許 偉

新中國成立70年來，尤其是改革開放40年來，我國經濟高速發(fā)展并取得令世界矚目的偉大成就，最重要的動力之一就是大力推進了城鎮(zhèn)化建設。城鎮(zhèn)化之所以能夠推動我國經濟高速發(fā)展，根本原因在于我們走出了一條符合國情的中國特色的城鎮(zhèn)化建設道路。進入新時代，面對全球經濟增長乏力、國內經濟轉型壓力重重的復雜情況，黨中央明確提出將新型城鎮(zhèn)化作為促進經濟發(fā)展的新的增長點，開啟了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉型升級的新階段。深刻反思新中國成立70年來城鎮(zhèn)化建設的歷程和特點，認真地思考我國城鎮(zhèn)化建設的未來應然走向，對于新時代全面推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設、促進中國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，意義重大。

一、新中國成立70年來城鎮(zhèn)化建設的歷程

新中國成立后，在馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想指導下，在中華傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一基因孕育下，在借鑒蘇聯(lián)和西方發(fā)達資本主義國家城市化經驗的基礎上，中國共產黨帶領人民開啟了中國的城鎮(zhèn)化建設，并進行了持續(xù)不斷的探索和實踐。70年來，新中國城鎮(zhèn)化建設的歷程大體上可以劃分為三個階段。

（一）蘇聯(lián)式社會主義城鎮(zhèn)化建設階段

從新中國成立之初至十一屆三中全會召開，其間的城鎮(zhèn)化建設屬于蘇聯(lián)式社會主義城鎮(zhèn)化建設階段。新中國成立之初，鑒于資本主義國家出現的諸多城市問題，如環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張、城市犯罪、貧民窟以及城鄉(xiāng)對立等，以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體開始思考如何使中國的工業(yè)化、城市化避免西方資本主義城市化弊端、走出一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的全新道路的問題。當時，蘇聯(lián)的政府主導型城市化道路，在高度集中的計劃經濟體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的推動下，使其迅速完成了由農業(yè)國向工業(yè)國的轉變，實現了城市化的高速發(fā)展，并帶動了汽車、電站等與軍事相關的技術產業(yè)的突飛猛進①1925年蘇共第十四次代表大會正式提出了實現社會主義工業(yè)化的方針，在工業(yè)化建設推動下，蘇聯(lián)的城市化進入了高速發(fā)展階段。據統(tǒng)計，1926年蘇聯(lián)城市數為709座，城市總人口為 2630萬人，到 1940年城市數量增加到 1241座，城市總人口增加到6311.2萬人，城市人口占總人口的比例從18%上升到33%，僅用了15年的時間就走完了西歐發(fā)達資本主義國家30-50年的城市化歷程。[1]。新中國成立之初，我國基本照搬了蘇聯(lián)社會主義城市化道路，即政府通過高度集中的經濟計劃直接干預城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設。當時，基于快速恢復國民經濟、鞏固新生政權、防備第三次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的迫切需要，我國同樣也實施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。在冷戰(zhàn)背景下，為了保障重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，政府不得不犧牲國內農業(yè)、農村的發(fā)展機會，優(yōu)先保障重工業(yè)對能源資源的需求，進而帶動了一批工業(yè)型、能源資源型城鎮(zhèn)率先發(fā)展；為了防備第三次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，我國啟動了三線建設，通過大規(guī)模地將工業(yè)向中西部地區(qū)的13個省、自治區(qū)遷移，實現了以遷移工業(yè)拉動的工業(yè)型城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。由于遷移工業(yè)多居于山區(qū)，分散、散亂，因而城鎮(zhèn)布局也表現出顯著的“山、散、亂”特征。為了緩解城鎮(zhèn)人口壓力，我國實行了嚴格的城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度，牢牢將農業(yè)人口限制在鄉(xiāng)村，并逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的經濟體制和社會結構，由此也導致了改革開放前我國城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化的現實困境[2]（P167）。

（二）中國特色城鎮(zhèn)化建設階段

從十一屆三中全會至黨的十八大召開，其間的城鎮(zhèn)化建設屬于中國特色城鎮(zhèn)化建設階段。這一階段又可以分為三個時期：

1.中國特色城鎮(zhèn)化建設起步期。從十一屆三中全會至黨的十四大召開，屬于中國特色城鎮(zhèn)化建設起步期?！拔幕蟾锩苯Y束以后，鄧小平以“解放思想、實事求是”的精神，對國際形勢進行了重新審視。他指出，在核威懾、新科技革命和全球化等眾多因素共同作用下，“較長時間內不發(fā)生大規(guī)模的世界戰(zhàn)爭是有可能的”[3]（P127），和平與發(fā)展是當今的時代主題。在此背景下，建國初期以備戰(zhàn)為目的、重生產而輕生活以及工業(yè)型、能源型城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設方式亟待轉變。為此，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體，通過市場化改革（如所有制、分配制、定價制、農村商品自由交易機制等），打破了過去單一的政府計劃的局面，形成了市場和政府共同推進的機制，推動我國城鎮(zhèn)化建設實現了由單一政府管控向政府和市場共同推進的轉變；通過“重轉輕”“軍轉民”“關、停、并、轉”部分生產條件不足的工業(yè)企業(yè)，糾正了重、輕、農結構性失調問題，引導了城鎮(zhèn)化由以重工業(yè)為主的生產型向以輕工業(yè)為主的生活型轉變；通過搞活社隊企業(yè)、放寬農民在集鎮(zhèn)的落戶條件，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展；依托經濟特區(qū)建設，帶動了沿海城鎮(zhèn)的率先崛起。同時，為了防止西方資本主義國家的城市病，我國還專門出臺了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，嚴格控制大城市發(fā)展規(guī)模，為小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境，進而開啟了以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)的中國特色城鎮(zhèn)化建設階段。

2.中國特色城鎮(zhèn)化建設堅守推進期。從黨的十四大至黨的十六大召開，其間的城鎮(zhèn)化建設屬于中國特色城鎮(zhèn)化建設堅守推進期。20世紀80年代末、90年代初，在國際上，出現蘇東劇變，社會主義制度遭遇嚴重危機；在國內，經過改革開放 10多年的發(fā)展，我國開始告別“緊缺時代”而向“過剩時代”[4]轉變，消費結構轉型升級，城鎮(zhèn)化逐漸成為內需的主要內容。在此背景下，以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體，通過確立社會主義市場經濟體制，堅持并完善了市場和政府雙重推進的城鎮(zhèn)化建設，特別是通過下放戶口管理權和全面放開小城鎮(zhèn)落戶條件、放寬中等及一些大城市的準入條件、嚴格控制北上廣等特大城市的戶籍制度改革，推動了農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)的流動；通過開展區(qū)域綜合治理和工業(yè)園區(qū)建設，帶動了大城市和小城鎮(zhèn)并舉發(fā)展；通過實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，帶動了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。在此階段上，我國的城鎮(zhèn)化建設，成功消釋了國內外對中國特色社會主義制度的各種質疑聲，堅持中國特色社會主義市場經濟改革，進而堅守了計劃和市場雙重推進的中國特色城鎮(zhèn)化建設道路，并在以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化建設過程中，開始注重大城市和小城鎮(zhèn)并舉發(fā)展。

3.中國特色城鎮(zhèn)化建設全面推進期。從黨的十六大至黨的十八大召開，其間的城鎮(zhèn)化建設屬于中國特色城鎮(zhèn)化建設全面推進期。進入21世紀后，從國際上看，全球資源環(huán)境不斷惡化，能源危機日益加劇；就國內而言，我國開始步入中等收入國家行列，不斷拉大的三大差距、日益突出的社會矛盾和急速惡化的資源環(huán)境狀況，迫切需要城鎮(zhèn)化進程轉變發(fā)展方式。在此背景下，以胡錦濤同志為核心的第四代中央領導集體，以科學發(fā)展觀為指導，明確提出了城鎮(zhèn)化建設必須堅持“以人為本、科學發(fā)展”的價值目標，針對以往城鎮(zhèn)化建設中出現的各種問題，強調要堅持以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、四化同步，全面、協(xié)調、可持續(xù)地推進城鎮(zhèn)化建設。為此，國家依托各種惠農、補農政策（醫(yī)療、教育、社會保障等），推進了城鄉(xiāng)一體化建設；通過進一步放寬落戶限制、改革農村土地產權制度和土地征用制度等措施，積極推動土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉變；通過培育以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)體系，努力推進多種規(guī)模的城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；依托主體功能區(qū)建設，推動城鎮(zhèn)化向老少邊窮地區(qū)覆蓋，實現了城鎮(zhèn)化建設在全國范圍內的全面推進。

（三）中國特色新型城鎮(zhèn)化建設階段

從黨的十八大至今，其間的城鎮(zhèn)化建設屬于中國特色新型城鎮(zhèn)化建設階段。黨的十八大召開以來，面對全球經濟低迷和貿易保護主義抬頭以及國內經濟進入中高速發(fā)展的新常態(tài)，為了化解我國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放、質量低下等問題，以習近平同志為核心的黨中央對我國城鎮(zhèn)化建設作出了全新的戰(zhàn)略部署，將“以人為本、科學發(fā)展”的價值目標進一步明確為“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并在這一理念指導下，提出構建以傳承中華文化為“靈魂”，以提升城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感、安全感為目標，“三大支撐帶”①“三大支撐帶”即“一帶一路”、長江經濟帶和京津冀協(xié)同發(fā)展?！八拇蟀鍓K”②“四大板塊”即東部率先發(fā)展、中部崛起、西部大開發(fā)、東北振興。協(xié)同推進的中國特色新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在實施這一戰(zhàn)略的過程中，我國通過進一步破除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，加快推進了以農業(yè)轉移人口市民化為主要內容的人口城鎮(zhèn)化；以新型工業(yè)化、農業(yè)現代化和信息化為支撐，同步推進了城鎮(zhèn)化發(fā)展方式由粗放向集約的轉型；以城市群為主體，積極推進多種規(guī)模的城市協(xié)調發(fā)展；以脫貧攻堅為重點，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；以生態(tài)文明建設為契機，努力推進城鎮(zhèn)化向集約化轉型；以美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)建設為依托，積極引導城鎮(zhèn)化建設對中華優(yōu)秀文化的傳承和發(fā)展。

二、新中國成立70年來城鎮(zhèn)化建設的主要特點

與西方發(fā)達資本主義國家的城市化相比較，我國城鎮(zhèn)化建設在驅動要素、推動主體、規(guī)模形態(tài)、資源供給等各個方面都有明顯不同，呈現出鮮明的中國特色。具體來說，新中國成立70年來的城鎮(zhèn)化建設主要有以下顯著特點。

（一）土地和人口雙要素驅動

發(fā)達資本主義國家的城市化大都起因于工業(yè)化，是工業(yè)進步作用于農業(yè)生產、促使農業(yè)生產力大幅提高并向工業(yè)和服務業(yè)自然溢出的過程。因此，這種城市化屬于產業(yè)驅動型城市化，它與工業(yè)化之間往往有著高度的一致性。我國的城鎮(zhèn)化卻不是工業(yè)化的結果，而是人多耕地少、農耕無法滿足全部農業(yè)人口生存需要、剩余農業(yè)人口被迫從農業(yè)生產中被排擠出來的不得已的過程。這種獨特的國情，使我國走上了一條城鎮(zhèn)化主要是依靠大量廉價的土地和勞動力并通過大搞新城建設、舊城改造而實現的道路，屬于要素驅動型城鎮(zhèn)化。在我國，因為土地所有權掌握在國家和集體手中，政府擁有利用土地所有權換取廉價土地發(fā)展城鎮(zhèn)化的便利。而且，政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，還可以通過抬高出售價格、壓低征地價格來獲取高額土地出讓金，并再次為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支撐。正是通過這種方式，我國實現了以土地驅動帶動的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國豐富的人口資源是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的另一驅動要素。從1949年到2018年，我國約有6億多農業(yè)勞動力人口轉移到城鎮(zhèn)。這些轉移出來的農業(yè)勞動力人口，作為流動人口或農民工進入城鎮(zhèn)，他們大都工資低下且沒有社會保障，這便為我國的城鎮(zhèn)化節(jié)省了成本，進而推動了城鎮(zhèn)化低成本、高速度的發(fā)展。其實，這種土地和人口雙要素驅動的城鎮(zhèn)化，與我國政府在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制和在城鄉(xiāng)之間推行二元化戶籍制度有著密切的關系。家庭聯(lián)產承包責任制提高了我國農業(yè)生產力水平，促使鄉(xiāng)村出現了一大批農業(yè)剩余勞動人口，他們不斷向城鎮(zhèn)流動，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強大的推力；城鄉(xiāng)二元的戶籍制度通過設置城鄉(xiāng)之間在工農業(yè)利潤、公共服務、社會保障以及各種福利上的巨大差異，吸引著各種人力、物資、資源向城市匯集，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強大的拉力。正是這種推力和拉力的雙重作用帶動了我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

值得注意的是，這種土地和人口雙重驅動的城鎮(zhèn)化，雖然有力地推動了我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但由于缺乏工業(yè)產業(yè)支撐，屬于人多地少問題倒逼的一種被動選擇，因而也引發(fā)了諸多不可持續(xù)性問題。如土地市場供不應求與土地資源浪費并存；城鎮(zhèn)建設資金投入缺乏長效機制；地價不斷攀升，房地產泡沫化嚴重；農村剩余勞動力供給下降，年齡結構老化嚴重；農民工異地流動和“候鳥式”遷移增加了社會不穩(wěn)定因素；人口向特大城市過度涌入，導致城市規(guī)模格局不均衡；在基本公共服務、就業(yè)機會、勞動報酬等方面，低成本型城鎮(zhèn)化加劇了社會不平等問題。

（二）中央政府、市場和地方政府三方推進

發(fā)達資本主義國家的城市化主要由市場和政府雙方推進，其中，市場是主導，政府是輔助。市場主導城鄉(xiāng)之間的人口、資本、土地等要素的流動和配置，政府則在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、基礎設施配置、市場競爭規(guī)范、公共政策提供等領域，來彌補市場機制的滯后性及城鄉(xiāng)、工農業(yè)之間過大的差距。政府行為僅在于避免或減少市場機制的不良后果和保護市場機制的有效運行。

我國城鎮(zhèn)化主要由中央政府、市場、地方政府三方推進。由于地方政府的參與，我國城鎮(zhèn)化建設在推進機制上不同于西方國家乃至蘇聯(lián)社會主義國家的市場和政府雙重推進，表現出三方推進的特點。我國于1980-1993年實行的承包制，尤其是1994年以來實行的分稅制，使地方政府由科層系統(tǒng)的層級代理人轉變成為地區(qū)經濟剩余索取權的部分所有人[5]（P10），從而改變了我國城鎮(zhèn)化建設的推進機制，并最終形成了中央政府、市場和地方政府三方推進的態(tài)勢。一是中央政府的推進。出于執(zhí)政權和國家實力最大化考量，中央政府往往以實現經濟最優(yōu)和政治穩(wěn)定為目的，追求國家總體資源的科學配置。因此，中央政府將城鎮(zhèn)化作為推動國家經濟轉型升級、產業(yè)優(yōu)化更新、民生優(yōu)質幸福的重要抓手加以推進。二是地方政府的推進。由于財政分級核算和決策分權，地方政府在中央給定的政治經濟框架下?lián)碛惺杖敕殖傻臋嗔?，這便造就了地方政府既是全國政府系統(tǒng)中的一層，又是組織運用本地經濟資源增進自己轄區(qū)生產力發(fā)展的經營者[5]（P10）的雙重身份。出于自身政績和地方經濟利益考慮，地方政府往往將城鎮(zhèn)化作為實現地方財政、拉動地方經濟、改善地方民生的重要抓手加以積極推進。三是市場的推進。市場作為調節(jié)經濟社會發(fā)展的一只無形的手，對城鎮(zhèn)化同樣有著巨大的推進作用。市場將等價交換、自由競爭和優(yōu)勝劣汰的法則作用于資源配置，從而引起資源從低利潤產業(yè)和地區(qū)向高利潤產業(yè)和地區(qū)流動。正是在這種市場機制的作用下，我國農業(yè)人口和農村土地等各種鄉(xiāng)村資源迅速向工業(yè)和城市轉移，由此帶動了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。同時，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展又反作用于市場法則，強化了市場的優(yōu)勝劣汰效應，擴大了市場法則的地理邊界和效用邊界。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)模多樣化發(fā)展

不同規(guī)模的城鎮(zhèn)有不同的特點，各有優(yōu)劣。一個國家城鎮(zhèn)規(guī)模的大小，往往受其自然地理條件、歷史文化傳統(tǒng)、產業(yè)結構發(fā)展狀況等因素的影響，表現出極大的差異性和多樣性。從我國來看，由于各地自然資源條件、經濟發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)習慣等差異巨大，不可能“一刀切”式劃定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，只能堅持城鎮(zhèn)規(guī)模的多樣化發(fā)展和多種規(guī)模城鎮(zhèn)的互補共促。

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)規(guī)模先后經歷了以下發(fā)展階段：重工業(yè)型城市優(yōu)先發(fā)展→沿海小城鎮(zhèn)崛起、嚴格控制大城市規(guī)?！?積極發(fā)展大城市、合理發(fā)展小城鎮(zhèn)→大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展→以城市群為主體形態(tài)構建完整的城鎮(zhèn)體系。我國始終堅持城鎮(zhèn)規(guī)模的多樣化發(fā)展，尤其是黨的十八大以來，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展理念指導下，隨著我國大城市的快速發(fā)展，一些超大、特大城市不斷形成，并開始向周邊城市釋放巨大的產業(yè)和資源的溢出和帶動效能，出現了圍繞超大、特大中心城市發(fā)展起來的城市群，如長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)。這些城市群借助并聯(lián)式、組團式、網絡式的發(fā)展，形成了優(yōu)勢互補和效益最優(yōu)，通過公共設施的共享提高了城市資源利用率，通過各種物流、人流、信息流的集聚節(jié)約了土地和各種能源資源。正是考慮到城市群有利于降低城鎮(zhèn)化成本和緩解特大中心城市在人口、住房、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面的壓力，2014年 3月，國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，明確提出要構建科學完整的現代城鎮(zhèn)體系。這里所說的科學完整的現代城鎮(zhèn)體系，其實就是科學合理的城市群體系，即城鎮(zhèn)規(guī)模要多樣化、互補化、協(xié)調化發(fā)展，多種規(guī)模城市之間要形成并聯(lián)式、組團式、網絡式關系。當然，新中國成立70年來，我國城鎮(zhèn)規(guī)模雖然已經形成了多樣化的發(fā)展態(tài)勢，但多種規(guī)模城鎮(zhèn)的互補、互促、協(xié)調發(fā)展至今尚未真正實現，這也成為新時代我國新型城鎮(zhèn)化建設亟待突破的一個關鍵問題。

（四）城鎮(zhèn)化資源供給的國內國際兩重支撐

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要巨大的資金、資源投入?？v觀世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化資源供給一般有兩種來源，一是依靠國內資源的積累和優(yōu)先配置，保障城鎮(zhèn)發(fā)展對資金、資源的需要；二是依靠國際外來資源供給，保障本國城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。我國城鎮(zhèn)化靈活運用國內國際兩個市場、兩種資源，通過國內國際相結合的方式，實現了城鎮(zhèn)化的資源供給。其實，利用國內資源發(fā)展城鎮(zhèn)化是各國最常見、也是最自然的選擇，我國也不例外。真正體現各國城鎮(zhèn)化資源供給差異的，主要是其對待國際資源的不同態(tài)度和方式。

在利用國際資源方面，發(fā)達資本主義國家早期的城市化，都或多或少地采取過對外侵略的戰(zhàn)爭性掠奪。兩次世界大戰(zhàn)，就是發(fā)達資本主義國家為了爭奪國際資源和市場斗爭最激烈的表現，其深刻的經濟根源正是發(fā)達資本主義國家的工業(yè)化、城市化發(fā)展對資源和市場的巨大需求。

我國的城鎮(zhèn)化建設是在和平與發(fā)展成為時代主題的背景下開始的，我國也沒有依靠戰(zhàn)爭侵略他國的文化傳統(tǒng)。因此，我國城鎮(zhèn)化只能通過與他國進行合作來實現國際資源供給。事實上，這種和平利用國際資源的戰(zhàn)略，是中國共產黨的一貫主張。早在新民主主義革命時期，毛澤東在分析世界市場和經濟變化時就明確提出，中國發(fā)展應該積極利用國外資本。他說：“美中兩國在經濟上可以互相取長補短，雙方將不會發(fā)生競爭。中國不具備大規(guī)模重工業(yè)的必要條件，她不希望在高級的特制產品上與美國競爭。而美國為了它的重工業(yè)和這一類產品，需要出口市場，它同時還需要為投資尋找出路?！盵6]（P837）。然而，新中國成立后，受冷戰(zhàn)影響，我國城鎮(zhèn)化被迫轉向主要依靠國內農業(yè)、農村資源供給的內生發(fā)展。十一屆三中全會以后，在認真總結我國社會主義建設正反兩方面經驗的基礎上，鄧小平提出了全方位開放的新主張。他說：“中國的發(fā)展離不開世界”，中國要將對內改革與對外開放結合起來，要“大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果”[3]（P373）。隨后，我國城鎮(zhèn)化走上了積極利用國內國際兩個市場、兩種資源的發(fā)展道路。進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央進一步堅持和貫徹落實了“兩個市場、兩種資源”的發(fā)展理念：對內，通過全面改革制約城鎮(zhèn)化國內資源流動的各種體制機制，推動了土地、人口、資金、技術等的自由流動；對外，通過積極推進“一帶一路”倡議，實現了東西、海陸、內外的互聯(lián)互通，為城市群的形成和大中小城市及小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢互補、合作聯(lián)動打通通道，極大地提高了城鎮(zhèn)化利用國內國際兩種資源的效率，保障了城鎮(zhèn)化充足的資源供給。

三、新中國成立70年來城鎮(zhèn)化建設的未來應然走向

新中國成立70年來城鎮(zhèn)化建設取得了巨大的成就，使我國的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，促進了我國經濟社會的快速發(fā)展，但其中也內存著很多不足，使我國經濟社會發(fā)展中出現了一些需要克服的問題。因此，本文立足新時代，著眼于解決新時代我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，特別是對照新時代我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉型升級的奮斗目標，提出了我國城鎮(zhèn)化建設的未來應然走向。

第一，城鎮(zhèn)化建設的土地和人口要素驅動需要向創(chuàng)新和綠色驅動轉變。進入新時代，以往主要依靠土地和人口要素驅動的城鎮(zhèn)化，面臨土地浪費嚴重、耕地紅線預警、低成本人力資源喪失、人口老齡化、空巢化等困境。只有將傳統(tǒng)的要素驅動轉變?yōu)閯?chuàng)新綠色驅動，才能從根本上解決我國城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)性問題。

從創(chuàng)新驅動來看，我們應該依托農業(yè)現代化、新型工業(yè)化和信息化，積極促進城鎮(zhèn)化向現代、創(chuàng)新、智能轉型。農業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化有著密不可分的內在關聯(lián)性。我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之所以依靠土地和人口要素驅動，根本原因在于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐是以廉價土地和人力資源為主導的勞動密集型工業(yè)和落后、分散的小農產業(yè)。因此，要實現城鎮(zhèn)化向現代、創(chuàng)新、智能轉變，必須首先轉變產業(yè)基礎，即依托農業(yè)現代化、新型工業(yè)化和信息化，推動城鎮(zhèn)產業(yè)轉型，進而帶動城鎮(zhèn)化驅動方式轉變。為此，我們可以從以下三個方面來加以籌劃：一是優(yōu)先保障農業(yè)現代化發(fā)展。要優(yōu)先配置農業(yè)現代化所需資金、技術及基礎設施，促進農業(yè)機械化、規(guī)?；?、集約化，提高農業(yè)生產力。同時，還要注重培育新型職業(yè)農民，大力發(fā)展農業(yè)職業(yè)教育，創(chuàng)造條件對農民進行上崗培訓，并注重培育農村管理人才。這不僅有利于滿足農業(yè)現代化對新型人才的需要，也有利于解決新型城鎮(zhèn)化過程中的農民就業(yè)問題和城鎮(zhèn)人力資源保障問題。二是推進新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展。要大力發(fā)展現代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，如新能源、新材料、信息技術和生物醫(yī)藥等，這有利于淘汰重污染、高耗能產業(yè)，優(yōu)化傳統(tǒng)產業(yè)，推動城鎮(zhèn)產業(yè)向綠色低碳轉型。三是持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化與信息化融合發(fā)展。這是新型城鎮(zhèn)化向高效、智能、智慧發(fā)展的必由之路。為此，需要建立健全城鄉(xiāng)一體的信息化基礎設施體系，夯實新型城鎮(zhèn)化與信息化融合發(fā)展的基礎；利用物聯(lián)網、云計算、新一代通信技術等，大力推進電子政務建設，實現城鎮(zhèn)管理智能化；通過公開、透明、規(guī)范的政務管理，提升城鎮(zhèn)治理水平；依托信息教育、宣傳、培訓，建設信息化人才隊伍，提升城鎮(zhèn)治理能力。

就綠色驅動而言，我們需要依托城鎮(zhèn)化能耗的降減和多元化，帶動城鎮(zhèn)化向綠色驅動轉型。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化需要巨大的資源能源投入，對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的危害。新型城鎮(zhèn)化需要在能源資源的選擇、投入量的控制等方面進行改進。具體來說，我們可以從四個方面來著手：一是在努力減少城鎮(zhèn)化的能源消耗的同時，注重轉換對能源品位的選擇，盡可能選擇低品位能源，如太陽能、風能、地熱能等。二是大力倡導以集合能源系統(tǒng)替代單一能耗建筑，可以將太陽能、風能等組合起來使用，還可以分白天和夜晚，將電力進行存儲轉換調配等。三是在城鎮(zhèn)化的建筑設計時要注重能源的組合搭配，如在設計通風、外遮陽時，盡量采用簡單天然技術；在設計基礎性、整體性調溫時，盡量采用低品位能源；在設計精細化、局部性調溫時，盡量采用高品位能源等。四是配套建立節(jié)能減排獎罰機制，全面構建并強制實施節(jié)能標準制度，同時配套實施嚴格的審查制度和獎罰制度，用制度規(guī)范引導城鎮(zhèn)化向綠色、低碳轉變。

第二，在中央政府、市場和地方政府三方推進城鎮(zhèn)化建設的情況下，要注重防范權力擴張和資本擴張[7]對人民利益的侵犯。在中央政府、市場和地方政府三方推進城鎮(zhèn)化建設過程中，存在著權力擴張風險。政府主導下的城鎮(zhèn)化，重視經濟效益，城鎮(zhèn)化更多地被定位為刺激經濟、擴大內需的新增長點。為快速實現經濟效益，政府往往通過城市投資和城市建設等方式，盲目地推進城鎮(zhèn)化，造成城鎮(zhèn)建設趨同化、土地財政、強征強拆、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等嚴重的社會問題。同時，政府與市場（即資本）有可能形成某種意義上的“同盟”，即資本依靠權力，實現超額的地產利潤；權力依靠資本，實現政績與GDP目標。這種同盟，其實質是政府公司化，即資本內化于政府。有鑒于此，必須進一步廓清政府與市場的邊界，明確政府與市場的身份和職能，合理配置中央政府與地方政府的事權和財權。此外，還要積極推進公民社會建設，將其作為一支新的推進力量引入城鎮(zhèn)化建設推進系統(tǒng)中，以形成政府、市場和社會三者之間的制衡，最大限度地保護人民利益不受侵犯。

在中央政府、市場和地方政府三方推進城鎮(zhèn)化建設過程中，也存在著資本擴張風險。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，會孕育出巨大的城鎮(zhèn)投資和消費市場，為資本開辟新的增殖空間。在巨大利益的驅使下，房地產開發(fā)商與地方政府極易形成某種利益捆綁，他們共同推進的舊城改造和新城建設事實上已經掀起了此起彼伏的“造城運動”。在表面上規(guī)模宏大、投資高漲的繁榮景象背后，卻隱藏著巨大的地產泡沫風險。有鑒于此，必須嚴格地將政府與資本剝離，明確限定地方政府的權力邊界，強化社會、人民對政府的監(jiān)督。同時，還要加強政府自身的執(zhí)政能力建設，尤其是要加強政府利用資本、駕馭資本和防范資本無限擴張的能力建設，保障人民的利益不受資本擴張的侵犯。

第三，在城鎮(zhèn)規(guī)模多樣化發(fā)展的同時，要注重多種規(guī)模的城市協(xié)調化、體系化發(fā)展。我國地域遼闊，各區(qū)域資源環(huán)境、發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等差異巨大，堅持大中小城市協(xié)調發(fā)展是由我國國情決定的必然選擇。但是，當前在我國大中小城市多樣化發(fā)展的過程中，卻存在大城市密集發(fā)展不足、中心城市輻射帶動力不強、中小城市發(fā)展乏力、小城鎮(zhèn)質量不高等問題。要解決這些問題，我們必須著力做好以下工作：一是培育城市群帶動多種規(guī)模城市組團式發(fā)展，可以長三角、珠三角、京津冀等城市群為引領，將與這些城市群自然條件和資源稟賦相似、行政區(qū)劃和地域邊界相鄰、社會分工和經濟功能相近的城市并聯(lián)入城市群，促進其與城市群融合，實現不同規(guī)模的城市組團式發(fā)展。二是建立結構完善的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)體系是否完善是衡量一個國家工業(yè)化發(fā)展是否健全、國土資源利用是否高效和生態(tài)環(huán)境是否美好的重要標準。分工合理、合作密切的城鎮(zhèn)體系，有利于多種規(guī)模城市之間的優(yōu)勢互補。然而，建立完善的城鎮(zhèn)體系不是一蹴而就的，它受城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段、經濟社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)和國家頂層設計等多重因素制約。我們需要多層面共同發(fā)力，努力構建結構完善的城鎮(zhèn)體系。三是加快中西部城市發(fā)展。我國的制造業(yè)高度集中在沿海地區(qū)，人口卻集中在中西部地區(qū)，要解決人口與產業(yè)的不平衡不協(xié)調困境，必須引導沿海產業(yè)向中西部轉移，為中西部地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。同時，中西部地區(qū)要從自身優(yōu)勢出發(fā)，有選擇地承接轉移產業(yè)，把產業(yè)承接與產業(yè)升級有機結合起來。

第四，在城鎮(zhèn)化資源供給的國內國際兩重支撐方面，要更加重視整合國際資源開發(fā)國內市場。從城鎮(zhèn)化的產業(yè)依托和布局來看，在國際國內兩種資源的具體結合上，可以有兩種不同的方式：一是利用國內資源爭奪國際市場，二是整合國際資源開發(fā)國內市場[8]。新中國成立70年來，尤其是改革開放40年來，我國總體上采取的是利用國內資源爭奪國際市場的方式。進入新時代后，這種方式需要向整合國際資源開發(fā)國內市場轉變。

20世紀90年代，我國經濟剛剛開始與世界經濟接軌，由于缺乏資金和技術，亟須引進國際資本和國外先進技術。同時，國內人多耕地少的國情實際，造成了鄉(xiāng)村巨大的就業(yè)壓力，加之國民普遍貧窮，為我國儲備了豐富而廉價的勞動力和土地資源。有鑒于此，我國推行了利用國內勞動力和土地資源爭奪國際市場的戰(zhàn)略。通過限制進口、擴大出口的國際貿易方針，采取限制資本外流、嚴格管控外匯和吸引外資等措施，我國迅速實現了貿易順差和吸引外資流入，帶動了東南沿海城鎮(zhèn)外向型、出口型產業(yè)的迅猛發(fā)展。進入新時代后，國際市場疲軟、城鎮(zhèn)外向型產業(yè)發(fā)展壓力巨大，需要向國內市場轉變。而且，國內廉價的土地和人口紅利已經不復存在。加之，經過改革開放40年的積累，我國已經儲備了相對充足的國際資本和科技實力，有能力也迫切需要向整合國際資源、開發(fā)國內市場轉變。對此，我們可以從以下兩個方面加以推進：一是就開放國內市場來看，應將國內消費需求作為城鎮(zhèn)產業(yè)布局的重點，圍繞國內居民個人消費和公共消費兩大方面進行城鎮(zhèn)經濟規(guī)劃和建設。同時，國家要連帶進行促進國內消費市場發(fā)展的配套改革?？梢酝ㄟ^逐步提高最低工資標準、失業(yè)保障標準等方法，提高勞動收入在初次分配中的比例；通過進一步健全、發(fā)展資本和房地產市場，提高居民財產性收入比例。此外，還應該加大國家對公共產品的投資力度，促進居民公共消費（如在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施等方面）。二是就整合國際資源來看，城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展應該更多地利用國際資源，在全球范圍內實現資源優(yōu)化配置，進而實現城鎮(zhèn)產業(yè)的高效、低成本和優(yōu)質發(fā)展。為此，國家也應該在外匯管理體制、國際進口關稅和退稅等政策上予以相應調整，助推城鎮(zhèn)產業(yè)對國際資源的開發(fā)。