王湘龍

（廣東省森林資源保育中心，廣東廣州 510173）

天然下種或萌生形成的森林、林木、灌木林被定義為天然林（廣東省特別規(guī)定速生豐產(chǎn)或短輪伐期樹種如桉類、杉木、藜蒴等采伐后萌生的第二代、第三代林仍為人工林），穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)、頂級生物群落基因、環(huán)境氣候的重要標識、國家森林資源精華是天然林特有的性質(zhì)，其生物多樣性特別豐富，生態(tài)環(huán)境特別穩(wěn)定，因此天然林在國土生態(tài)安全、國家生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中有舉足輕重的作用。為進一步深化集體林權(quán)制度改革，鞏固改革成果，“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”，中國在“十三五”期間開始提出，全面停止天然林商業(yè)性采伐是今后一段時期林業(yè)深化改革發(fā)展的重點，是落實黨中央“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，是山水林田湖系統(tǒng)治理的要求，也是努力建設(shè)秀美山川美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的要求。

把天然林保護工程擴大到全國，把所有天然林保護起來是國家林業(yè)工作的最新要求。全面保護的標志就是所有的天然林里不進行商業(yè)性采伐。筆者認為這是《森林法》頒布以來社會、政府對“天然林”認識的一次升華。如何將保護“天然林”管理政策貫徹落實到當前林業(yè)工作發(fā)展建設(shè)中去，是當務(wù)之急。

1 天然林保護政策回顧

1.1 采伐利用

改革開放之前，國家森林經(jīng)營主要遵循“以普遍護林、重點造林、合理采伐、合理利用”，“營林為基礎(chǔ)、采育結(jié)合、造管并舉、多種經(jīng)營”政策方針。天然林保護、天然林生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和發(fā)展未得到應(yīng)有的保護，乃至少數(shù)地方天然林資源遭受到了破壞，鄉(xiāng)土樹種和珍貴天然林種群也受到不同程度的采伐和破壞。

1.2 保護發(fā)展

改革開放以來，人們對生態(tài)環(huán)境要求越來越高，林業(yè)事業(yè)必須與時俱進適應(yīng)時代要求，實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護林，逐步到以堅持“保護優(yōu)先、自然修復(fù)”的原則，國家社會發(fā)展的要求，天然林保護得到了空前重視，特別是1995年全國開展森林分類經(jīng)營以來，中國森林實現(xiàn)了商品林和生態(tài)林分類管理，森林分類經(jīng)營已經(jīng)從森林分類經(jīng)營制度建設(shè)期轉(zhuǎn)入了政策完善與補充時期。1998年，國家啟動了天然林保護工程試點，天然林保護政策得到了國家政府、社會各界的肯定，生態(tài)建設(shè)、天然林保護取得了前所未有的成績。2003年，國家林業(yè)局出臺了《關(guān)于嚴格天然林采伐管理意見》提出天然林管理要擯棄單一木材經(jīng)營思想，要恢復(fù)和建設(shè)天然林森林生態(tài)系統(tǒng)，并總結(jié)中國天然林經(jīng)營經(jīng)驗和教訓(xùn)，汲取國外對天然林經(jīng)營成功案例和建議，探索符合中國實際的天然林經(jīng)營模式，進一步明確了天然林保護與利用的管理政策。

1.3 修復(fù)禁伐

黨的十八大以來，提出了山水林田湖是一個生命共同體，讓全社會人員認識生態(tài)環(huán)境保護的重要性，不能以犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟，不能靠吃子孫飯來提高GDP，要用最嚴格制度管理天然林，全面停止天然林商業(yè)性采伐，以開展生態(tài)文明建設(shè)為契機，建立健全天然林保護管理體系，全面停止天然林的商業(yè)性采伐，探索天然林禁伐后的管理政策措施、生態(tài)補償機制、有效生態(tài)監(jiān)測成為了當前林業(yè)工作研究的重點。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復(fù)制度方案》，對天然林出臺了最嚴格制度、提出了最嚴密的保護修復(fù)技術(shù)方案。

2 天然林保護現(xiàn)狀

2.1 政策成效

1998年洪災(zāi)后，國家決定在長江上游、黃河上中游對天然林實施禁伐、限伐；從2000年開始中國正式實施天然林保護工程項目，天然林保護工作由點到面，發(fā)展到了從保護重點到“爭取把所有天然林都保護起來”。截止2017年底，國家共投天然林保護專項資金3313.55億元，完成國家公益林建設(shè)面積1800萬hm2，中幼齡林撫育達700萬hm2，1.29億hm2天然林在天保項目中得到休養(yǎng)。全國增加了近700萬hm2天然林面積，增加了12億m3天然林蓄積量，在全國森林資源中天然林總量增加分別占全國的88%和61%。過去的20多年以來，在國家實施天保工程中，全國有90%陸地森林生態(tài)系統(tǒng)類型、有85%野生動物種群和65%高等植物種群在天然林保護工程中得到了有效保護，已消失多年的飛禽、走獸等野生動物又在天保工程區(qū)內(nèi)出現(xiàn)，國家重點保護野生植物如珙桐、蘇鐵、紅豆杉等分布面積逐步在擴大。天保工程有效保障了中國大江大河安穩(wěn)和國土生態(tài)環(huán)境安全，工程區(qū)的山體滑坡、水土流失、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害也在大量減少。天然林保護改變了林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營方式、經(jīng)濟社會發(fā)展方式，同時也帶動全國重塑國土生態(tài)安全空間格局，中國走生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展之路，在國際國內(nèi)產(chǎn)生了深遠影響[1]。

2.2 全面保護

天然林保護政策一直在不斷深入推進，由于天然林資源稀缺，用途廣泛，商品價值高貴，社會對天然林資源需求一直是供不應(yīng)求，因此目前仍有一些地方特別是天然林資源豐富地區(qū)，依然存在違規(guī)采伐天然林，毀林開墾天然林，非法采挖移植天然林的情況，當前各國為改善生態(tài)環(huán)境和天然林資源合理利用，天然林資源保護已經(jīng)成為各國保護環(huán)境的熱點和難點。全面停止天然林的商業(yè)性采伐的政策實施，標志著中國林業(yè)工作重心已從利用森林資源轉(zhuǎn)變到全面保護森林資源，這決策不僅是由中國國情決定的，也是中國林業(yè)自身階段內(nèi)在發(fā)展的迫切需要。目前廣東省通過省政府下發(fā)文件，明確規(guī)定全省停止天然林采伐限額的下達執(zhí)行，將各地天然林采伐限額調(diào)整為零，不分林種全面禁止商業(yè)性采伐天然闊葉林，同時加大執(zhí)法力度，對發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)采伐天然林的，堅決嚴厲打擊依法從重處罰。

3 天然林商業(yè)性采伐全面停止可能產(chǎn)生的問題

一是保護利用矛盾凸顯。天然林保護政策與林農(nóng)生產(chǎn)生活需求矛盾凸顯，全面要求停止天然林商業(yè)性采伐，特別在中國南方集體林區(qū)氣溫高、雨水充沛，天然林資源自然稟賦好，經(jīng)濟收入主要依靠經(jīng)營利用天然林資源的地區(qū)矛盾更為尖銳。二是標準不一，保護難。天然林的自然屬性和社會屬性在技術(shù)標準上交叉、概念模糊[2]，導(dǎo)致天然林保護管理政策難以貫徹執(zhí)行，因此國家應(yīng)以森林分類經(jīng)營為基礎(chǔ)，進一步明確天然林保護管理具體對象，并對天然林的概念和范疇進一步明確和定義。三是補償?shù)?，林農(nóng)積極性不高。天然林保護建設(shè)資金投入與社會經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)不同步，在天保工程實施以來，森林資源的管護和公益林的建設(shè)資金雖然總量在提高，但從單位成本來計算，卻一直沒有太多改變，與社會經(jīng)濟發(fā)展情況相比滯后，天然林保護者和林權(quán)所有者沒有得到相應(yīng)的損失性補助。四是面廣點多，內(nèi)容繁瑣監(jiān)管難。由于大部分天然林具有天然生長屬性、山高路遠不可及特性，當前天然林林區(qū)涉及點多、面廣，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施很不完善，林區(qū)群眾工作生活條件非常艱苦，靠山吃山依然存在。交通道路不便、通訊設(shè)施不全、信息溝通不及時，這些問題給森林資源管護工作，特別是天然林監(jiān)督管理工作造成嚴重的實際工作困難。五是投資保護天然林建設(shè)積極性不高。現(xiàn)實中林業(yè)管理政策變化快，天然林的建設(shè)周期長，影響了社會投資天然林建設(shè)保護的積極性，在天然林全面停止商業(yè)性采伐之后，在今后很長一段時間內(nèi)將面臨天然林年森林采伐限額量少的問題，農(nóng)戶和造林大戶再難從采伐天然林木材上獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，將導(dǎo)致生態(tài)保護和營林育林積極性受影響。

4 全面停止天然林采伐政策，保護天然林的建議

4.1 探索建立天然林保護經(jīng)營新路子，建立健全天然林保護補償有效機制

全面停止天然林商業(yè)性采伐后，勢必對擁有天然林資源的林權(quán)所有者帶來了經(jīng)濟上的損失，如何處理好保護和民生，是落實天然林保護政策的關(guān)鍵，也是社會各界積極支持的根本，建議各級政府要加大對基層、國有單位、林農(nóng)等調(diào)研，聽取各方意見，組織專家論證等，同時大幅提高天然林補償標準，將天然林補償標準納入當?shù)刎斦A(yù)算，并建立與國民生產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展一致的增長機制，特別南方集體林區(qū)，要充分考慮集體林區(qū)的實際情況，大幅提高集體和個人所有天然林停伐補償標準，并將其納入省級及以上生態(tài)公益林補償中，使疊加補償后達到天然林補償標準高于或齊平當?shù)亓值刈饨鹚?，積極推動集體和個人所有的天然林納入天然林禁伐范圍。

4.2 理順天然林保護政策與森林分類經(jīng)營政策的關(guān)系

天然林是森林資源的自然屬性，以其形成方式確定，不取決于森林經(jīng)營目的，而森林分類經(jīng)營是根據(jù)森林經(jīng)營目的及其資金管理方式（社會屬性）所建立起來的一種森林經(jīng)營制度，不由森林自然屬性決定。長期以來，中國是按森林經(jīng)營目的來制定相關(guān)政策，從1998年開始國家實施天然林保護工程后，中國林業(yè)政策既有按森林經(jīng)營目的來制定的，也有按森林生成方式來制定的。中國林業(yè)政策制定的基本理念應(yīng)該是“以森林經(jīng)營目的制定林業(yè)政策為主，以森林形成方式制定政策為輔”[3]，因此，可以將根據(jù)森林生成方式制定的政策作為根據(jù)森林經(jīng)營目的制定的政策的配套、補充或完善。建議將天然林保護政策視為生態(tài)公益林保護政策的配套或完善政策，即天然林保護工程應(yīng)不影響商品林經(jīng)營管理政策。

4.3 明確政府管理的“天然林”范圍標準，是落實天然林政策的關(guān)鍵點

一是國家政策中的天然林包括了公益林中天然起源的以及坡度大于25°以上的商品林、公路鐵路和大江大河兩側(cè)、第一山脊線范圍內(nèi)的商品林[4]，要求以封育改造和補植改造為主要管理措施，一次改造蓄積強度不得大于20%；二是技術(shù)規(guī)程中定義的天然林是由天然下種或萌生形成的森林、林木、灌木林。在實際工作中，為了充分利用自然力、森林的天然更新能力，維護森林健康與活力，降低經(jīng)營成本，有不少速生豐產(chǎn)林（最典型的商品林）除第一茬外，第二、三茬多用萌芽更新，如桉樹、楊樹、杉木、藜蒴、竹林等；另外，還有一些用材林其更新也有采用天然更新方式的，如馬尾松等；若按調(diào)查技術(shù)標準這些森林均應(yīng)歸屬于天然林。勢必導(dǎo)致在基層實際林業(yè)工作過程中對天然林保護范圍出現(xiàn)交叉，在執(zhí)行法律政策中保護與利用矛盾尤為突出，特別是南方杉木主產(chǎn)區(qū)、速生林發(fā)展地區(qū)，如果按照森林自然屬性以技術(shù)標準簡單界定其為天然林，也納入停止商業(yè)性采伐范疇顯然不合理。因此筆者認為在林業(yè)工作過程中必須實事求是，對停止天然林商業(yè)性采伐工作必須謹慎，必須做細、做足相應(yīng)區(qū)劃和界定工作，必須把天然林保護落實到山頭地塊，并充分尊重林權(quán)者的意見，否則天然林保護政策將成為空中樓閣。因此在國家全面停止天然林商業(yè)性采伐時，需盡快重新制定天然林保護工程中的“天然林”界定標準，明確政府管理保護的天然林范疇，將天然林保護管理落實到當前的林業(yè)工作實際中。

4.4 結(jié)合天然林保護工程，對林種進行科學(xué)梳理與調(diào)整

根據(jù)廣東省2017年度的森林資源檔案數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，全省天然林面積達375.62萬hm2，占全省林業(yè)用地面積的35.26%。按林種統(tǒng)計天然林：公益林中天然林面積為255.96萬hm2、商品林中天然林面積為119.66萬hm2；按優(yōu)勢樹種統(tǒng)計天然林：其中桉樹天然林面積為0.57萬hm2、杉木天然林面積1.35萬hm2、藜蒴天然林面積1.54萬hm2、馬尾松天然林面積44.43萬hm2（天然林其他較大面積樹種為闊葉混59.59萬hm2、針闊混49.35萬hm2、針葉混14.53萬hm2、其他軟闊128.59萬hm2）。分析這些數(shù)據(jù)明顯可以得出上述調(diào)查統(tǒng)計天然林分類管理存在諸多合規(guī)不合理情況，筆者認為這種情況是全國普遍存在現(xiàn)象。因此應(yīng)根據(jù)《公益林與商品林分類技術(shù)指標》（LY/T 1556-2000）、《林種分類》（LY/T 2012-2012）及《 國家級公益林區(qū)劃界定辦法》（林資發(fā)［2009］214號）等文件，對林種進行全面的梳理與調(diào)整。對當初界定不合理的生態(tài)公益林及商品林中的天然林進行林種調(diào)整。在林種調(diào)整時，不僅要“禁止將國家公益林改造為商品林”，而且要禁止將生態(tài)公益林中的天然林調(diào)整為商品林；在將商品林調(diào)整為生態(tài)公益林時，一要優(yōu)先將商品林中的天然林調(diào)整為生態(tài)公益林，二必須征得林權(quán)所有者和經(jīng)營者的同意。

5 結(jié)束語

停止天然林的商業(yè)性采伐是“十八大”以來生態(tài)文明建設(shè)在林業(yè)工作中的重要抓手，是林業(yè)事業(yè)從利用到保護森林資源的轉(zhuǎn)折，是中國大力保護生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)社會經(jīng)濟發(fā)展的重大決策之一，是保護發(fā)展森林資源和天然林珍稀資源休養(yǎng)生息、經(jīng)濟社會發(fā)展重大轉(zhuǎn)折的難得機遇。在機構(gòu)改革后，林業(yè)工作者應(yīng)抓住當前機遇，主動作為，勇于擔當，提前謀劃，超前準備，把天然林資源的保護作為當前林業(yè)部門工作首要任務(wù)，努力保護和建設(shè)好天然林森林資源，為中國建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，筑牢國家生態(tài)安全屏障，保護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長做出貢獻。