陳昕

（杭州市下城區(qū)人民政府朝暉街道辦事處，浙江 杭州 310000）

基層政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，優(yōu)勢(shì)在于可以充分利用社會(huì)組織信息、技術(shù)和知識(shí)水平等方面的特長(zhǎng)，降低成本，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置；也能促使基層政府將職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)的規(guī)劃、管理與監(jiān)督上來(lái)，促進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化。但是，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都不可避免地存在著各種風(fēng)險(xiǎn)，如何預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展，內(nèi)部控制的作用不容忽視。

一、政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)現(xiàn)狀

（一）預(yù)算保障不足

現(xiàn)階段基層政府的預(yù)算公開并不需要單獨(dú)體現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)模，公眾獲取政府購(gòu)買服務(wù)范圍、規(guī)模的信息非常有限?；鶎诱畬?duì)于購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算，基本需要根據(jù)上級(jí)要求或當(dāng)年工作需要安排，無(wú)法保證有持續(xù)且規(guī)模穩(wěn)定的預(yù)算資金。而社會(huì)組織的收入來(lái)源主要依靠政府業(yè)務(wù)的承接，政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算的不穩(wěn)定性，影響著社會(huì)組織對(duì)于自身規(guī)模的判斷，影響著社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)成本的科學(xué)核算，最終影響了財(cái)政投入資金的充分使用，有可能因無(wú)法有效提升預(yù)算資金的使用效率而導(dǎo)致被購(gòu)買的公共服務(wù)不符合公眾要求，或社會(huì)組織無(wú)法存續(xù)。

（二）購(gòu)買方式受限

政府購(gòu)買方式主要包括競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買主要指通過公開招標(biāo)，向所有符合資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出需求，擇優(yōu)錄取。而現(xiàn)階段，大部分政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)采用的是直接協(xié)商、內(nèi)部委托或者招標(biāo)與協(xié)商相結(jié)合的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買方式，這狀況在相當(dāng)程度限制了內(nèi)部控制在限制權(quán)力，減少人為裁量權(quán)上的有效性發(fā)揮。

購(gòu)買方式受限的主要原因，在于社會(huì)組織的發(fā)展不足，基層政府想要通過招標(biāo)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，卻沒有足夠數(shù)量的可以提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)組織前來(lái)競(jìng)標(biāo)，或者是社會(huì)組織能力不符合要求，導(dǎo)致無(wú)法開展競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。而社會(huì)組織發(fā)展不足，一是基層政府對(duì)于購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)還處于探索狀態(tài)，雖已逐步推開購(gòu)買服務(wù)的范圍，制定相應(yīng)的規(guī)則，但在相關(guān)制度建立方面仍相對(duì)滯后；二是我國(guó)對(duì)社會(huì)組織采取的是雙重管理，社會(huì)組織的注冊(cè)登記，需要先有正式的主管機(jī)構(gòu)，才能獲得民政部門的許可。主管部門的前置，方便了民政部門對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理，但也無(wú)形中提高了社會(huì)組織的設(shè)立要求，增加了審批環(huán)節(jié)中的不確定因素，一定程度上

限制了社會(huì)組織的發(fā)展。

（三）專業(yè)人才缺乏

基層政府事務(wù)龐雜但是編制有限，常常一人多職，購(gòu)買公共服務(wù)的過程通常由業(yè)務(wù)科室自己把控，并沒有配備專門的人才；對(duì)于業(yè)務(wù)科室的工作人員，也未就采購(gòu)活動(dòng)的相關(guān)內(nèi)部控制，包括采購(gòu)流程、合同管理、價(jià)格協(xié)商、事中監(jiān)管、事后的績(jī)效評(píng)估等方面進(jìn)行專門的培訓(xùn)。而內(nèi)控要想在單位真正發(fā)生作用，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位的設(shè)計(jì)，覆蓋的范圍都有要求，例如合同管理，就包括合同條款制定、簽訂、跟蹤和評(píng)估這一系列風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要求執(zhí)行人員擁有相關(guān)的專業(yè)能力和知識(shí)儲(chǔ)備，雖然財(cái)務(wù)人員本身具有一定的專業(yè)知識(shí)，在預(yù)算安排、合同支付、預(yù)算績(jī)效等方面可以較好地勝任，并給出相關(guān)的建議，但是內(nèi)控管理是一項(xiàng)全局性的工作，需要各個(gè)環(huán)節(jié)的相互配合，專業(yè)人才的匱乏可能會(huì)導(dǎo)致最終購(gòu)買的服務(wù)無(wú)法滿足基層政府的要求，甚至影響公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意程度。

（四）監(jiān)督機(jī)制不健全

隨著內(nèi)部控制規(guī)范在行政事業(yè)單位的逐步推進(jìn)，基層政府基本已建立起不同程度的內(nèi)控制度，但對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理并未形成專門的考核體系。當(dāng)基層政府通過購(gòu)買服務(wù)，委托社會(huì)組織生產(chǎn)或提供公共服務(wù)后，與該公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的信息及管理也就同時(shí)轉(zhuǎn)交了，如果基層政府未能有有效的內(nèi)部控制手段對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行事中及事后監(jiān)管，就會(huì)逐漸失去對(duì)該項(xiàng)目的控制，更可能會(huì)逐步偏離在降低成本的基礎(chǔ)上獲得發(fā)展的預(yù)期。

現(xiàn)行對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)管，主要包括基層政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，以及政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督?；鶎诱畬?duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，主要通過業(yè)務(wù)臺(tái)賬的審核、服務(wù)對(duì)象滿意度以及第三方機(jī)構(gòu)的調(diào)查。出于第三方調(diào)查的獨(dú)立性，以及政府部門現(xiàn)行人力不足的考慮，對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效的管理主要依賴于第三方機(jī)構(gòu)。但是專業(yè)機(jī)構(gòu)在行使職能時(shí)，可能存在因缺乏對(duì)政府公共服務(wù)內(nèi)容的專業(yè)理解，導(dǎo)致調(diào)查內(nèi)容與需求不符；因缺乏法律法規(guī)的支持，導(dǎo)致調(diào)查范圍的局限性；還可能因當(dāng)前第三方機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管規(guī)范不健全，導(dǎo)致調(diào)查報(bào)告的不盡責(zé)，影響最終監(jiān)督的成果。

基層政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督主要包括來(lái)自單位內(nèi)審部門的監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督。事實(shí)上，基層政府大多未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門，由財(cái)務(wù)人員兼任，財(cái)務(wù)人員又負(fù)責(zé)內(nèi)控建立又負(fù)責(zé)監(jiān)督，獨(dú)立性有限；財(cái)政、審計(jì)等專業(yè)部門的監(jiān)督又受監(jiān)督范圍和時(shí)間的限制，或者由于信息的隔閡或是體制內(nèi)的尷尬，無(wú)法充分發(fā)揮自己的作用，監(jiān)督管理的機(jī)制并不健全。

二、健全內(nèi)部控制管理的政策建議

（一）明確政府的角色和職責(zé)

推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買管理，要明確政府和社會(huì)組織在公共服務(wù)提供過程中各自的職責(zé)，首先，要樹立服務(wù)型政府的意識(shí)，適當(dāng)放松社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化審批流程，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，形成多元供給的局面，通過市場(chǎng)這只看不見的手，緩解公眾對(duì)于公共服務(wù)的大量需求與基層政府有限的供給能力之間的矛盾，達(dá)到資源的有效配置。其次，要從制度上保證社會(huì)組織的獨(dú)立性，通過合同明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，確定公共服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；通過合同保障社會(huì)組織合法利益，明確對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)督管理；通過合同增強(qiáng)剛性約束，盡可能減少隨意性。最后，要轉(zhuǎn)變重審批輕監(jiān)管的思想，要形成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，購(gòu)買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍然屬于基層政府，要重視對(duì)合同實(shí)施過程的管理，對(duì)合同實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)，防止低效率和欺詐行為。

（二）提高政府行政人員的專業(yè)性

對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入成熟階段的政府購(gòu)買服務(wù)的美國(guó)來(lái)說，有近三萬(wàn)名受過資質(zhì)評(píng)估得到廣泛認(rèn)可的“采購(gòu)官員”，獲得這項(xiàng)的認(rèn)可的途徑主要有社會(huì)公開招聘，考試合格、取得資格。由于這些評(píng)估程序的存在，讓美國(guó)擁有大量具備知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐能力的專業(yè)人士，來(lái)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的事業(yè)進(jìn)行管理，也杜絕了“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的問題[1]。對(duì)于基層政府來(lái)說，這樣廣泛的培養(yǎng)和招聘專門人才并不現(xiàn)實(shí)，但是基層政府可以通過有針對(duì)性的培訓(xùn)提升工作人員的能力水平，例如聯(lián)合高校開設(shè)專門的培訓(xùn)課程和計(jì)劃，通過講座、座談、參觀學(xué)習(xí)等方式增進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流。此外，也可以在關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)引入第三方專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行，如聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所設(shè)計(jì)或完善內(nèi)控制度，引入招標(biāo)公司標(biāo)準(zhǔn)化招標(biāo)流程，通過調(diào)研機(jī)構(gòu)評(píng)估預(yù)算績(jī)效。

（三）健全績(jī)效監(jiān)督和考核機(jī)制

從內(nèi)部控制管理角度，基層政府對(duì)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的監(jiān)督和考核應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。首先，基層政府對(duì)購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量要有明確規(guī)劃，嚴(yán)肅購(gòu)買公共服務(wù)的預(yù)算安排，保證購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的資金支持和保障。其次，基層政府對(duì)購(gòu)買的公共服務(wù)應(yīng)該制定和公開相關(guān)服務(wù)質(zhì)量和審查的量化標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化工作是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平的一項(xiàng)具有重大意義的技術(shù)支持。要對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量保障，且要?jiǎng)澐趾霉卜?wù)的質(zhì)量準(zhǔn)則，包括對(duì)每一階段所提供的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率等方面設(shè)立一定的考量準(zhǔn)則，可以從標(biāo)準(zhǔn)化考核和績(jī)效考核等評(píng)估體系組成[2]。通過標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買服務(wù)，考核服務(wù)質(zhì)量，不僅能使政府和社會(huì)組織兩方進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)，促使社會(huì)組織不斷提升服務(wù)的質(zhì)量，有效提高基層政府資金使用效率，還能使被服務(wù)對(duì)象明確服務(wù)內(nèi)容，對(duì)所享服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。第三，基層政府對(duì)項(xiàng)目應(yīng)該建立實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制， 對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、招標(biāo)、訂約、實(shí)施、調(diào)整、結(jié)項(xiàng)、評(píng)估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都有動(dòng)態(tài)的管理辦法和相應(yīng)的監(jiān)督部門，實(shí)施過程中出現(xiàn)問題能及時(shí)研究、反饋和改進(jìn)，將不利后果降到最低，對(duì)失職行為追究責(zé)任。第四，基層政府對(duì)購(gòu)買服務(wù)要進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)中立的、與雙方都沒有任何利益牽扯，且無(wú)從屬或利益糾葛的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、公眾滿意度進(jìn)行監(jiān)督及績(jī)效考核，同時(shí)該考核也可以作為社會(huì)組織再次參與競(jìng)標(biāo)或向其他部門提供類似服務(wù)的評(píng)價(jià)參考。

三、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說，要推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展，就必須對(duì)購(gòu)買服務(wù)整個(gè)流程進(jìn)行研究，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制體系構(gòu)建，最終實(shí)現(xiàn)基層政府現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)型。