的”，國家只能建立在自由人的“社會契約”之上，享有主權的應該是“人民”，而不是什么“君主”和“法律”，政府權力是人民權力的讓渡，“人民”是主權的所有者，而行使主權的個人或機關只是“人民的雇員”。

“人民主權”的內容包括主權在民、主權不受限制、不可分割、不能代表、不可侵犯、主權具有強制性和永久性等內容。“人民主權”表明，“合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或貴族階層或任何其他團體手中。必須有一個政府，它可以是君主制的、貴族制的，或民主制的，但它的統治權得自于人民，而且只有在人民樂意的情況下它才能行使這種權力?！盵26]（P678）“人民主權”的憲法政治原理投射給權力的，是一種權力正義或合法性的追問。在“人民主權”理念產生以前，政治權力的執(zhí)掌處于一種非正義狀態(tài)：“當世界處于早期蠻荒時代，人們主要還是看護成群的牛羊的時候，一群歹徒就可以輕而易舉地侵犯一個國家并強令它進貢。這樣建立起他們的權力之后，匪幫頭子就偷偷把強盜這個名稱換成了君主；而這就是君主制和國王的起源?！盵27]（P234）“人民主權”理念的出現，在正義觀上為這種強權政治劃上了句號，使執(zhí)掌權力有了一具判斷的標準，正如《人權宣言》所表達的：“國民是一切主權之源；任何個人或任何集團都不具備有任何不是明確地從國民方面取得的權力?！?/p>

“人民主權”的本質，是確立“人民”在國家政治權力體系中的主體地位。一切權力必須來源于人民授予，這才是政權唯一的合法性基礎。正如美國憲法學家路易斯·亨金所提出的：“一個合法的政治社會應基于人民的同意，這種同意應在人們?yōu)榻⒄_成的社會契約中反映出來。這種社會契約通常采取憲法的形式，而憲法又會確定政制構架及其建制藍圖。通過立憲性契約，人們同意受統治?！盵28]（P7）“人民主權”作為一條重要的憲法政治原理，幾乎已經成為現代政治的通則。在現代各國憲法和政治的構架中，“人民主權”是一項最重要的政治理念，幾乎每個國家的憲法都明文規(guī)定“國家主權屬于人民”“一切權力來源于人民授予”，并通過民主選舉、公民復決、公民投票、公民倡議等制度，以及間接民主或直接民主等方式來體現這一憲法政治的重要原則。

“人治”政治的實質是一種“官治”，“法治”政治的實質是一種“民治”?！懊裰巍闭蔚闹饕卣魇恰懊裰鳌奔仁且环N政治體制，也是一種政治程序，“民主”使得人民能夠安排權力關系并因此而控制著統治者，是一種“為作出政治決策而進行的機構管理，在這個過程中，個體獲得了通過為人民參加選舉而競爭作出決定的權力”，這種政治程序最主要地表現為“法治”?！胺ㄖ巍笔乾F代憲法政治民主的有力支柱之一，是現代憲法政治的一項基本原則，它意味著法律應當統治，即統治者和被統治者都必須在正義的法律所提供的框架內活動，任何社會組織和社會成員都不得逾越?！胺ㄖ巍标P注的是權力與權利兩者的配置與制衡，其基本功能在于保障人的基本權利和自由。

亞里士多德關于“法治應當優(yōu)于一人之治”[11]（P167-168）的經典論述，是西方法治思想的重要源頭，“要法治不要人治”則是現代政治的流行話語。盡管人們對法治的具體內容與原則詮釋各異，但法治的價值已被現代社會充分肯定?！胺ㄖ闻c人治的主要區(qū)別在于專橫的消除以及隨之確保的可預見性和‘恒常正義’”[29]（P152）。法治的目的是保障公民的基本權利和個人自由，法治的根本原則是對國家權力予以限制，法律不僅是約束百姓而更在于約束統治者，制定憲法和法律在于建立民主政治以取代專制政治?！胺ㄖ巍迸c“法制”關注的“形式正義”不同，傳統社會“人治”政治中的“法制”重在政治秩序和社會秩序，重在治民，而“法治”關注的是“實質正義”，要點是保障公民的基本權利和自由，重在約束政府官員手中的“權力”，正如哈耶克所說的，“法治所限制的只是政府的強制性活動”[30]（P262）?！胺ㄖ啤睆娬{主權者的意志和反映這種意志的法律的至高無上，“法治”則強調法律要合乎自然正義，維護人的基本權利和自由，強調“法律面前人人平等”，任何個人和組織都必須在憲法和法律的范圍內活動。

七、從集權政治到分權政治

國家之所以能夠行使其職能，來源于其擁有權威及其正當性。國家統治者除了聲稱其權威，也尋求正當地運用權威，而被統治者也試圖擁有對政治權力的最終控制權。如果將一個國家內的政治權力分配設想成一個金字塔，那么，政府就像是居于塔尖，其余的人們就是基礎，權威可以被想象成為來源于基礎并上升到塔尖，或來源于塔尖而流向塔基這樣兩種形式。在第一種景象中，政府為人民所控制并且對人民負責；在第二種景象中，人民受統治者支配，被迫服從統治者的命令。探究權威的來源并不是權威存在和權威建立所引發(fā)的惟一問題，拋開權威到底是來源于金字塔的基礎還是來源于金字塔的塔尖不論，與權威緊密相關的另一個問題是權威的組織樣式。一種可能的組織形式是將權威集中于一個單一的焦點，另一種可能的組織形式是權威被劃分為分散的權力，被劃分為政府不同的獨立分支并且在不同的層次上進行分配，制衡或者被引入或者被取消。無論哪種情況，政府的機制都將發(fā)生相應的變化。

現代社會“民主”與“法治”的結合必然導致現代政治權威的新的組織形式，從集權政治到分權政治、從特權到制衡，就成為現代政治的重要發(fā)展趨勢。美國現代憲法學家路易斯·亨金對“憲法政治”表述說：“意味著政府應受制于憲法。它意味著一種有限的政府，即政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權力的分立以避免權力集中和專制的危險?！蓖瑫r，“憲法政治”還“意指廣泛私人領域的保留和每個個人權利的保留……另外……也許還要求一個諸如司法機構的獨立機關行使司法權，以保證政府不偏離憲法規(guī)定，尤其是保證權力不會集中以及個人權利不受侵犯”[28]（P11）。就是說，就實質言，“憲法政治”既是民主政治又是法治政治，其突出的特征就是“限政”，即“憲法政治”的核心是對于公共權力的限制。“憲法政治”（Constitufionalism）是民主與法治相結合所構成的政權組織形式和政治方式，也稱“立憲政治”“立憲政體”“憲法民主政治”。憲法學專家龔祥瑞認為，“憲法政治”的主要特征，一是立憲政府（Constitutional Government），這種政體不是個人專制和人治，而是實行法治；二是政治運作是在憲法、法律規(guī)則下展開的，這種規(guī)則既來之于統治階層的自我限制（auto--limitation），也來自于被統治階層（socialcontract），政治運行受制于嚴格的監(jiān)督。

憲法與“憲法政治”的關系，是形式與實質的關系?！皯椃ā币辉~本身并不具有向任何政治理論傾斜的含意，憲法就是憲法，它可能既不代表“民主”，也不代表“法治”。進入現代社會以來，“憲法政治”設計的最大目標和精髓，一直是為權力確立必要的邊界，限制公共權力的擴張與膨脹，阻止一切專斷的政治行為，正如憲法政治學家們所說的，在現代社會背景中，“憲法政治”的中心問題就是：“我們怎樣才能保證政治權力不被濫用？”[31]（P26）卡爾·洛溫斯坦明確指出：“憲法是控制權力活動過程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政權的范圍，把規(guī)定的權力從統治者的絕對控制下解放出來，使它們在活動過程中取得合法的分享?！盵32]（P123-126）所謂“憲法政治”，在實質上就是關于“權力”設防的政治理念與政治組織方式，它是用憲法和法律的手段來規(guī)范和調整政治家們對公民采取負責的行動，亦即為公民提供判斷公共政治行為是否合法與正當的衡量標準和測量天平。

“憲法政治”被認為是人類政治生活成熟的一個現代標志，是人類最具“理性化”的發(fā)明與創(chuàng)制?！皯椃ㄕ巍睂鉀Q政治問題的貢獻在于：它發(fā)明了從制度上平衡“人治”與“法治”的政治方法?！皯椃ㄕ巍崩碚摰膬r值傾向與民主理論有所不同，“憲法政治”不相信政治權威的道德性，即使是通過民主選擇的決策者，對其在制定公共政策時能否遵守程序、能否保障人的基本權利和尊嚴，“憲法政治”持消極和謹慎的態(tài)度。對于一個公共權威，“憲法政治”所關注的不僅僅在于它能做什么，更在于它不能做什么。因此，“限政”乃是“憲法政治”的本質目標與根本價值。在當代，“憲法政治”幾乎已成為“法治”與“民主”的代名詞，即依據憲法和法律來治理國家。

分權與制衡是“憲法政治”的核心內容，其要義是如何構建對政治權力的制度性制約，以防止權力的濫用而對公民權利的侵害，精髓是對權力的限制與調控。在西方政治思想史上，對分權與制衡的研究與設計源遠流長。在古希臘，亞里士多德鮮明地提出了國家職能機構應予以分工的問題，他說：“一切政體都有三個要素，作為構成的基礎”：“議事機能”“行政機能”和“審判（司法）機能”?！疤仁谷齻€要素（部分）都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機構?！盵11]（P214-215）18 世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩是分權與制衡政治權力設計框架的主要制訂者，他把國家權力分為立法權、行政權和司法權三個部分，認為應由議會、政府和法院分別予以執(zhí)掌，強調三權分立，相互制約，保持平衡。孟德斯鳩深刻而具體地闡明了“三權分立”的重要性，他認為只要“一切權力合而為一，雖然沒有專制君主的外觀，但人們卻時時感到君主專制的存在”，如果沒有分權，無論“主權在君”還是“主權在民”，均系無限制的專政。由此，孟德斯鳩指出三權必須分立，而且人民代表機構應該掌握其中最重要的立法權。在總結歷史經驗的基礎上，他還論證了構建權力制衡關系的必要性，認為一切有權力的人都容易濫用權力……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力[25]（P154）。

在孟德斯鳩看來，政治自由的最大威脅就是權力，“分權”是“制衡”的前提，“分權”才能“制衡”，“制衡”必須“分權”，這“是為了自由而限制權力的最好辦法，是自由主義的組織原理，它不是積極增進效率的原理（效率服從正義），而是消極地防止濫用權力的原理，它是對國家權力及行使權力的人，持懷疑的、不信任的、猜疑的態(tài)度為出發(fā)點的；它具有中立的與調和的性質，它既要抑制執(zhí)行方面的強權，也要抑制立法方面的強權”[33]（P32）。在孟德斯鳩“三權分立”學說的基礎上，美國的制憲者們創(chuàng)立了分權（separation）與制衡（check and balance）的制度，并逐步實現從中央到地方、縱向的與橫向的分權制衡體制。美國“憲法之父”漢密爾頓在論述分權與制衡時指出，“三權分立”不應被理解為立法、行政、司法三權的絕對分開，相反，它“只是各個權力部門主要方面保持分離，但并不排除為了特定目的予以局部的混合”。他認為，“分權制衡”只是一種手段，而且是有力的手段，目的是維持三權之間的分工與合作、牽制與協調的關系。

權力制衡設計是孟德斯鳩“三權分立”學說的精髓。他的政治設計不僅是英國“階級分權”的經驗總結，也是反對一切集權的經驗總結。這一政治設計，成為法國革命的指導思想之一，并且引起美國的獨立戰(zhàn)爭和歐洲的立憲運動。孟德斯鳩的貢獻體現為：第一，強調了司法獨立，使洛克的學說在內容上臻于完備；第二，闡述了制衡原理，即“以權制權”的思想；第三，揭示了任何權力都有腐化的必然趨勢，使分權與制衡成為現代憲法政治的一項基本制度。當然，由于各國具體的社會、文化、歷史境況不同，在現代國家權力結構中，分權與制衡的政治理念及其制度設計在各國政治制度中都有著不同形式的體現與運用。其中，比較典型的是美國的政制構建，美國的制憲者們在設計國家權力結構時，嚴格地遵循了“三權分立”原則，力求實現“依靠人民對政府的主要控制”：“首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。”創(chuàng)設了分權與制衡的制度，實現從中央到地方、縱向和橫向的分權與制衡型體制，“使每一個權力機構擁有一定范圍的基本權力，同時又使每一個權力機構在另外的權力部門中起到作用”。

我們不能機械地理解分權和制衡的概念，將分權簡單地等同于孟德斯鳩的“三權分立”、權力制約均衡的概念。孟德斯鳩的理論與美國的實踐，僅僅是分權的形式之一，而不是唯一的形式。譬如，歐洲許多國家的憲法政治制度都不包含“三權分立”的因素。在實行議會民主制的國家，立法權與行政權，均屬于議會中的多數黨，兩者的制衡就失去了制度意義，分權原則主要體現為司法權與行政權的區(qū)分，體現為司法獨立的原則。我國也沒有贊同和采用“三權分立”的政治制度設計。馬克思主義創(chuàng)始人在論述這一問題認為：（1）分權的真正意義在于分工；（2）國家為處理事務而實行分工，這是完全必要的；（3）分工的目的是為了簡化和監(jiān)督國家機關。

八、從強權政治到聯合政治

社會生產力的發(fā)展和社會系統以及客觀環(huán)境的變化，必然導致政治的變化?；诮洕蚧?、政治多極化、文化多元化、社會信息化的客觀發(fā)展，現代政治必須根據客觀發(fā)展的需要和現代時代使命做出新的價值選擇和制度設計。20 世紀90 年代以來，以互聯網、人工智能、基因工程等新技術的迅速發(fā)展，推動著人類社會經濟形態(tài)、政治組織、社會結構和生活方式的革命性變革，前所未有地重塑著人類社會的精神世界。這一革命性變革，使得人類利用資源組織生產、進行交往的工具、方式、范圍、深度都出現了前所未有的深刻變化，即所謂全球化、后工業(yè)化、信息化和知識經濟的協同作用。這樣的時代，既為政治變革提出了歷史性訴求，也為政治變革提供了可資利用的資源，也為從強權政治到聯合政治提出了新的時代要求。

當今世界經濟全球化、社會信息化、人工智能化發(fā)展的一個側面，是人類社會面臨的問題在規(guī)模和范圍上發(fā)生了根本性變化，許多問題具有全球性。不僅一些老的全球性問題引起人們政治上的普遍關注，如那些一直存在的社會不公和不人道、戰(zhàn)爭與和平、南北關系、種族歧視、宗教偏執(zhí)、歧視婦女，以及有產者和無產者之間的鴻溝、貧富差距、發(fā)展不平衡、毒品泛濫、人口爆炸、資源短缺、等等，同時一些新的全球性問題也開始困擾全世界，諸如核武器擴散、對自然環(huán)境持續(xù)不斷的掠奪，對空氣、土地和水的污染，肆意的、無所顧忌的對環(huán)境的破壞、人變成機器的奴隸、龐大而冷漠的官僚體系、氣候變化、國際恐怖主義、網絡安全、世界失序、逆全球化、跨國犯罪和信仰危機等等。由于這些問題從范圍上講是全球性的，從特點上講具有普遍性，因此，沒有哪個國家，也沒有哪種類型的政治能逃脫其影響。

更為重要的是，人類社會對面臨的這些全球性問題的普遍態(tài)度發(fā)生了根本性變化。在過去，全球一些國家對這些問題要么視而不見，要么即使意識到了也很冷漠，但是現在不是一樣了，共同生存于一個地球上的許多國家不僅意識到這些問題，而且關注這些問題。歷史上國家的出現，是為了滿足一定地域內人們的一些普遍要求，提供一些基本的公共服務，保護人們的安全、維護社會的秩序、實施社會公正——正是為了這些職能才產生了國家，建立了政府。而在當今世界，要解決人類社會面臨的一些共同的全球性問題，不能僅僅訴諸國家的力量，而是要求助于國際性的制度設計和組織安排；不能僅僅訴諸于國家主權，而是要求助于國際性聯盟、世界性聯邦和相互間的承諾，不能僅僅考慮一國或地域性聯盟的利益，而是要考慮更大的人類共同體的利益。

經濟全球化，不僅需要有全球化的經濟組織和政治組織，需要國際性的經濟政治政策、國際性的管理規(guī)則，而且還需要有全球化的思想體系、道德體系、文明行為體系，民族性的文化也只有融于世界，才會成為全人類的共同財富。如果沒有世界性的融合、國際性的互補與美美與共的“和而不同”，民族性的文化必然走向消亡，奧運會精神所體現的不分國界、不分民族、不分種族，象征的和平、友誼、團結的競賽，是文化全球化的典型印證。經濟的全球化、人類同住“地球村”、世界的一體化，每個人都將成為“世界公民”，必然要求建構一種具有全人類共識的、超越民族、超越地域性質的“全球文明精神”或“全人類文化存在”，并在人類文明的推進下，建立一種人類大聯合的、完全不同于今天的聯合國的“全球世界聯合政府”[34]。盡管近些年來，逆全球化、純粹民族主義、純粹國家主義思潮有所抬頭，但是正如馬克思所預言的那樣，全球化潮流和“世界歷史”的進程是不可能逆轉的。

現代國際政治必須為沒有先例的問題設計沒有先例的制度，在新的層面和新的水準上對國際政治作出相應的調整。個人和國家都可能同時成為幾個共同體的成員，從地方性的到全球性的，必須隨著地理意義上的問題而決策?！叭蚧巍睘椤氨就粱巍弊呦颉皣H化聯合政治”提供了可能。戴維·赫爾德等在《全球大變革》一書中深刻指出：“全球化可以被定義在一個具有本土、國家以及區(qū)域特征的連續(xù)統一體上?！薄耙粋€體現了社會關系和交易空間組織變革的過程——可以根據它們的廣度、強度、速度以及影響來加以衡量——產生了跨大陸或者區(qū)域間的流動以及去權力實施的網絡?！盵35]（P21-22）信息技術革命所帶來的信息社會，極大地推動了“世界交往的普遍加速發(fā)展”，由此導致“全球一體化”、虛擬的數字地球，國界消失了，民族消失了，國家的不同性質越來越淡化了，從而為以單個國家為主體的“強權政治”走向全球性的信息化的“聯合政治”提供了前提和可能。