馮巖巖

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，其中對(duì)于污染防治工作提出了具體的要求，要“著力解決突出環(huán)境問(wèn)題。堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。”環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，是人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，是與人民群眾的生活質(zhì)量直接相關(guān)的問(wèn)題，地方人大常委會(huì)及地方政府必須高度重視。

隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等行業(yè)的快速發(fā)展，城市及其周邊范圍建設(shè)工地的數(shù)量急劇增多，空氣質(zhì)量問(wèn)題日漸突出，對(duì)群眾的生活影響越來(lái)越大，群眾對(duì)空氣質(zhì)量的訴求越來(lái)越多。因此，在取得設(shè)區(qū)的市立法權(quán)之后，各地市都加大對(duì)環(huán)境保護(hù)立法的研究，力求通過(guò)立法手段解決突出的環(huán)境問(wèn)題。而揚(yáng)塵污染作為大氣污染的一個(gè)重要部分，因?yàn)槠湫纬傻奶匦裕蔀樵O(shè)區(qū)的市立法在大氣環(huán)境保護(hù)立法方向的一個(gè)重要突破口。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共頒布設(shè)區(qū)的市揚(yáng)塵污染防治的地方性法規(guī)8部，政府規(guī)章28部，規(guī)范性文件251部。根據(jù)統(tǒng)計(jì)我們可以看出，揚(yáng)塵污染的防治已經(jīng)得到了地方政府的重視，通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行管理已經(jīng)成為常態(tài)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在相當(dāng)一部分省市已經(jīng)上升為政府規(guī)章，更在一些城市通過(guò)地方立法的方式，加強(qiáng)對(duì)揚(yáng)塵污染的防治管理。

如何做好設(shè)區(qū)的市揚(yáng)塵污染立法工作，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從如下三個(gè)方面入手。

找準(zhǔn)揚(yáng)塵及其污染的定義

揚(yáng)塵的產(chǎn)生原因。根據(jù)《防治城市揚(yáng)塵污染技術(shù)規(guī)范》的定義，“揚(yáng)塵是指地表松散顆粒物質(zhì)在自然力或人力作用下進(jìn)入到環(huán)境空氣中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚(yáng)塵、施工揚(yáng)塵和堆場(chǎng)揚(yáng)塵。”這就可以看出揚(yáng)塵中的塵是在地表一直存在的一種物質(zhì)，其主要特征是“松散的顆?！?，而其之所以成為揚(yáng)塵，是因?yàn)樗缮⒌念w粒受到自然力或者人力的作用，進(jìn)入到環(huán)境空氣中的結(jié)果。這就可以看出，揚(yáng)塵的產(chǎn)生有自然界的必然性，不是單一因?yàn)槿说闹鲃?dòng)行為而產(chǎn)生的，應(yīng)該是以自然現(xiàn)象為主的一種形態(tài)，這種形態(tài)受到人力作用不是絕對(duì)的，人力在揚(yáng)塵產(chǎn)生中的作用應(yīng)該是一個(gè)充分條件，但不是必要條件。理解清楚揚(yáng)塵是什么，以及揚(yáng)塵產(chǎn)生條件，對(duì)于確定揚(yáng)塵污染的定義就有極大的幫助。

揚(yáng)塵污染的界定。揚(yáng)塵污染從字面意思來(lái)理解，就是地表松散顆粒物質(zhì)受到自然力或人力的作用，進(jìn)入到環(huán)境空氣中，影響到環(huán)境空氣質(zhì)量和人民群眾生產(chǎn)生活。但是如何去界定揚(yáng)塵污染，如何區(qū)分正常的揚(yáng)塵和揚(yáng)塵污染的界限，目前來(lái)說(shuō)沒(méi)有依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

如何準(zhǔn)確界定揚(yáng)塵污染，是推動(dòng)揚(yáng)塵立法工作的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為立法者需要首先認(rèn)識(shí)到“大氣污染”到底是什么。根據(jù)百度詞條的釋義，“大氣污染是指大氣中一些物質(zhì)的含量達(dá)到有害的程度以至破壞生態(tài)系統(tǒng)和人類正常生存和發(fā)展的條件，對(duì)人或物造成危害的現(xiàn)象?！蹦敲础皳P(yáng)塵污染”的定義就應(yīng)該界定為“揚(yáng)塵污染是指地表松散顆粒物質(zhì)在自然力或者人力作用下進(jìn)入到大氣中，導(dǎo)致大氣中的地表松散顆粒物質(zhì)達(dá)到有害的程度以至破壞生態(tài)系統(tǒng)，影響人類生活?！?/p>

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)如何準(zhǔn)確界定揚(yáng)塵及其污染行為。設(shè)區(qū)的市的揚(yáng)塵立法要符合“有特色”的立法原則要求，必須要結(jié)合本地的實(shí)際情況準(zhǔn)確界定“揚(yáng)塵”行為，要在市政府有關(guān)職能部門的配合下，通過(guò)大量的調(diào)研和走訪，充分研究本行政區(qū)域內(nèi)揚(yáng)塵現(xiàn)象的產(chǎn)生原因，確定本行政區(qū)域內(nèi)的揚(yáng)塵產(chǎn)生是建設(shè)工程影響，還是土地裸露影響，還是其他原因?qū)е碌摹?/p>

目前頒布的涉及揚(yáng)塵污染防治的地方性法規(guī)，都能夠充分結(jié)合本地實(shí)際，有針對(duì)性的對(duì)“揚(yáng)塵”或者“揚(yáng)塵污染”行為進(jìn)行界定，確?！疤厣⒎ā薄＠?，《西安市揚(yáng)塵污染防治條例》就將揚(yáng)塵定義為“地表松散顆粒物在自然力或人力作用下進(jìn)入到空氣環(huán)境中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚(yáng)塵、施工揚(yáng)塵、道路揚(yáng)塵和堆場(chǎng)揚(yáng)塵?！边@與西安所處的地理環(huán)境，自然氣候、土壤特性等客觀條件有著密切的聯(lián)系。再如《?？谑袚P(yáng)塵污染防治條例》則將揚(yáng)塵污染定義為“因建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運(yùn)輸和堆放、綠化養(yǎng)護(hù)、道路保潔、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等活動(dòng)以及土地裸露，產(chǎn)生的粉塵顆粒物對(duì)大氣環(huán)境造成的污染?！边@也是與其城市建設(shè)的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況有著密切聯(lián)系的。

筆者所在的城市，因?yàn)槌鞘写箝_(kāi)發(fā)大建設(shè)的原因，有大量的基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑工程等建設(shè)項(xiàng)目在同時(shí)開(kāi)工，因此，在對(duì)“揚(yáng)塵污染”進(jìn)行界定時(shí)，明確將建設(shè)工程施工、建筑物拆除、物料運(yùn)輸與堆放等易產(chǎn)生揚(yáng)塵的活動(dòng)納入到定義中，確保揚(yáng)塵污染的定義準(zhǔn)確，符合本地實(shí)際，具有本地特色。

應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分工業(yè)揚(yáng)塵和揚(yáng)塵污染。有的設(shè)區(qū)的市的揚(yáng)塵污染防治立法中將工業(yè)粉塵污染行為與揚(yáng)塵污染行為一概而論，這個(gè)是與大氣污染防治法的立法原意有沖突的。根據(jù)大氣污染防治法的規(guī)定，工業(yè)粉塵污染是由第四章第二節(jié)“工業(yè)污染防治”專章進(jìn)行規(guī)制的，在第四十八條第一款明確規(guī)定“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開(kāi)采等企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)精細(xì)化管理，采取集中收集處理等措施，嚴(yán)格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放?！边@就證明立法者將礦產(chǎn)開(kāi)采等企業(yè)，因?yàn)樯a(chǎn)行為產(chǎn)生的工業(yè)粉塵污染納入到“工業(yè)污染防治”的范疇。而有的設(shè)區(qū)的市的揚(yáng)塵污染防治立法將“礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)”等視為揚(yáng)塵污染行為，混淆了工業(yè)污染和揚(yáng)塵污染的界限，很容易在設(shè)置處罰或者制定行為規(guī)范時(shí)與法律的規(guī)定不一致，產(chǎn)生合法性問(wèn)題。筆者認(rèn)為類似的生產(chǎn)行為如“石材、建材企業(yè)”因?yàn)樯a(chǎn)導(dǎo)致的粉塵污染都應(yīng)當(dāng)屬于“工業(yè)污染”范疇，不能夠因?yàn)槠髽I(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生了粉塵，就將其與揚(yáng)塵污染行為掛鉤，應(yīng)當(dāng)明確將工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的“粉塵”與“揚(yáng)塵”在立法中予以明確區(qū)別。

找準(zhǔn)各部門的職能定位

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)如何明確市政府職能部門的職責(zé)分工，是極其考驗(yàn)立法者立法水平的。除了上位法對(duì)于主管部門有明確規(guī)定的外，如果涉及到“相對(duì)集中處罰權(quán)”和“一崗雙責(zé)”等情況的，那就需要立法者拿出大量的時(shí)間和精力去研究部門職責(zé)分工的問(wèn)題。部門職責(zé)分工如果合理準(zhǔn)確，那出臺(tái)的法規(guī)就具有很強(qiáng)的操作性。反之，部門職責(zé)分工不清晰，那不僅僅法規(guī)的操作性要打折扣，甚至導(dǎo)致部門間推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，作為我國(guó)立法體系中最基層，與群眾聯(lián)系最密切的行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)盡量避免因?yàn)椴块T職責(zé)分工不科學(xué)、不合理而產(chǎn)生難操作、不可操作的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)杜絕部門間職責(zé)推諉的情況。

揚(yáng)塵污染防治立法，因?yàn)閾P(yáng)塵污染的主管部門眾多，又要落實(shí)“環(huán)保責(zé)任一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”的要求，這就使得各個(gè)部門間如何區(qū)分相互之間的權(quán)力界限，明確界定職責(zé)分工顯得尤為重要。

筆者認(rèn)為，在明確職責(zé)分工時(shí)需要注意如下幾個(gè)問(wèn)題：一是要嚴(yán)格按照上位法的有關(guān)規(guī)定確定主管部門，明確法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)有哪些；二是要認(rèn)真研究部門及政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，作為確定主管部門的參考依據(jù)；三是要積極與機(jī)構(gòu)編制部門保持聯(lián)系，結(jié)合本地實(shí)際，按照“三定方案”的規(guī)定確定主管部門。通過(guò)上述三個(gè)方式，確保地方性法規(guī)在明確部門職責(zé)分工時(shí)做到“職責(zé)不少、事權(quán)不少、責(zé)任不少”。

據(jù)此，首先是根據(jù)大氣污染防治法第六十八條第一款的規(guī)定和對(duì)“揚(yáng)塵污染”的定義，來(lái)確定政府應(yīng)當(dāng)在揚(yáng)塵污染防治中做的工作包括“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)施工和運(yùn)輸?shù)墓芾恚３值缆非鍧?，控制料堆和渣土堆放，擴(kuò)大綠地、水面、濕地和地面鋪裝面積，防治揚(yáng)塵污染?！比缓蟾鶕?jù)政府的工作來(lái)確定法律規(guī)定的“揚(yáng)塵污染防治”的主管部門，第六十八條第二款明確規(guī)定“住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級(jí)人民政府確定的職責(zé)，做好揚(yáng)塵污染防治工作?！蹦蔷驮诜蓪用娲_定有關(guān)的主管部門。

然后，要針對(duì)大氣污染防治法中的職能表述進(jìn)行研究，明確具體的部門。這就需要了解“建設(shè)施工”“運(yùn)輸”“料堆和渣土堆放”等內(nèi)容是包括那些行為，確定相對(duì)具體的主管部門。這時(shí)就要通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建筑工程施工許可管理辦法》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《城市軌道交通建設(shè)工程驗(yàn)收管理暫行辦法》等法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行研究；同時(shí)也要對(duì)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)建筑工地施工揚(yáng)塵專項(xiàng)治理工作方案的通知》《廣東省大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任考核辦法》《廣東省大氣污染防治強(qiáng)化措施及分工方案》進(jìn)行認(rèn)真分析。這其中《廣東省大氣污染防治強(qiáng)化措施及分工方案》對(duì)于廣東設(shè)區(qū)的市立法過(guò)程中明確部門職責(zé)，確定部門參與揚(yáng)塵污染的防治工作有著重要的作用。

在做好上述工作的基礎(chǔ)上，筆者共梳理出“環(huán)保、住建、交通、城管、水務(wù)、國(guó)土、規(guī)劃、市容”等單位應(yīng)當(dāng)參與到“揚(yáng)塵污染防治”的工作中，作為揚(yáng)塵污染防治的主要責(zé)任部門。但是如何明確各部門直接的執(zhí)法職權(quán)界限，如何在開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰的實(shí)際情況下界定許可和監(jiān)管的界限，如何明確建設(shè)工程各主管部門之間的職責(zé)，都是對(duì)立法技術(shù)的一個(gè)重要考驗(yàn)。根據(jù)實(shí)際工作情況，筆者對(duì)各單位的“三定方案”做了認(rèn)真研究，并對(duì)“軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管”等容易產(chǎn)生職責(zé)不明晰的問(wèn)題，向機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行咨詢，請(qǐng)機(jī)構(gòu)編制部門給予準(zhǔn)確的回復(fù)，確保事權(quán)對(duì)等，權(quán)責(zé)一致。

找準(zhǔn)有效措施依據(jù)

設(shè)區(qū)的市立法的生命在于實(shí)施，揚(yáng)塵污染防治立法在找準(zhǔn)了定義，準(zhǔn)確確定了政府的職能部門之后，如何確保將揚(yáng)塵污染的防治落實(shí)到實(shí)處，那就是需要切實(shí)有效的揚(yáng)塵污染防治措施。設(shè)區(qū)的市揚(yáng)塵污染防治立法的操作性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行為規(guī)制更具有執(zhí)行性，規(guī)定的管理措施應(yīng)當(dāng)明確具體，應(yīng)當(dāng)有準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)、具體的方式方法。因?yàn)椋髿馕廴痉乐畏ǖ壬衔环ǖ牧⒎?，要著眼于全?guó)各個(gè)地方，其設(shè)置的行為規(guī)制是考慮到全國(guó)的各種實(shí)際情況，進(jìn)行綜合考量的，更多的是提出原則性的規(guī)定；設(shè)區(qū)的市的揚(yáng)塵污染防治立法，那就應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的氣候現(xiàn)狀、地理環(huán)境、揚(yáng)塵源的特征等，有針對(duì)性的確定切實(shí)有效的揚(yáng)塵污染防治措施。

從筆者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，揚(yáng)塵污染防治措施的操作性可以從如下幾個(gè)方面來(lái)研究確定：

一是將揚(yáng)塵污染防治的技術(shù)規(guī)范，通過(guò)立法手段予以確定。在審議修改佛山市的揚(yáng)塵污染防治立法的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)大量的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原國(guó)家環(huán)保總局頒布的《防治城市揚(yáng)塵污染技術(shù)規(guī)范》中，提出的揚(yáng)塵污染防治措施，很有針對(duì)性，符合佛山當(dāng)前揚(yáng)塵污染防治的實(shí)際需求。同時(shí)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目業(yè)主、施工單位等行政管理相對(duì)人的多方走訪和座談，也得到了各方對(duì)技術(shù)規(guī)范有效實(shí)施的第一手材料，這就堅(jiān)定了我們通過(guò)立法手段將具體技術(shù)規(guī)范進(jìn)行確定的修改思路。但是針對(duì)法規(guī)的天然滯后性的特點(diǎn)，我們組織主管部門、項(xiàng)目業(yè)主、建設(shè)單位等多方面進(jìn)行座談和研究，認(rèn)為有必要在現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對(duì)施工圍擋等防塵措施的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升和強(qiáng)化，避免因技術(shù)規(guī)范調(diào)整導(dǎo)致法規(guī)與技術(shù)規(guī)范不一致的情況產(chǎn)生。

二是將上級(jí)政府規(guī)范性文件的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法手段予以確定。在審議修改法規(guī)草案的過(guò)程中，《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省大氣污染防治強(qiáng)化措施及分工方案的通知》生效執(zhí)行，經(jīng)和主管部門研究，該規(guī)范性文件中的有關(guān)內(nèi)容，對(duì)于強(qiáng)化佛山市揚(yáng)塵污染防治工作有著重要的指導(dǎo)意義，為了保證該規(guī)范性文件有關(guān)措施的落實(shí)到位，探索將有關(guān)措施通過(guò)立法的手段予以確定。在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，本地區(qū)的揚(yáng)塵污染防治立法提升了對(duì)車輛運(yùn)輸裝載的要求，完善了工地?fù)P塵防治的具體管理措施等。

立法是一項(xiàng)專業(yè)性、科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程；在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的基礎(chǔ)上，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)在“精準(zhǔn)立法”上做文章，在避免重復(fù)上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，以問(wèn)題為導(dǎo)向，認(rèn)真分析問(wèn)題成因，保證科學(xué)立法、民主立法、依法立法各個(gè)環(huán)節(jié)的精細(xì)化。以揚(yáng)塵污染防治立法來(lái)看，可以總結(jié)為：找準(zhǔn)揚(yáng)塵定義，發(fā)現(xiàn)污染源頭；明確部門分工，實(shí)現(xiàn)齊抓共管；采取有效措施，保證源頭治理；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，還市民以藍(lán)天?！?/p>