楊琳

近年來，因家庭監(jiān)護(hù)失職而導(dǎo)致的惡性事件不再少數(shù)，“南京女童裸身乞討案”“親生母親向女兒灌劇毒農(nóng)藥”“福建飲料男孩案”等，這些反映出我國未成年人的監(jiān)護(hù)制度確實(shí)存在不足，國家監(jiān)護(hù)嚴(yán)重缺失的現(xiàn)狀。2017年安徽省蚌埠市的全國首例異地撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案也進(jìn)一步促進(jìn)對國家監(jiān)護(hù)制度的思考。

一、國內(nèi)外未成年人的國家監(jiān)護(hù)制度

依據(jù)我國國情，普遍認(rèn)為未成年人的照看撫養(yǎng)屬于“家務(wù)事”的范疇。傳統(tǒng)封建時期，在封建禮法制下，人與人之間逐漸形成了以血緣為紐帶和核心的宗族制度。在宗法制下，家族存在感很強(qiáng)，有嚴(yán)格的內(nèi)部尊卑等級，撫養(yǎng)未成年人、對未成年人的監(jiān)護(hù)完全是家族之事。因此，在傳統(tǒng)文化的不斷熏陶下，現(xiàn)代法律社會依然存在監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)是“家務(wù)事”的理念，大眾普遍認(rèn)為父母應(yīng)該是完全負(fù)擔(dān)起監(jiān)護(hù)未成年子女的道德義務(wù)與法律責(zé)任。

《民法總則》第二十七條第1款明確規(guī)定：“父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人。”在第2款，同時提出，除了父母以外，祖父母、外祖父母，兄、姐，村委會、居委會和民政部門也能夠在一定條件下，擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，但在實(shí)際司法實(shí)踐中，未成年人的國家監(jiān)護(hù)似乎不容樂觀。

由于各國國情不同，政府理念的差異，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的不同，導(dǎo)致各國對未成年人的國家監(jiān)護(hù)理念與規(guī)范是存在差異的。

在德國，對于未成年人的國家監(jiān)護(hù)的基本原則主要在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中體現(xiàn)。例如，在《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第6條規(guī)定了：“一、婚姻與家庭應(yīng)受國家之特別保護(hù)；二、撫養(yǎng)與教育子女為父母之自然權(quán)利，亦為其至高義務(wù)，其行使應(yīng)受國家監(jiān)督……”。由此可見，國家監(jiān)護(hù)在未成年人保護(hù)領(lǐng)域已有較明顯的體現(xiàn)。同時在《德國民法典》中也明確提出，在監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)上另有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，青少年福利局就可以作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。一方面，在已有監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)護(hù)監(jiān)督人對其進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以獨(dú)立行使監(jiān)護(hù)權(quán)，保護(hù)未成年人的利益。此外，德國還規(guī)定了家庭法院的照料和監(jiān)督，在未成年子女的精神、心靈或是肉體上遭到侵害，但父母不作為導(dǎo)致子女得不到救濟(jì)時，家庭法院可以為免除危險采取措施。

英美國家，不區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，采用大監(jiān)護(hù)概念。 在美國，法院作為監(jiān)護(hù)權(quán)利機(jī)關(guān)，可以在被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益遭到重大侵害時主動介入，也可以被動介入監(jiān)護(hù)。法院通過作出判決或是裁定變更監(jiān)護(hù)人或是讓監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任。在英國，設(shè)有公設(shè)監(jiān)護(hù)人和保護(hù)法院來保障監(jiān)護(hù)制度的實(shí)施。并且在英國的《1989年兒童法》中規(guī)定了居住令、禁止采取措施令、家庭援助令等命令用以解決父母與子女之間的私人爭端。在英美國家，未成年人最佳利益是未成年人監(jiān)護(hù)制度設(shè)定的宗旨，并且設(shè)立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)護(hù)機(jī)關(guān)以保障未成年人的合法權(quán)益，保護(hù)身心健康安全。

二、未成年人監(jiān)護(hù)存在的問題及現(xiàn)狀

2015年1月1日起實(shí)施的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干意見》中，首次明確了未成年人最大利益原則，在處理未成年人監(jiān)護(hù)侵害問題中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并保護(hù)未成年人的身心健康與人格尊嚴(yán)。同時，在《民法總則》中也強(qiáng)調(diào)了兒童最大利益作為國家監(jiān)護(hù)制度的價值取向。根據(jù)總則規(guī)定，居民委員會、村民委員會、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護(hù)組織等均有權(quán)向人民法院提起撤銷之訴，同時強(qiáng)調(diào)了在其他個人和組織未及時申請時，民政部門應(yīng)當(dāng)申請。 《民法總則》的通過確實(shí)初步規(guī)劃了未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的藍(lán)圖，但在實(shí)踐過程中依然存在問題。

父母監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)珖腋深A(yù)失職

近年來，父母作為未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，卻侵害傷害子女的案件時有發(fā)生。從“南京母親餓死兩個女兒案”到“安徽6歲女童遭親生母親及其男友虐待”，未成年人在本應(yīng)該是保護(hù)傘的家庭環(huán)境遭到侵害虐待。這種情況下，考慮到未成年人的行為能力有限，要求他們能夠提出自我保護(hù)請求顯然是不可能的，但與此同時，國家的干預(yù)也是不及時的。盡管在2013年民政部門的相關(guān)部門規(guī)章提出要加強(qiáng)對家庭監(jiān)護(hù)的監(jiān)督，但由于其效力范圍有限，仍無法有效適用實(shí)踐。由于家庭自治的觀念在我國社會中依然根深蒂固，對于未成年人權(quán)益受侵害的情況，國家不能及時發(fā)現(xiàn)，及時介入，及時跟進(jìn)。

分管部門的職責(zé)不明確

《民法總則》第二十七條確實(shí)有提出，各部門均可對未成年人監(jiān)護(hù)問題進(jìn)行監(jiān)管，但各部門的職能交叉重合，職責(zé)難以厘清，責(zé)任無法劃分，最終形成“名義上都管但實(shí)際都不管”的現(xiàn)狀。 對于各個部門的分管責(zé)任，受理程序與范圍，實(shí)際操作方式等問題在相關(guān)法律法規(guī)中均沒有給予具體說明。因此對于相關(guān)立法規(guī)范的可行性在實(shí)踐中看來，效用不大。

分管部門的職責(zé)不明確

司法介入不足。在我國社會的普遍觀念中，父母對于孩子的管教不應(yīng)受到外界的干預(yù)，因此，受到家庭監(jiān)護(hù)侵害的孩子經(jīng)常難以得到有效的救濟(jì)。再者，在立法與司法解釋中，大多規(guī)定較為籠統(tǒng)、不夠具體。例如，未明確申請人的資格和訴訟程序，對可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形也沒有細(xì)化的規(guī)定，對“不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人權(quán)益”等法律規(guī)定也不夠具體。也正因?yàn)闆]有可操作性的規(guī)范，導(dǎo)致政府在介入未成年人權(quán)益遭侵害的案件時，很難落實(shí)實(shí)行。

未確立有效的國家監(jiān)護(hù)制度。我國的監(jiān)護(hù)制度一直采取的是“大監(jiān)護(hù)”的立法體制，將監(jiān)護(hù)制度規(guī)定在《民法總則》的立法模式。 盡管《民法總則》中強(qiáng)調(diào)了國家監(jiān)護(hù)制度的價值取向，并且指出各部門在一定情況下也可以擔(dān)任未成年子女的監(jiān)護(hù)人，但并沒有形成完整的未成年人國家監(jiān)護(hù)制度。對于監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督監(jiān)管的具體措施也是不明確的，缺乏對未成年人合法權(quán)益遭受侵害之前的防范保障措施，如果只有當(dāng)未成年子女真正受到侵害再尋求救濟(jì)，是不能最大程度保障被監(jiān)護(hù)人利益的。

三、未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的完善路徑

建立家庭監(jiān)護(hù)的預(yù)防性干預(yù)措施?；橐鍪巧鐣楹⒆觽兇_定父母的手段。 從我國國情出發(fā)，家庭依然是未成年人接受教育受到保護(hù)的最主要場所，父母依然是未成年人子女最主要的監(jiān)護(hù)人。因此，可以在婚姻登記時，就家庭關(guān)系、子女教育等問題有針對性地與將要步入婚姻的人交流。另外，可以在社區(qū)設(shè)立平臺宣傳未成年人保護(hù)、家庭成長環(huán)境等，由心理輔導(dǎo)師、律師等輪班，主動給需要咨詢的人提供服務(wù)。社區(qū)居委會也可以定期到社區(qū)內(nèi)家庭走訪，聘請專業(yè)人員對家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行評估，給出專業(yè)性意見。

強(qiáng)化政府代表國家行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。比起各部門的混合監(jiān)督，不妨可以設(shè)定一個部門具體負(fù)責(zé)未成年人的國家監(jiān)護(hù)，可以選擇民政部門也可以單設(shè)一個機(jī)構(gòu)。對于不同的家庭進(jìn)行分層監(jiān)護(hù)，對一般正常的家庭，主要是初級預(yù)防監(jiān)護(hù)侵害，整合教育、醫(yī)療、社保等信息以滿足個體需求；對于潛在問題家庭，例如父母吸毒、有犯罪前科、留守兒童等，可以設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，對監(jiān)護(hù)人是否有監(jiān)護(hù)能力、撫養(yǎng)能力實(shí)時監(jiān)管，避免惡性事件發(fā)生；對于嚴(yán)重問題家庭，未成年子女無人撫養(yǎng)，生命遭到威脅的情況，可以撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，交由民政部門或其他組織行使監(jiān)護(hù)權(quán)。

完善未成年人國家監(jiān)護(hù)制度立法。盡管在《民法總則》中已經(jīng)規(guī)定了監(jiān)護(hù)制度，但對于監(jiān)護(hù)制度實(shí)施的細(xì)節(jié)、程序等內(nèi)容依然沒有具體的闡明。為了解決這個問題，對于未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的具體內(nèi)容可以以單行法的形式，對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督、未成年人的侵權(quán)救濟(jì)等具體內(nèi)容做出規(guī)定，一方面，單行法可修改的空間較大，另一方面，這是對《民法總則》中總體制度的補(bǔ)充，有利于未來《民法典》的穩(wěn)定性。