施林 許榮華

【摘 要】探索開展人民銀行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，構(gòu)建人民銀行“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，全面準(zhǔn)確、科學(xué)客觀地評(píng)價(jià)基層央行預(yù)算管理及運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，進(jìn)一步為領(lǐng)導(dǎo)層優(yōu)化資源配置、提升預(yù)算保障效能提供參考依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】基層央行;預(yù)算績(jī)效管理;審計(jì)

一、人民銀行推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)的必然性

新時(shí)期、新形勢(shì)下，基層央行推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，意義重大。從外部看，財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作已逐步從檢查業(yè)務(wù)合規(guī)性操作向預(yù)算管理、預(yù)期目標(biāo)和決策方面的轉(zhuǎn)變，以事后檢查為主向事前事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，到2022年底中央部門和省級(jí)層面、市縣層面均要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”。審計(jì)署也在2013年開始針對(duì)預(yù)算改革全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效審計(jì)，預(yù)算績(jī)效審計(jì)也是促進(jìn)預(yù)算資金精細(xì)化管理的有力手段和有效途徑。人民銀行作為部門預(yù)算的一部分，實(shí)施預(yù)算績(jī)效審計(jì)成為必然。從內(nèi)部看，自2012年人民銀行將優(yōu)化資源配置，控制財(cái)務(wù)支出成本，開展績(jī)效問責(zé)的預(yù)算績(jī)效管理作為會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門轉(zhuǎn)型基本要求，但隨著預(yù)算績(jī)效管理的逐步深入，與之配套的預(yù)算績(jī)效審計(jì)理念尚未牢固樹立，審計(jì)文化氛圍仍未形成。2019年人總行預(yù)算管理審計(jì)方案中修改了原合規(guī)性審計(jì)的部分內(nèi)容，將審計(jì)重點(diǎn)放在了資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面，實(shí)施預(yù)算績(jī)效審計(jì)也將推動(dòng)各級(jí)人民銀行決策層深入了解本級(jí)財(cái)務(wù)收支的運(yùn)作和成果，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理理念和績(jī)效文化氛圍建立的必經(jīng)之路。

二、人民銀行開展預(yù)算績(jī)效審計(jì)的思路

（一）以績(jī)效、結(jié)果為導(dǎo)向，明確預(yù)算績(jī)效審計(jì)主要內(nèi)容。

根據(jù)財(cái)政部《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》相關(guān)內(nèi)容，以績(jī)效、結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)基層央行預(yù)算績(jī)效管理制度建立健全，基本支出、項(xiàng)目支出和其他資金執(zhí)行的規(guī)范性和效益性等情況，從預(yù)算組織管理、預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、問題整改6個(gè)方面開展審計(jì)。

（二）預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的建立。

1.建立評(píng)價(jià)指標(biāo)。依據(jù)預(yù)算績(jī)效審計(jì)主要內(nèi)容，分別從績(jī)效管理相關(guān)事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論等3個(gè)方面建立13個(gè)定量（或定性）評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表1）：

表1 預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

2.制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在定量評(píng)價(jià)指標(biāo)方面。借鑒經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)法和德爾菲法，先確定最高等級(jí)和最低等級(jí)，然后利用分段平均法確定其他等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值。在定性評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，依據(jù)問卷調(diào)查結(jié)論和審計(jì)人員的職業(yè)判斷，將各項(xiàng)考察內(nèi)容分成不同的檔次或級(jí)次，對(duì)不同的等級(jí)賦予相應(yīng)的分值。下面，分別從績(jī)效管理相關(guān)事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論三個(gè)方面各列舉一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)為例進(jìn)行說(shuō)明。

（1）績(jī)效管理相關(guān)事項(xiàng)——預(yù)算支出事項(xiàng)。主要反映被審計(jì)單位績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，以實(shí)現(xiàn)率（即績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度占績(jī)效項(xiàng)目的比例）作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算目標(biāo)設(shè)立、預(yù)算目標(biāo)完成情況和訪談?wù){(diào)查，確認(rèn)被審計(jì)單位績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，以此計(jì)算出實(shí)現(xiàn)率，確定其評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值（見表2）。

表2 預(yù)算績(jī)效審計(jì)預(yù)算執(zhí)行事項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值

如：對(duì)某支行預(yù)算績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)該支行車輛管理不夠嚴(yán)格，汽油費(fèi)、維修費(fèi)存在的壓縮空間，2016年至2018年，汽油費(fèi)支出分別為6.7萬(wàn)、6.48萬(wàn)、6.4萬(wàn)，按當(dāng)時(shí)油價(jià)算成汽油消耗量分別為7 940升、8 465升、9 142升，根據(jù)厲行節(jié)約與節(jié)能減排要求，每年車輛運(yùn)行費(fèi)應(yīng)逐年降低，由于該支行派車登記制度執(zhí)行不嚴(yán)格，無(wú)法獲取汽油消耗與公務(wù)活動(dòng)是否相符的數(shù)據(jù)，但與績(jī)效目標(biāo)設(shè)立情況對(duì)比，汽油費(fèi)支出表現(xiàn)為逐年下降的趨勢(shì)，由此得出該支行基本實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，相對(duì)應(yīng)的實(shí)際等級(jí)值則為3。

（2）預(yù)算執(zhí)行方面——重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制健全性。主要包括重大政策執(zhí)行、項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制等事項(xiàng)。對(duì)每項(xiàng)事項(xiàng)按表3內(nèi)容逐一進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，再根據(jù)所有的得分計(jì)算出平均值，即重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制健全性的最終分值，并根據(jù)最終分值確定評(píng)價(jià)等級(jí)（見表3、表4）。

表3 重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制健全性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值

表4 重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤情況評(píng)價(jià)

如：對(duì)某支行預(yù)算績(jī)效審計(jì)中，對(duì)項(xiàng)目支出的16個(gè)科目設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)，未對(duì)基本支出和部門整體支出設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。同時(shí)未建立項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，審計(jì)人員對(duì)這些事項(xiàng)分別從重大政策執(zhí)行、項(xiàng)目執(zhí)行部門績(jī)效自評(píng)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效跟蹤機(jī)制建立等5個(gè)環(huán)節(jié)分別進(jìn)行打分，并匯總得出重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制健全性總分為76分，相對(duì)應(yīng)的實(shí)際等級(jí)值則為2。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)——經(jīng)濟(jì)性。根據(jù)對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)立情況，結(jié)合支出結(jié)構(gòu)比較分析、人均支出指標(biāo)分析與績(jī)效目標(biāo)比對(duì)，并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)法賦予等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值（見下表5）。

表5 經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)

如：對(duì)某支行預(yù)算績(jī)效審計(jì)中，該行只對(duì)項(xiàng)目支出設(shè)定了績(jī)效目標(biāo)，未對(duì)基本支出和部門整體支出設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，相對(duì)應(yīng)的實(shí)際等級(jí)值則為2。

3.分析評(píng)價(jià)。先根據(jù)上述方法分別計(jì)算出每個(gè)指標(biāo)的實(shí)際等級(jí)值，再將各指標(biāo)的等級(jí)值加總，得出實(shí)際總等級(jí)值;再除以60（即上述預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)3個(gè)指標(biāo)的最高等級(jí)值之和），從而得出百分比，并據(jù)此得出預(yù)算績(jī)效情況的綜合評(píng)價(jià)。綜合百分比在90%以上（含90%）的為“優(yōu)秀”，即：被審計(jì)對(duì)象達(dá)到了資源的高效配置，預(yù)算控制嚴(yán)密，管理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)同預(yù)算編制、執(zhí)行無(wú)縫銜接，預(yù)算支出決策具有科學(xué)性和前瞻性。在75%～90%（含75%）之間的為“良好”，即：被審計(jì)對(duì)象能夠合理地配置和利用資源，預(yù)算控制有效，管理規(guī)范，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制、執(zhí)行銜接緊密，預(yù)算調(diào)整在合理范圍之內(nèi)，雖然在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中還存在著一些缺陷和弱點(diǎn)，但仍達(dá)到了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要求。在60%～75%（含60%）之間的為“合格”，即：被審計(jì)對(duì)象能夠較合理地配置和利用資源，預(yù)算控制比較有效，管理比較規(guī)范，預(yù)算調(diào)整較大，雖然在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中仍然存在著一些缺陷和弱點(diǎn)，但在保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的順利執(zhí)行方面未產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。在60%以下的為“不合格”，即：被審計(jì)對(duì)象的資源沒有得到合理的配置和利用，預(yù)算控制弱化，管理松懈，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制出入較大，支出存在隨意性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)（見表6）。

表6 預(yù)算績(jī)效情況綜合評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)表

根據(jù)以上方法，對(duì)該支行預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)事項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)3個(gè)方面13個(gè)指標(biāo)進(jìn)行全面審計(jì)評(píng)價(jià)，得出最終分值（下表7）。

表7 某支行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)得分明細(xì)表

從審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際得分來(lái)看，綜合百分比為61.67%（37除以60），參考履行預(yù)算績(jī)效綜合評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)表，得出人民銀行某支行預(yù)算績(jī)效完成情況綜合評(píng)價(jià)為“合格”。

三、完善預(yù)算績(jī)效審計(jì)的對(duì)策建議

（一）充分發(fā)揮內(nèi)審“監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議”職能，適應(yīng)部門預(yù)算新要求。構(gòu)建以預(yù)算管理為審計(jì)主線，以業(yè)務(wù)流程為審計(jì)重點(diǎn)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為落腳點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效審計(jì)模式，將審計(jì)視角延伸至預(yù)算編制和預(yù)算分配，改變目前“重預(yù)算分配、輕預(yù)算編制”的現(xiàn)狀，為預(yù)算編制、分配、調(diào)整、執(zhí)行提供詳細(xì)的論證和充分的依據(jù)，得以全面反映基層央行履職需要。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)性目標(biāo)與“3E”目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。目前，人民銀行系統(tǒng)還未出臺(tái)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的制度，由于頂層設(shè)計(jì)缺失，各分支機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于工作要求和業(yè)務(wù)發(fā)展。部分行雖然制定了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》和《預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，但是制度的覆蓋面、與實(shí)際工作的貼合度仍無(wú)法滿足需要。開展預(yù)算績(jī)效審計(jì)，可以推動(dòng)預(yù)算績(jī)效機(jī)制建設(shè)進(jìn)程，預(yù)算支出合規(guī)性與“3E”目標(biāo)貼合，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)化、流程化。

（三）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)整體支出績(jī)效目標(biāo)全覆蓋。目前，人民銀行僅對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行了績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)，仍存在項(xiàng)目績(jī)效設(shè)置不合理、考核機(jī)制不完善、項(xiàng)目資金管理使用不夠規(guī)范、績(jī)效目標(biāo)管理覆蓋范圍與財(cái)政部要求存在差距（未對(duì)基本支出實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理）等問題和不足。實(shí)施預(yù)算績(jī)效審計(jì)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終建立一套覆蓋全面、科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，切實(shí)體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理效果。預(yù)算績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和“3E”目標(biāo)。強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果在督促整改落實(shí)和修正項(xiàng)目績(jī)效方面的作用，重視績(jī)效信息在預(yù)算管理與資金分配中的應(yīng)用，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算指標(biāo)分配的科學(xué)性。

（作者單位：中國(guó)人民銀行武漢分行、中國(guó)人民銀行撫州市中心支行）