文/鄧大洪

“按照國(guó)務(wù)院要求，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部正在配合司法部抓緊起草PPP條例?！比涨?，國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰在第三屆中國(guó)PPP論壇上透露。

PPP條例，全稱為《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，征求意見(jiàn)稿已于2017年公布，主要針對(duì)我國(guó)PPP行業(yè)長(zhǎng)期存在的“明股實(shí)債”頑疾，推出清單式管控對(duì)PPP適用范圍做出限制，是目前國(guó)內(nèi)PPP投資的最高法規(guī)，而以前推出的均為部門法規(guī)。

取得成績(jī)值得肯定

財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌曾表示：“PPP改革推進(jìn)以來(lái)雖然存在著這樣那樣的問(wèn)題，但成績(jī)值得肯定，發(fā)展總體形勢(shì)良好。”

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

推行PPP模式的初衷是為了去杠桿：

一是PPP模式可以減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金注入的負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目一般需要投入大約30%的資本金和70%的銀行貸款。資本金需要政府和社會(huì)資本共同出資，甚至完全由社會(huì)資本出資，而不是傳統(tǒng)方式下由政府完全出資，使得政府資本金出資的負(fù)擔(dān)得以減輕。二是減輕地方政府財(cái)政支付壓力。過(guò)去的BT模式需要地方政府在項(xiàng)目建成后3-5年內(nèi)完成項(xiàng)目全部成本的支付，PPP模式則可將其拉長(zhǎng)成20-30年的支付，從而減輕集中支付的壓力。三是可借助社會(huì)資本進(jìn)行融資。社會(huì)資本需要承擔(dān)與股權(quán)份額相對(duì)應(yīng)的負(fù)債融資責(zé)任，可以發(fā)揮實(shí)力雄厚的社會(huì)資本方，尤其是大型國(guó)企特別是中央企業(yè)的低成本融資優(yōu)勢(shì)。

PPP在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是1995-2003年：以外商投資為主要目的試點(diǎn)PPP；二是2004-2013年：以實(shí)用主義為特征并逐步推廣；三是2014-2018年：建章立制推動(dòng)PPP規(guī)范化，并逐漸適合我國(guó)國(guó)情。

根據(jù)全國(guó)PPP信息平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)，截至2018年10月末，全國(guó)已有4302個(gè)項(xiàng)目簽約落地，帶動(dòng)投資6.6萬(wàn)億元，涵蓋市政工程、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等19個(gè)領(lǐng)域。

另?yè)?jù)“中誠(chéng)信國(guó)際”發(fā)布的消息顯示，我國(guó)PPP的整體發(fā)展現(xiàn)狀如下：

一是整體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、落地加速，落地投資占固定資產(chǎn)投資比重上升。二是地域發(fā)展不平衡，西部需求大，東部落地情況較好。三是行業(yè)發(fā)展不平衡，市政工程等仍是主要熱點(diǎn)，綠色低碳項(xiàng)目受重視。四是財(cái)政資金參與度高，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助占比超七成。五是國(guó)有獨(dú)資占比最大，但民間資本參與度較2018年年初有所降溫。

“明股實(shí)債”大量存在

“在肯定PPP成績(jī)的同時(shí)，也要注意其運(yùn)行過(guò)程中走偏變異等問(wèn)題?！?史耀斌把PPP存在的變異走偏問(wèn)題歸結(jié)為“四化”：

一是支出責(zé)任“固化”問(wèn)題。一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過(guò)BT、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府在兜底項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

二是支出上限“虛化”問(wèn)題。對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位、把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府的能力不匹配，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”的功效，很可能會(huì)加劇財(cái)政中的長(zhǎng)期支出壓力。

三是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”問(wèn)題。PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營(yíng)為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)。同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的傾向仍然較為嚴(yán)重。

四是適用范圍“泛化”問(wèn)題。一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，繞過(guò)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政策監(jiān)管，影響到了宏觀調(diào)控效果。

業(yè)內(nèi)專業(yè)人士李開(kāi)孟更是從更深層次角度分析了PPP明股實(shí)債產(chǎn)生的原因及本質(zhì)問(wèn)題。

“‘股權(quán)投資’演變?yōu)楦鞣N形式的名股實(shí)債，是PPP中存在的最為突出的問(wèn)題?！崩铋_(kāi)孟表示。PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本投資，理所當(dāng)然應(yīng)該是股權(quán)投資，這類投資對(duì)其未來(lái)收益和回報(bào)沒(méi)有固定保障，主要依賴于其提供的公共服務(wù)能否達(dá)到要求、能否滿足使用者要求、能否滿足政府績(jī)效考核的要求等，從而決定使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或其他投資回報(bào)能否兌現(xiàn)。

由于股權(quán)投資者需要承擔(dān)未來(lái)PPP項(xiàng)目運(yùn)作質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)實(shí)中社會(huì)資本投資方不愿意承擔(dān)類似風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方對(duì)政府的信用及履約能力持懷疑態(tài)度，害怕出現(xiàn)“新官不買舊賬”的現(xiàn)象；對(duì)于使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，存在轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制不完善、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育不成熟等情況，難以使社會(huì)資本方形成對(duì)未來(lái)合理預(yù)期的信心。

社會(huì)資本方為了規(guī)避未來(lái)投資風(fēng)險(xiǎn)，必然要求地方政府鎖定社會(huì)資本的投資收益水平及退出期限等各種安排，于是就會(huì)出現(xiàn)各種名目的“明股實(shí)債”等變相操作方式?！啊鞴蓪?shí)債’有的屬于公開(kāi)操作，有的屬于‘抽屜里的合同’，其表現(xiàn)名目繁多，往往難以識(shí)別和認(rèn)定?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。

李開(kāi)孟還認(rèn)為，“股權(quán)投資”演變成各種形式的明股實(shí)債，是目前PPP制度環(huán)境下社會(huì)資本投資方為了維護(hù)自身利益不得不采取的自救行動(dòng)。

“明股實(shí)債”在我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中普遍存在，比如以BTO的形式實(shí)施拉長(zhǎng)版BT模式，以與績(jī)效脫鉤的可用性付費(fèi)方式保障施工方（同時(shí)也是社會(huì)資本方）獲取固定施工利潤(rùn)；分期溢價(jià)回購(gòu)安排；以可行性缺口補(bǔ)貼名義保證社會(huì)資本獲得穩(wěn)定回報(bào)；投資回報(bào)保底承諾等等。

“我國(guó)推動(dòng)實(shí)施PPP模式的政策導(dǎo)向是要降低地方政府債務(wù)，包括各種形式的或有負(fù)債。但在實(shí)踐方面，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本投資所出現(xiàn)的各種形式的‘明股實(shí)債’現(xiàn)象不僅沒(méi)有化解地方政府的債務(wù)壓力，而且還進(jìn)一步加大了地方政府未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)，去杠桿演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。

據(jù)李開(kāi)孟分析，PPP項(xiàng)目融資運(yùn)作模式所呈現(xiàn)的上述運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，使得大量PPP項(xiàng)目在沒(méi)有地方政府現(xiàn)行財(cái)政壓力的情況下得以上馬。但是，在實(shí)際運(yùn)作層面，PPP項(xiàng)目的資本金往往是以明股實(shí)債等方式籌措的，必然會(huì)成為政府的債務(wù)；PPP項(xiàng)目的債務(wù)資金也會(huì)以政府兜底等多種方式最終形成地方政府債務(wù)；PPP項(xiàng)目形成的可行性缺口補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等政府支付義務(wù)，雖然以現(xiàn)有政策規(guī)定不屬于政府債務(wù)，但這些支付責(zé)任同樣屬于事實(shí)上的政府或有負(fù)債，這些最終都將推高地方政府的未來(lái)償債風(fēng)險(xiǎn)。

“PPP模式在我國(guó)的大規(guī)模推廣應(yīng)用，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府債務(wù)壓力的目的，而且會(huì)以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來(lái)負(fù)債壓力，將地方政府債務(wù)還本付息的履約責(zé)任留給繼任者，導(dǎo)致未來(lái)當(dāng)?shù)卣男懈鞣N財(cái)政支付責(zé)任的難度加大?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。

“正負(fù)清單”根除頑疾

如何糾正我國(guó)PPP存在的“明股實(shí)債”問(wèn)題？“各級(jí)財(cái)政部門在堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展的過(guò)程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的‘四條線’?！笔芬筇岢隽怂木€方針：

一是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開(kāi)。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中，及時(shí)公開(kāi)財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開(kāi)的，要從項(xiàng)目庫(kù)中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū)要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

二是要守住“底線”。要落實(shí)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目的總體情況，對(duì)于項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實(shí)施情況等做到“心中有數(shù)”。這里的項(xiàng)目不僅包括入庫(kù)項(xiàng)目，也要包括未入庫(kù)的項(xiàng)目，要真正做到全口徑統(tǒng)計(jì)。

四是要明確“界線”。對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識(shí)別、論證、入庫(kù)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽(tīng)”。

史耀斌表示：“財(cái)政部將建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，確保PPP的規(guī)范實(shí)施?！?/p>

PPP條例的出臺(tái)是建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系的重要步驟?！癙PP條例出臺(tái)是PPP行業(yè)重新調(diào)整再出發(fā)的重要保障，也是PPP更好發(fā)展的根本。未來(lái)PPP行業(yè)將在有序規(guī)范的基礎(chǔ)上，迎來(lái)更高效更穩(wěn)固的發(fā)展?！敝袊?guó)財(cái)科院PPP研究所科研成果轉(zhuǎn)化中心主任卓識(shí)表示。

韓志峰認(rèn)為，規(guī)范有序是推進(jìn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的主基調(diào)，PPP條例出臺(tái)意味著PPP市場(chǎng)將逐漸規(guī)范透明。他表示，應(yīng)建立健全PPP項(xiàng)目合理回報(bào)機(jī)制，確定合理價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限；充分挖掘項(xiàng)目本身的商業(yè)價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營(yíng)效率、降低項(xiàng)目成本；正確選擇項(xiàng)目融資模式，降低融資成本、提高資金使用效率。

“PPP項(xiàng)目要符合財(cái)政管理要求，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要符合金融監(jiān)管要求，避免期限錯(cuò)配和明股實(shí)債，防范金融風(fēng)險(xiǎn)?！表n志峰說(shuō)。

業(yè)內(nèi)人士也普遍認(rèn)為，制定限制性目錄對(duì)于解決PPP“明股實(shí)債”尤為重要，這能夠給投資人提供更加明晰的方向。據(jù)了解，目前已有部分地方進(jìn)行清單式管控模式試點(diǎn)。如湖南省此前發(fā)布了首個(gè)省級(jí)PPP項(xiàng)目負(fù)面清單，明確五種情形不得運(yùn)用PPP模式、七類事項(xiàng)不得采用政府購(gòu)買服務(wù)方式。

采用正面清單的典型則有固安模式。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，河北固安縣政府將約定區(qū)域的運(yùn)營(yíng)整體委托給了華夏幸福，由該企業(yè)負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)，政府按效付費(fèi)，且以約定區(qū)域內(nèi)新增財(cái)政收入的一定比例為支付上限，既有利于化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)企業(yè)形成了正向激勵(lì)。

據(jù)悉，固安模式中正面清單限定于其定位的新型顯示、航天航空、生物醫(yī)藥等三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。華夏幸福固安區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心總經(jīng)理王東岳說(shuō)：“在入駐企業(yè)方面，華夏幸福與政府有一套評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)入駐企業(yè)共同打分，決定企業(yè)是否可以入駐園區(qū)，保障了入園企業(yè)的高效性?！?/p>

“PPP模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，發(fā)揮社會(huì)資本的積極性和主觀能動(dòng)性，但對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題則要及時(shí)規(guī)范?！表n志峰強(qiáng)調(diào)說(shuō)。