雷 霆

(新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊，830046)

聯(lián)合國基于“年發(fā)展目標”(MDGs)，提出了“可持續(xù)發(fā)展目標”(SDGs)，其中，“消除所有形式的貧困”是首要治理目標[1]。20世紀70年代末至今，中國在扶貧開發(fā)的探索和實踐中取得了豐碩的治理成果。2016年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為8452元，比上年增長10.4%[2]。自治區(qū)黨委高度重視新疆的扶貧開發(fā)工作，僅在2018年全自治區(qū)就有53.7萬人脫貧、513個貧困村退出、3個貧困縣摘帽，貧困發(fā)生率降至6.51%[3]。然而要完成“2020年全區(qū)35個重點縣、3029個貧困村、261萬貧困人口脫貧，實現(xiàn)小康生活水平”的目標，壓力依然較大[4]。南疆地區(qū)是全疆貧困程度最深的區(qū)域，其貧困人口占全區(qū)貧困總?cè)丝诘?5%[5]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是對南疆地區(qū)貫徹中央治疆方略、落實新疆總目標的現(xiàn)實回應(yīng)，為南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)帶來新的機遇。本文試圖從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度來探索南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理問題，以期為決勝南疆脫貧攻堅提供理論支持，同時，讓南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要抓手。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下扶貧開發(fā)的時代價值

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了具體的部署安排。要成功實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村的扶貧開發(fā)是前提之一。扶貧開發(fā)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施有重要意義，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出對扶貧開發(fā)也有了新的要求，應(yīng)當將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與扶貧開發(fā)有效銜接、協(xié)同推進，取得相得益彰的效果。2019年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出，實施農(nóng)村發(fā)展要“聚力精準施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅”，進一步對農(nóng)村扶貧開發(fā)提出了新的要求。

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧開發(fā)的意義

1.扶貧開發(fā)是新時代中國共產(chǎn)黨落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提

實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，為中國人民謀幸福，既是全國人民的偉大夢想，也是中國共產(chǎn)黨的歷史使命。我國已經(jīng)進入中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是我國新時代的主要矛盾，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展之間的差距就是不平衡不充分發(fā)展的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是使鄉(xiāng)村得到發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，改善發(fā)展不平衡不充分的重要舉措，扶貧開發(fā)是新時代中國共產(chǎn)黨落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。消除貧困是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實施的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的階段性任務(wù)。

2.扶貧開發(fā)是新時代黨中央實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的階段性目標任務(wù)

黨的十九大提出，要在2020年實現(xiàn)第一個奮斗目標的基礎(chǔ)上分兩個階段實現(xiàn)第二個百年奮斗目標。與此相對應(yīng)，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務(wù)也有詳細的階段性部署：到2020年，鄉(xiāng)村振興獲得重要進展，其中，農(nóng)村貧困人口在現(xiàn)行標準下全線脫貧以及區(qū)域性整體貧困消除是重要目標任務(wù)；到2035年，鄉(xiāng)村振興有決定性進展，相對性貧困進一步緩解，加快邁向共同富裕的步伐是階段性目標任務(wù)；到2050年，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，確保農(nóng)民富起來。

(二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對扶貧開發(fā)的新指向

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)注億萬農(nóng)民群體需求而做出的重大決策部署，是新時代新使命的具體體現(xiàn)。扶貧開發(fā)是新時代推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一，而鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于通過扶貧開發(fā)手段確保農(nóng)村消除貧困。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體安排是“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。這對扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)提出了新的要求。

1.促進貧困地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展

根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”與“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的安排部署，只有實現(xiàn)貧困地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能真正做到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。協(xié)調(diào)發(fā)展具體表現(xiàn)在三個方面。第一，關(guān)注貧困地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。貧困地區(qū)多以第一產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，要考慮實際情況，適時使貧困地區(qū)三大產(chǎn)業(yè)得到融合發(fā)展。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。解決扶貧的“真空地帶”，縮小城鄉(xiāng)生活水平差距，推進城鄉(xiāng)公共設(shè)施與服務(wù)均等化。第三，平衡貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。在“五位一體”總體布局下將扶貧脫貧和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來。

2.瞄準深度貧困地區(qū)綜合發(fā)力

2019年中央一號文件指出，實施鄉(xiāng)村振興，順利完成到2020年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展目標任務(wù)，應(yīng)“主攻深度貧困地區(qū)，著力解決突出問題”。因此應(yīng)瞄準深度貧困地區(qū)，綜合發(fā)力，全面改善這些地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。第一，促進貧困地區(qū)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要以突出問題為導(dǎo)向，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。第二，創(chuàng)新貧困地區(qū)金融支持機制。要創(chuàng)新多種金融支持方式，加大資金投入。第三，做好社保兜底管理，確保老有所養(yǎng)、幼有所育、病有所醫(yī)、殘有所助，提高貧困人口防范風(fēng)險和抗風(fēng)險的能力。

3.注重貧困人口的內(nèi)生動力

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“治理有效”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的總要求，扶貧開發(fā)的效果要長遠有效、符合現(xiàn)代化扶貧理念，必須激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。第一，將扶貧、扶志和扶智結(jié)合起來，既要注重短期的外界幫扶，也要注重內(nèi)生扶貧，以實現(xiàn)長足有效的脫貧。第二，更關(guān)注思想扶貧，要讓貧困人口逐步克服“等靠要”思想，形成自我脫貧、自我發(fā)展的斗志風(fēng)貌。第三，調(diào)整幫扶的方式，推動貧困人口采用“一分耕耘一分收獲”的方式脫貧，如以工代賑、勞動補貼等方式。

4.加強扶貧開發(fā)責(zé)任和監(jiān)督

落實扶貧開發(fā)責(zé)任和監(jiān)督，要以全景式系統(tǒng)思維做好頂層設(shè)計和關(guān)鍵細節(jié)。第一，形成黨政一把手責(zé)任制下“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的扶貧工作機制。第二，加強扶貧工作隊伍建設(shè)，提升扶貧干部隊伍能力和水平。第三，專項整治扶貧工作中的腐敗和作風(fēng)問題，嚴肅扶貧開發(fā)主體行為。第四，完善對扶貧開發(fā)工作的督導(dǎo)巡查和對扶貧開發(fā)工作人員的實績考核評估制度，提升扶貧開發(fā)的效果，更好落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、南疆地區(qū)的基本概況

本文中的南疆地區(qū)指的是新疆和田地區(qū)、喀什地區(qū)和克孜勒蘇柯爾克孜自治州，屬于2012年國務(wù)院扶貧辦確定的14個集中連片貧困和實施特殊政策的地區(qū)范圍。依據(jù)2012年國務(wù)院扶貧辦下發(fā)的《關(guān)于公布全國連片特困地區(qū)分縣名單的說明》，本文從自然地理、經(jīng)濟人文發(fā)展方面介紹南疆地區(qū)的基本概況。

(一)自然地理情況

南疆地區(qū)位于新疆西南部、塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，三面環(huán)山，環(huán)境閉塞，氣候類型為溫帶大陸性氣候。區(qū)內(nèi)地形復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源和耕地資源緊缺。南疆地區(qū)包括24個縣(市)、294 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3963 個行政村[6]，總面積約46萬平方公里，占全疆面積的28.6%。

(二)經(jīng)濟人文發(fā)展情況

1.南疆地區(qū)的人均GDP

如表1所示，根據(jù)2017年《新疆統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)計算得出，2016年全新疆人均GDP是40564元，南疆地區(qū)人均GDP是14499元，其中和田地區(qū)的人均GDP是9901元。南疆地區(qū)的人均GDP只有全新疆人均GDP的1/3，和田地區(qū)的人均GDP更少，不足全新疆人均GDP的1/4。

表1 2016年新疆南疆地區(qū)人均GDP總量單位：元

2.南疆地區(qū)人均可支配收入

如表2所示，南疆城鎮(zhèn)人均可支配收入是30775元，而農(nóng)村人均可支配收入是11045元。區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村可支配收入差距很大，且城鎮(zhèn)可支配收入呈現(xiàn)差異化發(fā)展。與全區(qū)人均水平相比，南疆地區(qū)的城鎮(zhèn)人均可支配收入略低，而農(nóng)村可支配收入整體上與全區(qū)人均水平持平。

表2 2016年新疆南疆地區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入 單位：元

3.南疆地區(qū)的民族人口

南疆地區(qū)有維吾爾族、柯爾克孜族、塔吉克族、漢族等18個民族，是少數(shù)民族聚居集中的區(qū)域。如表3所示，2016年末，南疆地區(qū)的少數(shù)民族人口7167555人，而南疆地區(qū)的總?cè)丝诩s是7568473人，少數(shù)民族人口總數(shù)約占南疆總?cè)藬?shù)的94.7%；克孜勒蘇柯爾克孜州人口總數(shù)是602897人，其中少數(shù)民族人數(shù)為561381人，約占該自治州總?cè)丝诘?3.1%；喀什地區(qū)總?cè)丝谑?515738人，其中少數(shù)民族人口為4228541人，約占該地區(qū)的93.6%；和田地區(qū)總?cè)丝跀?shù)為2449838人，其中少數(shù)民族人口數(shù)為2377633人，約占該地區(qū)的97.1%。

表3 2016年南疆地區(qū)民族人口分布情況

維吾爾族人數(shù)最多，2016年維吾爾族人口在克孜勒蘇柯爾克孜州的占比為65.4%，在喀什地區(qū)的占比為92.2%，在和田地區(qū)的占比為96.8%。由此可見，南疆地區(qū)民族成分較多，少數(shù)民族人口比重較大，各民族不同的思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、語言使管理呈現(xiàn)復(fù)雜化的特點。

4.城鄉(xiāng)人口構(gòu)成

由表4可見，南疆地區(qū)農(nóng)村人口居多，城鎮(zhèn)人口明顯少于農(nóng)村人口。2016年克孜勒蘇柯爾克孜州、喀什地區(qū)和和田地區(qū)城鎮(zhèn)人口依次是133913人、1022370人和545343人，分別占比為22.2%、22.6%和22.4%；2016年南疆地區(qū)克孜勒蘇柯爾克孜州、喀什地區(qū)和和田地區(qū)農(nóng)村人口依次是468984人、3492368人和1904495人，分別占比為77.8%、77.4%和77.6%。南疆地區(qū)的城鄉(xiāng)人口構(gòu)成不平衡，農(nóng)村人口多于城鎮(zhèn)人口，說明農(nóng)村勞動力較多，僅通過農(nóng)業(yè)來帶動當?shù)氐陌l(fā)展是不夠的。

表4 2016年南疆地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口比例

三、南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理現(xiàn)狀

(一)南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的階段

根據(jù)不同時期扶貧開發(fā)的重點內(nèi)容和治理方向，將南疆地區(qū)扶貧開發(fā)進程分為五個階段，具體如表5所示。

表5 南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的五個階段

(二)南疆地區(qū)扶貧開發(fā)取得的成就

自2011年開始實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》和《新疆維吾爾自治區(qū)南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)》以來，南疆地區(qū)扶貧開發(fā)成效顯著，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟實力提升、專項扶貧效果突出、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施完善、民生保障水平提高、生態(tài)環(huán)境有效改善和對外開放不斷擴大[7]。

1.多方援疆使經(jīng)濟綜合實力得到顯著提升

中央、自治區(qū)和地方對南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)高度重視，將多元主體參與治理的理念貫穿于扶貧開發(fā)中?！笆濉逼陂g，南疆地區(qū)運用專項、行業(yè)、社會和援疆這“四位一體”的扶貧力量，以“面對面、點對點”的東西協(xié)作、訪惠聚和駐村扶貧為基礎(chǔ)，重點開展精準扶貧，經(jīng)濟綜合實力顯著提升。根據(jù)歷年《新疆統(tǒng)計年鑒》，2014年末南疆地區(qū)生產(chǎn)總值達到976.06億元，2016年末南疆地區(qū)生產(chǎn)總值達到1096.52億元，這表明多方援疆顯著提升南疆地區(qū)經(jīng)濟綜合實力，推動當?shù)亟?jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

2.基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善

在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府組織主導(dǎo)的扶貧開發(fā)是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧開發(fā)的特點。政府組織下的扶貧力量也是南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的主力。2016年自治區(qū)各級政府地方債券中專項用于貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金高達26億元[8]，利用這些資金，一大批重點水利、電力、交通、能源類項目落成，高速公路、天然氣工程、機場和通商口岸順利建成，集中貧困村的水電路網(wǎng)絡(luò)等問題得到解決?；A(chǔ)設(shè)施條件的不斷完善，為新階段南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)打下基礎(chǔ)。

3.民生保障水平明顯提高

改善人民生活，提高人民生活質(zhì)量是扶貧的根本。新疆維吾爾自治區(qū)推進住房保障、就業(yè)再就業(yè)、社會保障等民生建設(shè)工程，聚焦科教文衛(wèi)等領(lǐng)域，將農(nóng)村最低生活保障與扶貧開發(fā)政策對接，使南疆地區(qū)人民的生活質(zhì)量顯著提高。2016年新疆的易地扶貧搬遷專項資金高達15.59億元[9]，農(nóng)村居民人均可支配收入達到7868元，而2012年只有4802元，年均增長13.1%[10]。此外，2013—2016年，新建衛(wèi)生室的貧困村占比68%，貧困人口的新農(nóng)合覆蓋率和大病保險覆蓋率達到100%。由此可見，南疆地區(qū)人民的生活水平顯著提升，教育、醫(yī)療等民生保障事業(yè)大大改善。

4.生態(tài)環(huán)境有效改善

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的扶貧開發(fā)更加注重自然與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，自治區(qū)政府在扶貧開發(fā)中注重對生態(tài)環(huán)境的保護。“十二五”以來，南疆地區(qū)加大生態(tài)環(huán)境保護力度，對水土流失、鹽堿地和荒漠化進行有效治理，擴大森林覆蓋面積，整治農(nóng)村環(huán)境。當?shù)丨h(huán)境承載能力因此獲得有效提升，居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件也明顯地改善。例如2018年和田地區(qū)城市的SO2、CO、O3-8h含量分別比2017年下降54.3%、33.3%、4%[11]。

5.改革開放不斷擴大

在“一帶一路”建設(shè)中，新疆是絲綢之路經(jīng)濟帶的核心建設(shè)區(qū)，南疆地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)位、口岸和政策這三大優(yōu)勢，不斷開展對外經(jīng)濟合作，其對外開放水平達到質(zhì)的飛躍，改革開放格局也不斷擴大：2010年5月喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設(shè)立，南疆地區(qū)的招商引資機會進一步擴大，國內(nèi)外的往來合作更加頻繁；葉城“零公里”處打通了新疆到西藏溝通渠道，形成了西部地區(qū)新的交通樞紐；中巴經(jīng)濟走廊的建設(shè)促進了新疆一些大型企業(yè)的發(fā)展，并推動了中巴反恐合作。

四、南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

(一)維護穩(wěn)定與保障民生的雙重壓力

南疆地區(qū)位于我國的西北邊陲，有很高的戰(zhàn)略地位，是新疆的“棋眼”。維護南疆地區(qū)的社會穩(wěn)定是南疆地區(qū)各級政府的首要任務(wù)。此外，南疆地區(qū)還面臨著保障民生的壓力，而保障民生更是穩(wěn)定人心、維護社會安定的重要方面。因此，在維護社會安定的同時，要圍繞著南疆地區(qū)人民群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題大力推進民生建設(shè)。

(二)物質(zhì)扶貧與精神扶貧的并舉挑戰(zhàn)

南疆地區(qū)的貧困既包括物質(zhì)貧困，還包括精神貧困。物質(zhì)貧困主要體現(xiàn)在南疆地區(qū)貧困人口物質(zhì)生產(chǎn)條件和經(jīng)濟收入與平均發(fā)展水平的差距；精神貧困主要指貧困人口普遍存在著“等靠要”的思想，缺乏自我發(fā)展、自我脫貧致富的現(xiàn)代理念。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見中指出，要擺脫貧困，更要激發(fā)扶貧攻堅內(nèi)生動力。因此，一方面，要對南疆地區(qū)“扶真貧、真扶貧”；另一方面，要將扶貧工作與扶志、扶智相結(jié)合，去除“等靠要”思想，激發(fā)有勞動能力的貧困人口自我發(fā)展、自我脫貧致富的動力。

(三)人才短板與管理低效的阻力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)還存在人才短板的問題。扶貧工作的重點在人，難點也在人。一方面，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)受到人才瓶頸的制約，人力資源不充分，專業(yè)化人才隊伍建設(shè)不完善，當?shù)啬鼙M其才的人不多，來南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的人才也不多。另一方面，南疆地區(qū)扶貧開發(fā)面臨著管理低效的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一些扶貧項目、扶貧產(chǎn)業(yè)運作上存在“鄉(xiāng)村精英”對扶貧資源的“俘獲”現(xiàn)象，個別扶貧工作隊伍甚至存在腐敗行為[12]。因而扶貧管理有待改進和加強。

(四)粗放式扶貧與精準式扶貧的博弈

粗放式扶貧是以環(huán)境為代價，單純追求經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模的片面扶貧方式。2013年11月3日，習(xí)近平總書記首次提出了“精準扶貧”的重要理念。精準扶貧是運用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殔^(qū)域?qū)ο髮嵤┚珳首R別、精準幫扶與精準管理的治貧模式。新時代民族地區(qū)貧困治理更要講求公平與效率，用“精準式扶貧”替代傳統(tǒng)“粗放式扶貧”模式，避免采用二者兼顧或交替發(fā)展的模式。同時，黨的十九大以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村，因此要關(guān)注農(nóng)村的社會公平，關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)，注重農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展和代際發(fā)展問題，注重經(jīng)濟、人口、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而南疆地區(qū)基于地緣性、觀念性和歷史性等原因，生產(chǎn)方式和農(nóng)產(chǎn)品交易方式比較落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源利用方式較為粗放，這也給該地區(qū)貫徹“精準扶貧”帶來考驗。

五、南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理的阻滯因素

劉林與李光浩、馮曼麗等學(xué)者都對南疆地區(qū)的致貧因素做過分析[13-14]，本文在他們的研究基礎(chǔ)上，總結(jié)出南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的四大不利因素，即復(fù)雜的社會局勢、脆弱的生態(tài)環(huán)境、文化教育資源供給能力不足和國家通用語言文字基礎(chǔ)比較薄弱。

(一)復(fù)雜的社會局勢

南疆地區(qū)面臨著復(fù)雜的社會局勢。從國內(nèi)看，新疆處于“三期疊加”時期，南疆地區(qū)處在反對“三股勢力”的最前沿，維護南疆地區(qū)的穩(wěn)定是黨中央工作的重中之重。從國際上看，新疆地緣政治狀況直接關(guān)系到國家的安全。面對復(fù)雜的社會局勢，南疆地區(qū)要想在維持穩(wěn)定和諧社會局勢的同時再謀求經(jīng)濟的快速發(fā)展，難度是很大的，必須付出艱巨的努力。就目前而言，穩(wěn)定是南疆地區(qū)發(fā)展的最大前提條件，也是扶貧開發(fā)工作的重要保障。

(二)脆弱的生態(tài)環(huán)境

首先，南疆地區(qū)大部分都是沙漠、戈壁或者高原地形，生態(tài)環(huán)境極度脆弱，惡劣沙漠化、鹽堿化、草區(qū)和植被退化等環(huán)境問題異常突出。其次，南疆地區(qū)氣候類型為溫帶大陸性氣候，當?shù)馗珊瞪儆?，氣候條件比較惡劣，水資源嚴重缺乏，不利于生產(chǎn)生活的開展。第三，沙塵暴、雪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害頻發(fā)給南疆地區(qū)造成很大的經(jīng)濟損失。脆弱的生態(tài)環(huán)境制約了南疆地區(qū)的發(fā)展，同時也給扶貧開發(fā)工作的開展帶來不利的影響[15]。

(三)文化教育公共資源供給不足

南疆地區(qū)的文化教育資源供給能力相對較弱，如表6所示，中等職業(yè)及以下學(xué)校數(shù)量較多，普通高等教育學(xué)校數(shù)量相對較少，這在一定程度上阻滯了勞動力的可持續(xù)供給，同時也給勞動力就業(yè)帶來不利影響。此外，文化教育公共資源供給不足導(dǎo)致南疆地區(qū)出現(xiàn)“教育公共資源供給低——生活貧困——下一代被影響——文化教育程度低——文化水平落后”的系列連鎖反應(yīng)，容易引發(fā)代際貧困。

表6 2016年新疆及南疆各級學(xué)校數(shù)單位：所

(四)國家通用語言文字基礎(chǔ)比較薄弱

南疆地區(qū)的少數(shù)民族人口比重高達94.5%，薄弱的國家通用語言文字基礎(chǔ)導(dǎo)致當?shù)赝獬隽鲃尤丝谠谟行贤?、技能培?xùn)等方面出現(xiàn)多種問題，成為影響南疆脫貧攻堅的關(guān)鍵因素之一。因此，在南疆地區(qū)推行國家通用語言文字勢在必行。

六、優(yōu)化南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理的政策建議

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷程具有“艱巨性、階段性、長期性、多元性、復(fù)雜性、特色型、國際性”的特點[16]，在南疆地區(qū)這些特點更加突出。圍繞著新疆工作總目標，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的前景依然很開闊，在貫徹“五位一體”總布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”和“四個意識”的基礎(chǔ)上優(yōu)化南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理需要從以下四方面展開。

(一)以社會穩(wěn)定為立足點，多方聯(lián)動改善基礎(chǔ)民生

南疆地區(qū)扶貧開發(fā)面臨著維護社會穩(wěn)定和保障民生的雙重壓力，扶貧開發(fā)要圍繞著社會穩(wěn)定和民生建設(shè)進行。

1.堅持以社會穩(wěn)定為前提

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于新疆工作的重要講話和指示精神，貫徹落實黨中央治疆方略，聚焦總目標，從長遠全面出發(fā)，抓住維護社會穩(wěn)定這個根本前提。南疆地區(qū)的社會穩(wěn)定對我國國家安全戰(zhàn)略有著重要的意義，黨中央和自治區(qū)對南疆地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展做了“一年穩(wěn)住、兩年鞏固、三年常態(tài)”的頂層設(shè)計，并結(jié)合實際情況做了相關(guān)的部署安排，開展了一系列有助于維護社會穩(wěn)定的政策，如訪惠聚、民族團結(jié)一家親、三進兩聯(lián)一交友、精準扶貧、駐村干部扶貧等，這些政策對于維護社會穩(wěn)定起到了非常顯著的作用，間接地降低了扶貧開發(fā)的難度，應(yīng)當堅持積極響應(yīng)并擁護。

2.妥善處理央地財政關(guān)系

堅持社會穩(wěn)定前提不可動搖，切實將物力、人力、財力投入在維護社會穩(wěn)定的目標上。與此同時，新疆要在2020年與全國人民一道實現(xiàn)全面建成小康社會，依然要依靠發(fā)展，改善基礎(chǔ)民生，貫徹落實“兩不愁、三保障”的社會保障性政策，保證南疆地區(qū)的基礎(chǔ)民生。自治區(qū)政府要同時兼顧社會穩(wěn)定和民生發(fā)展，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢，通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付支持南疆地區(qū)的扶貧攻堅。因此，需要妥善處理中央和地方財政關(guān)系，在中央財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，自治區(qū)政府應(yīng)努力提升本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，增加來自本地區(qū)的財政收入。

3.創(chuàng)新金融支持機制

南疆地區(qū)的地理位置決定了其戰(zhàn)略地位的特殊性，全國人民都有責(zé)任維護南疆地區(qū)的社會穩(wěn)定，促進南疆地區(qū)的民生發(fā)展。因此，要動員全社會的力量，創(chuàng)新多種金融支持機制，對南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)提供金融支持。例如，銀行機構(gòu)可以以無息或者低息貸款助力南疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧和貧困人口的自主創(chuàng)業(yè)；民間機構(gòu)可以與南疆地區(qū)的貧困人口聯(lián)合起來，以“出資+原產(chǎn)料”的合作模式，推動南疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)以大格局扶貧為方向，激發(fā)內(nèi)生動力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)要從全面和長遠考慮，以大格局扶貧為方向，開展全面的擴展性扶貧策略，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致力長遠激發(fā)內(nèi)生動力。

1.開展拓展性扶貧策略

胡象明在新時代社會主要矛盾變化的情況下提出大格局扶貧[17]。新時代人民群眾的需求有所改變，貧困人口的需求也有所改變，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的扶貧開發(fā)應(yīng)該是一種大格局和拓展性扶貧，體現(xiàn)系統(tǒng)性、大局性、發(fā)展性，即扶貧主體的寬泛、扶貧領(lǐng)域的綜合性和扶貧內(nèi)容的系統(tǒng)性。從貧困主體來看，扶貧政策要實現(xiàn)從個人到家庭再到地區(qū)的擴展；從扶貧領(lǐng)域來看，扶貧政策要從經(jīng)濟擴展至社會、文化和生態(tài)領(lǐng)域；從扶貧內(nèi)容來看，扶貧政策要從物質(zhì)扶貧擴展至精神扶貧。

2.強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等主要布局，大格局扶貧也是以基礎(chǔ)設(shè)施的完善為基礎(chǔ)的。基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是制約南疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的因素，沒有路、電、水、網(wǎng)等基本供應(yīng)，扶貧人才難以被吸引及留下來，扶貧產(chǎn)業(yè)難以在南疆落地生根。“十二五”期間，自治區(qū)政府在南疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上做出很大努力，為該地區(qū)反貧困打下了基礎(chǔ)。2016年自治區(qū)對南疆地區(qū)的扶貧資金是5.9億元，各級政府地方債券中專項用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是26億元，用于易地扶貧搬遷資金是15.59億元，金融機構(gòu)發(fā)放扶貧貸款69億元[18]。但南疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍有待進一步發(fā)展，應(yīng)以“一帶一路”建設(shè)為契機，發(fā)揮駐村干部的扶貧作用，繼續(xù)強化當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.更加注重內(nèi)生發(fā)展動力

外力擴展性的大格局扶貧必不可少，但應(yīng)該更加注重激發(fā)南疆地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。第一，將扶貧、扶志和扶智結(jié)合起來，將短期攻關(guān)與長足發(fā)展結(jié)合起來。第二，更關(guān)注文化教育思想觀念扶貧，要讓貧困人口逐步改變“等靠要”思想，形成自我脫貧、自我發(fā)展的斗志風(fēng)貌，繼續(xù)推進十五年義務(wù)教育和“雙語教育”，改變思想觀念。第三，調(diào)整幫扶的方式，用以工代賑、勞動補貼等方式助力南疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使當?shù)厝嗣窆蚕韯趧映晒?/p>

(三)以人才為支撐，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵就是解決“人、地、錢”的問題[19]，南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的關(guān)鍵在人，難點也在人，因此要通過完善人才隊伍建設(shè)和建立健全鄉(xiāng)村治理體系來突破人才瓶頸和廉政建設(shè)的阻力。

1.完善人才隊伍建設(shè)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，南疆地區(qū)扶貧開發(fā)要注重吸引人才、培育人才，要完善南疆地區(qū)扶貧攻堅人才隊伍建設(shè)。在打通智力、技術(shù)、管理等設(shè)施下鄉(xiāng)通道的前提下，注重把握兩個重點。其一，將南疆地區(qū)的人力資本開發(fā)擺在突出位置，培育更多本土人才，在“終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度”的引導(dǎo)下，在南疆地區(qū)培育新型職業(yè)農(nóng)民和其他各類技能人才。其二，發(fā)揮激勵機制，吸引人才，聚天下人才而用之。持續(xù)推進“駐村扶貧”、“三支一扶”、特崗教師、定向服務(wù)農(nóng)村專業(yè)和“西部計劃”等人才支持計劃，鼓勵全社會投身南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)，充分發(fā)揮兄弟省市對口援疆作用。

2.健全鄉(xiāng)村治理體系

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代社會治理體制，要求自治、法治、德治三者有機統(tǒng)一。建立健全鄉(xiāng)村治理體系，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的題中之義，將有力推動國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。在南疆地區(qū)建立鄉(xiāng)村治理體系，讓當?shù)胤鲐氶_發(fā)更井然有序，應(yīng)努力做到以下三點：第一，要加強基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮南疆地區(qū)各級“第一書記”的扶貧主力作用；第二，加強法制建設(shè)，完善監(jiān)督體制，增強南疆地區(qū)基層干部的法治觀念，倡導(dǎo)廉政建設(shè)，將各項扶貧工作納入法治化軌道；第三，以“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化”管理對南疆地區(qū)非法宗教活動和境外滲透活動嚴厲打擊，維護南疆地區(qū)的社會穩(wěn)定，為扶貧開發(fā)提供平安的氛圍。

(四)以精細化扶貧為核心，注重全域協(xié)調(diào)發(fā)展

《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項行動計劃(2018—2020年)》指出，要貫徹“綠色、協(xié)調(diào)、共享、創(chuàng)新、開放”的新發(fā)展理念振興鄉(xiāng)村。在南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)中，也要貫徹新發(fā)展理念，摒棄粗放式扶貧，實現(xiàn)精細化和全域協(xié)調(diào)扶貧。

1.實施精細化扶貧

習(xí)近平總書記在“十三五”規(guī)劃建議中，再次重申了“精準扶貧”。精準扶貧的關(guān)鍵就是“精準”，精細化扶貧開發(fā)是“精準”的體現(xiàn)，對具體問題不僅要具體考量的“準”，還應(yīng)該有“細致”的體現(xiàn)。第一，需要根據(jù)克孜勒蘇柯爾克孜州、喀什地區(qū)和和田地區(qū)不同的生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟條件采取有針對性的政策，要貫徹“一把鑰匙開一把鎖”的“精準”概念，抓住要害之處，點對點逐一突破，真正實現(xiàn)“精準”。第二，精細化扶貧開發(fā)重在細節(jié)，需要考慮細致，將復(fù)雜的問題簡單化，把簡單的問題標準化，把標準的問題程序化。在南疆地區(qū)的扶貧工作中，一方面，要將南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的工作任務(wù)分成一個個小的簡單的任務(wù)，然后逐步針對單一的任務(wù)解決。另一方面，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)需要對資金和資源精打細算地分配，細致地操作各項分配任務(wù)?！扒嗥计鹩谖⒛?，若不精心細致地關(guān)注扶貧工作，扶貧工作任務(wù)便很難完成。因此，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)從理念到行動、從政策的形成到落實、從資源的籌集到利用、從全程監(jiān)管到效益的評估都要注重精細化管理。

2.構(gòu)建全域協(xié)調(diào)發(fā)展機制

構(gòu)建全域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，在南疆地區(qū)扶貧開發(fā)的過程中，要注重多維平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，保護生態(tài)環(huán)境。在南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)中，要關(guān)注生態(tài)環(huán)境，倡導(dǎo)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。在能夠依托自然環(huán)境脫貧致富的村莊，發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，進行中草藥林果產(chǎn)業(yè)化栽培，并通過轉(zhuǎn)型升級，打造本地農(nóng)產(chǎn)品特色品牌；結(jié)合生態(tài)環(huán)境特色，促進生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“旅游+扶貧”模式脫貧。在不能依托生態(tài)環(huán)境脫貧致富的村莊，要充分利用國家惠民政策，實行易地搬遷扶貧，減少對生態(tài)的破壞。第二，協(xié)調(diào)扶貧資源，促進社會公平。在南疆地區(qū)扶貧資源方面，要區(qū)分貧困戶和非貧困戶，有傾斜地配置扶貧資源。要協(xié)調(diào)好貧困戶之間、非貧困戶之間的利益關(guān)系，維護社會公平。第三，在南疆地區(qū)扶貧開發(fā)中，要注重代際平衡，不能為了當代發(fā)展而損害后代生存的權(quán)利，做好長足有效的扶貧開發(fā)規(guī)劃。

總之，扶貧開發(fā)是一項艱巨的系統(tǒng)工程，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)是全疆乃至全國扶貧開發(fā)的重點和難點。在黨中央的政策引領(lǐng)下，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以新疆社會穩(wěn)定和長治久安為總目標，貫徹中央治疆方略，動員全國全社會的力量，開展南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)治理，是當前和今后一段時間的重點工作。南疆地區(qū)扶貧開發(fā)治理工作的有效開展，也將為國內(nèi)其他13個集中連片貧困地區(qū)和實施特殊扶貧政策的地區(qū)提供脫貧攻堅的寶貴經(jīng)驗。