陸銘

隨著中心城市和城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，城市群內(nèi)部的一體化進程將無法阻擋。

中央財經(jīng)委員會在8月26日召開的第五次會議指出，“要按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚”，要“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力”。然而，反觀現(xiàn)實，在傳統(tǒng)體制下，每一個地方政府都有轄區(qū)范圍之內(nèi)經(jīng)濟增長、招商引資和稅收最大化的訴求，結(jié)果是地區(qū)之間存在同質(zhì)化的競爭、重復建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的零碎化發(fā)展。城市群內(nèi)一體化目標的實現(xiàn)，面臨著傳統(tǒng)體制的束縛。

在發(fā)展中營造平衡

早在十多年前，我就曾用論文的形式講過區(qū)域合作和利益共享的關(guān)系。在一個國家內(nèi)部的不同地區(qū)有不同的比較優(yōu)勢，有一些地方具有發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，而另外一些地方則沒有這樣的比較優(yōu)勢，如果每一個地方都著眼于發(fā)展壯大自己的經(jīng)濟總量，那么，不同地區(qū)之間將沒有動力相互分工合作，促進生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的流動，于是，市場一體化和資源的配置效率將受損。要深化區(qū)域合作，關(guān)鍵的問題是要建立利益共享機制。如果相對劣勢地區(qū)可以從優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中分享收益，并且分享的收益超過自己獨立發(fā)展所獲得的收益，就可以獲得參與經(jīng)濟一體化和地區(qū)間分工的激勵。

圖：珠三角城市群GDP、人均GDP 和常住人口規(guī)?；嵯禂?shù)變化

注：基尼系數(shù)由筆者根據(jù)廣東統(tǒng)計年鑒和各地級市統(tǒng)計年鑒中的原始數(shù)據(jù)計算得到，珠三角城市群包括廣州、韶關(guān)、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、汕尾、河源、陽江、清遠、東莞、中山、云浮等15個城市。資料來源：作者提供 制圖：張玲

在當下的城市群一體化進程中，各地方政府都在口頭上支持經(jīng)濟一體化，讓市場在資源配置中起決定性的作用，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚。但是一到現(xiàn)實層面，就產(chǎn)生了各種擔憂，有些著眼于本地訴求觀點，本質(zhì)上是與一體化相矛盾的。

最有代表性的觀點就是，不僅核心大城市要發(fā)展，其他地方也要發(fā)展。大家都要發(fā)展當然是不錯的，但細究起來，其實，這句話的言下之意，往往還是每個地方都需要有自己的經(jīng)濟總量追求。相對劣勢地區(qū)所希望的是獲得優(yōu)勢地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而不是促進生產(chǎn)要素向優(yōu)勢地區(qū)的高效集聚。

每個地方都要發(fā)展本身并不錯，但無論經(jīng)濟理論還是實踐經(jīng)驗都說明，經(jīng)濟向少數(shù)核心大城市及周圍地區(qū)集聚，更加有利于促進總體的經(jīng)濟增長，并且發(fā)揮中心城市對其他地區(qū)的帶動作用。不僅如此，在這個過程中，雖然不同地區(qū)之間的經(jīng)濟規(guī)模差異有可能擴大，但是地區(qū)之間的人均GDP差距和生活質(zhì)量差距卻是縮小的。換句話來說，地區(qū)之間的平衡發(fā)展不是說大家都發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)，而是相互分工，各有差異，同時，人均水平趨于一致。

由于眾所周知的原因，在京津冀、長三角和珠三角三個國家級城市群里，珠三角的城市主要集中在廣東省內(nèi)，一體化相對容易。從珠三角城市群的發(fā)展可以看到，隨著15個不同城市常住人口規(guī)模差距的增加，各城市之間GDP規(guī)模的差距也在同步擴大，但城市間的人均GDP基尼系數(shù)總體上是在下降的。而且，近十年來，城市間經(jīng)濟規(guī)模的差距相對平穩(wěn)，而人口規(guī)模差距擴大，人均GDP差距明顯縮小。根據(jù)我們的計算，如果把珠三角分為廣州、深圳兩市與其他城市兩組，在1995年-2017年間，兩市在15個城市GDP總量中的份額從46%上升到53.9%，人口份額從26.66%上升到34.70%，同期，兩市與其他城市的人均GDP差距則從2.34倍下降到了2.20倍。如果考慮到核心大城市的生活成本（特別是房價）更高，城市之間的實際人均GDP和生活質(zhì)量差距更小。這一趨勢呈現(xiàn)出了中央財經(jīng)委員會第五次會議所指出的“在發(fā)展中營造平衡”的趨勢，而用我在之前的研究里更為學理化的表述，這個過程就是“在集聚中走向平衡”的過程。

如何利益共享

但是在中國的其他城市群，由于跨越了省級行政邊界，要實現(xiàn)不同城市之間的分工協(xié)作，就碰到了巨大的障礙，而其中最為重要的障礙就是如何讓不同的城市共享一體化所帶來的成果。而恰恰由于利益共享機制的缺失，相對劣勢地區(qū)的感受就是，似乎中心城市的發(fā)展是以犧牲周邊其他城市的發(fā)展為前提的，中心城市并沒有發(fā)揮帶動其他城市發(fā)展的作用。甚至因為這樣的認識，市場配置資源而體現(xiàn)出的集聚效應(yīng)，被污名化為了“虹吸效應(yīng)”。

既然一體化將進一步促進生產(chǎn)要素向中心城市的集聚，那么，如何讓相對劣勢的中小城市能夠分享中心城市更快發(fā)展所帶來的成果？對此，我談五點看法：

首先，在集聚中走向平衡的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路，必須以地區(qū)之間的人口自由流動為前提。人口自由流動本身就是中小城市一部分人口共享中心城市發(fā)展成果的途徑。中心城市對來自于其他城市的長期穩(wěn)定就業(yè)人口應(yīng)加快落戶的速度，降低落戶的門檻，讓他們直接以納稅人身份在中心城市獲得醫(yī)療和教育資源的平等權(quán)利。而對于中小城市來說，在總量經(jīng)濟增長速度有限的情況下，適度的人口流出，有利于當?shù)厝司鵊DP水平的提高。

第二，為了“在發(fā)展中營造平衡”，要從根本上淡化地方政府的GDP和稅收總量考核機制。特別是相對缺乏集聚經(jīng)濟的中小城市，經(jīng)濟發(fā)展的績效應(yīng)更注重人均指標。相比之下，中心城市如果一定要有指標的話，應(yīng)更偏重于經(jīng)濟發(fā)展的總量指標，促進經(jīng)濟和人口的高效集聚。有地方官員問我，現(xiàn)在雖然說不唯GDP，但是也不能不要GDP，怎么看？要GDP當然是對的，關(guān)鍵問題是通過什么方式來發(fā)展本地經(jīng)濟？如果是通過地方政府“擼起袖子加油干”，提高行政效率，改善營商環(huán)境，這當然是好事。但是，如果是通過削弱中心城市的集聚力，來追求相對劣勢地區(qū)的GDP快速增長，那么在總體上就會使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的集聚效應(yīng)被削弱，得不償失。

第三，不妨在城市群內(nèi)部探索成立共同發(fā)展基金，由相關(guān)各地區(qū)政府按各自GDP總量進行共建，專門用于提供跨界的公共品，既要對于中心城市及周圍優(yōu)勢地區(qū)的投入（如跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），增強其經(jīng)濟和人口的承載力，也要推進城市群內(nèi)部公共服務(wù)均等化和對相對劣勢地區(qū)有效的轉(zhuǎn)移支付。

第四，財稅分享機制。上述由各地區(qū)政府共同成立的發(fā)展基金，如果作為投資基金，按市場化方式運作，目標是最大化投資回報，那么，所產(chǎn)生的利潤分享本質(zhì)就是財稅分享。此外，在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了一些飛地經(jīng)濟的實驗，中小城市聯(lián)合中心大城市，利用大城市的地理位置優(yōu)勢，共建產(chǎn)業(yè)園，并分享由產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)生的稅收。其中，共建產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)用地指標可以來自于相對外圍的中小城市，而資金投入則更多來自于中心城市。

第五，服務(wù)互通共享。在城市群一體化進程中，具有發(fā)展優(yōu)勢的中心城市，必須以更為開放的姿態(tài)，探索將優(yōu)質(zhì)資源服務(wù)于其他地區(qū)的體制和機制，特別是醫(yī)療和教育等公共服務(wù)資源。既要對來自于其他城市的長期穩(wěn)定就業(yè)人口加快落戶，又要通過在異地建設(shè)分院和人員交流等形式，形成服務(wù)于其他地區(qū)的共享機制。中心城市要看到服務(wù)的互通共享是著眼于整個城市群的共同發(fā)展的，如果鼠目寸光，僅看到“共享”，看不到“共贏”，則難以真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

只有在以上利益共享機制之下，改革各自為政的體制基礎(chǔ)，城市群內(nèi)部一體化的進程才能夠順利推進，才可能通過加強中心城市建設(shè)，提高經(jīng)濟和人口的承載力，更好地發(fā)揮中心城市對于整個城市群發(fā)展的帶動作用。為了順利實現(xiàn)這個美好的愿景，不妨成立跨行政邊界的類政府機構(gòu)，專職于提供跨界公共品，以公路和鐵路的網(wǎng)絡(luò)化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，形成城市群和都市圈內(nèi)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

（編輯：蘇琦）