周 倫

（安徽大學(xué)法學(xué)院,安徽 合肥 230601）

政府投資是指政府使用政府性資金進行固定資產(chǎn)投資的活動。無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，政府投資在彌補市場失靈，提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消減貧困，帶動其他部門經(jīng)濟發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面都發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。中國經(jīng)濟可以保持高增速率，也與政府投資密不可分。然而，政府投資作為政府實施經(jīng)濟和社會調(diào)控的一種手段，本身就是一把雙刃劍，如果加以合理利用，則能發(fā)揮積極功能，但如果利用不當，則會產(chǎn)生一系列負面的外部效應(yīng)?，F(xiàn)代國家都很重視將政府投資納入法制的軌道內(nèi)，通過各種監(jiān)督方式，來規(guī)范政府的投資行為，保障政府投資平穩(wěn)、安全、健康地發(fā)展。[1]

對政府投資的監(jiān)督，根據(jù)實施監(jiān)督行為的主體的不同，可以分為來自各級人大、政協(xié)以及全體社會公民監(jiān)督的外部監(jiān)督和來自于政府自身和審計機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。其中，由人民民主選舉產(chǎn)生代表，組成人民代表大會，代表全體選民利益的人民代表大會的監(jiān)督最為重要。經(jīng)過多年的探索和實踐，各級人大及其常委會在監(jiān)督政府投資方面取得了一定的成效，但總的來說，各級人大對各級政府投資的監(jiān)督仍存在著諸多的局限。因此，本文嘗試從法律的角度出發(fā)，對如何完善政府投資的人大監(jiān)督加以探討。

一、我國政府投資的現(xiàn)實困境

（一）計劃不合理，政績工程多

投資規(guī)劃方面，政府部門經(jīng)常只進行粗略的事前考察、調(diào)研，而在未對相應(yīng)的項目規(guī)劃進行認真事前評估、推敲的基礎(chǔ)上，就盲目地制定一些發(fā)展計劃，而絲毫不顧及當?shù)卣斦膶嶋H承受能力如何。很多時候，甚至是資金還未落實就先上項目，或者是財政審批部門只批準少量資金而地方卻要上大項目，形成“釣魚工程”。[2]投資管理方面，“未批先建”“違規(guī)亂批”尤為嚴重，“政績工程”“首長工程”屢禁不止，“亂上項目”“盲目攀比”成為常態(tài)。

（二）決策不科學(xué)，經(jīng)濟損失大

各地方政府紛紛只注重“跑政績”（項目數(shù)量多寡），負責(zé)項目具體工作的行政主管發(fā)言權(quán)非常大，以及流于形式的專家論證制度等，都是造成決策不科學(xué)的重要原因。有時，領(lǐng)導(dǎo)者的一個臨時指示或者現(xiàn)場的一次辦公都可以確定一個項目的啟動。由于項目可實施性研究工作的失位，項目的失誤乃至失敗也就自然而然的無法避免。

（三）資金無保障，社會效益差

目前，很多地方政府在投資資金方面都存在著短缺的現(xiàn)象。由于許多項目需要地方財政來安排配套資金，而這些被套資金很多時候又遠遠超出了地方財政的承受能力，因而超范圍的使用上級財政資金就成為各地都十分普遍的現(xiàn)象。另外，由于地方配套資金的不到位，不僅影響了項目的進度和質(zhì)量，而且也產(chǎn)生了一系列的不良社會反應(yīng)。[3]很多重大項目，在投入了大量資金建成之后，卻由于缺乏合理的前期論證評估，無法正常運轉(zhuǎn)，只得在花費大量人力、物力資源之后，等待荒廢。

絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗，雖說對目前我國的政府投資狀況扣以“絕對的腐敗”有點危言聳聽，但如果還是放任政府隨意投資而不進行有效的規(guī)制和監(jiān)督的話，那么腐敗的滋生、資源的浪費將無法估量。因此，完善人大對政府投資行為的監(jiān)督，刻不容緩，任重而道遠。

二、人大對政府投資監(jiān)督的必要性

政府投資作為各級政府預(yù)算中最重要的內(nèi)容之一，是關(guān)于政府如何花錢的問題。因此，審批和監(jiān)督的權(quán)力都應(yīng)該由各級人大來行使。由各級人大對政府投資行為進行監(jiān)督不僅具有現(xiàn)實的迫切性，而且也具有充分的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

（一）人大對政府投資監(jiān)督的理論依據(jù)

1.公共信托理論

公共信托理論是西方國家憲政的基本理論之一。“信托”字面上的意思即為：“基于信任而委托”。將這一理論應(yīng)用于政府投資領(lǐng)域，指公眾基于對國家某些領(lǐng)域的能力的信任，而將自己的財產(chǎn)通過稅收，土地出讓金等方式委托國家代為保管，國家只是這些資金的保管者而非所有權(quán)者。所以根據(jù)這一理論，這些政府性資金最終到底如何使用，作為委托人的全體人民或人民代表自然享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因而，政府投資必然要受到由委托人或委托人的代表所組成的權(quán)力機構(gòu)的制約與監(jiān)督。

2.人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論是指國家最高權(quán)力“民有”（來源于人民），這是國家權(quán)力合法化的依據(jù)。根據(jù)這一理論，人民才是國家事務(wù)管理的主體，在一定的政權(quán)組織形式下，依法管理國家事務(wù)。[4]在對政府投資行為的制約方面，該理論與公眾信托理論具有同等的適用效果。我國憲法規(guī)定，各級人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，受人民群眾委托并代表其管理本地方事務(wù)。因此，我國各級人大對政府投資行為進行監(jiān)督有其內(nèi)在必然性。

3.分權(quán)制衡理論

分權(quán)制衡理論是指立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)三者之間內(nèi)在的相互制約與平衡狀態(tài)。該理論的前提假設(shè)是，權(quán)力的享有者對于權(quán)力的行使，有擴張的沖動，也有濫用的欲望，權(quán)力不受約束與監(jiān)督，必然會走向腐敗。因此，要想實現(xiàn)國家權(quán)力和諧，必須要分散國家權(quán)力配置。盡管我國沒有采取三權(quán)分立的模式，但是在國家機構(gòu)的職能設(shè)計中也體現(xiàn)著分權(quán)與制衡的理念。基于分權(quán)制衡的理論，權(quán)力機關(guān)作為一種外部監(jiān)督也必須加強對政府投資的監(jiān)督。

（二）人大對政府投資的法律依據(jù)

加強人大對政府投資的監(jiān)督在我國也有著充分的法律依據(jù)。根據(jù)憲法第99條和104條的規(guī)定，地方人大有權(quán)審查和決定本地區(qū)內(nèi)的政府投資計劃（包括經(jīng)濟、文化和公共事業(yè)等方面）是否具備合法性和合理性，是否發(fā)揮了對全社會固定資產(chǎn)投資的引導(dǎo)作用。憲法賦予各級人大及其常委會的審批權(quán)，正是權(quán)力機關(guān)行使政府投資監(jiān)督權(quán)力的根本法依據(jù)。根據(jù)《預(yù)算法》第13條規(guī)定，地方總預(yù)算執(zhí)行情況由各級人大及其常委會監(jiān)督，審批本地區(qū)預(yù)算調(diào)整方案，這里的預(yù)算自然包括政府投資的計劃與預(yù)算。除了憲法和專門法外，一些地方性法規(guī)也給予了各級人大對本地區(qū)內(nèi)政府投資監(jiān)督的權(quán)力。[5]如北京、上海、廣州、深圳等地都出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)，規(guī)定重點建設(shè)項目或者預(yù)算達到一定金額的政府項目，市政府應(yīng)當提交人大或人大常委會進行審議。

三、人大對政府投資監(jiān)督的不足

總體來說，經(jīng)過長期的探索和實踐，各級人民代表大會及其常委會在監(jiān)管政府投資行為的方面雖然取得了一定成效，但是仍存在著許多的不足之處。具體表現(xiàn)如下：

（一）立法體系混亂

從現(xiàn)行法律條文的角度出發(fā)，人大對政府投資行為的監(jiān)督不僅具有憲法層面的依據(jù)，還具有專門法及地方性法律、法規(guī)的依據(jù)。然而經(jīng)過詳細的推敲，我們就不難發(fā)現(xiàn)憲法中關(guān)于人大對政府投資監(jiān)督的規(guī)定，多為一些原則性的條文，過于空泛，難以據(jù)此落實到政府投資的每個過程，散于其他專門法中的相關(guān)規(guī)定，又缺乏相應(yīng)的體系化、系統(tǒng)性。而我國目前專門的關(guān)于規(guī)范政府投資行為的立法文件更多的是見于各省市的地方性法律和規(guī)章之中，立法級別太低，導(dǎo)致相應(yīng)法律文件對政府投資行為的規(guī)制的權(quán)威性不足。[6]全國性政府投資基本法律規(guī)范的欠缺，導(dǎo)致各個地方在制定具體的政府投資規(guī)范時不僅無法可依，而且具有極大的自主性，投資行為更加恣意妄為，監(jiān)管難度顯著增加。同時，全國性投資項目的監(jiān)管也缺乏法律依據(jù)，而這些項目大多數(shù)都屬于影響范圍非常廣的、需要人大嚴加監(jiān)管的全國性重大事務(wù)。

（二）報批程序不合理，人大缺乏對政府投資決策的決定權(quán)

法律規(guī)定，地方人大及其常委會在重大事項上具有決定權(quán)，有權(quán)監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行，審批本級預(yù)算的調(diào)整方案。然而，許多地方政府投資項目的報批并不經(jīng)過人大及其常委會，普遍現(xiàn)象是本級政府缺乏向人大或人大常委會的報批項目意識，上級政府也沒有相應(yīng)的要求。

雖然大多數(shù)地方人大具有審核和批準地方政府使用政府固定資產(chǎn)投資預(yù)算的權(quán)力，但這種審批基本上是不涉及具體的投資項目，而僅僅是政府性資金在社會各業(yè)態(tài)之間如何分配的問題。[7]大多數(shù)地方《政府投資項目管理辦法》都習(xí)慣將審批權(quán)交給發(fā)展改革部門或具體部門（如農(nóng)林牧副漁等）行使。的確，發(fā)展改革部門或具體部門更為熟悉本部門業(yè)務(wù)，讓其決定本部門投資事項無可厚非，但若由行政部門完全行使審批權(quán)，會導(dǎo)致權(quán)力制約體系無法形成，權(quán)力濫用與官員腐敗在所難免。

（三）政府投資的資金來源上，人大缺失話語權(quán)

財政預(yù)算內(nèi)資金是政府投資項目資金的主要來源，當然地方政府還擁有土地使用權(quán)出讓金。近些年來，包括“地方政府債券”在內(nèi)的諸多“政府性資金”能否用于政府投資，如果能，審批程序又該如何設(shè)計等諸多問題引起關(guān)注，有的地方政府認為應(yīng)將其寫入預(yù)算提交人大進行審議，但更多的地方政府對此問題含糊不清。在沒有相關(guān)規(guī)定的情況下，人大監(jiān)督面臨的最大問題可能是，對于這部分資金的性質(zhì)及使用沒有明確的話語依據(jù)。[8]

四、完善人大對政府投資監(jiān)督的法律建議

為了有效發(fā)揮人大監(jiān)督在政府投資中的職能作用，確保政府投資項目的科學(xué)投入，抑制權(quán)力濫用，腐敗滋生，使有限的財政資金得到最大程度的合理使用，須采取以下措施：

（一）積極參與政府投資立法

基于我國目前有關(guān)政府投資方面法律的混亂和大量的法律空白，人大應(yīng)積極地參與政府投資立法，并積極促進相關(guān)法律法規(guī)的通過，即人大對政府部門起草的投資條例或管理辦法擁有最終決定權(quán)。這樣立法的優(yōu)點在于：第一，法規(guī)的效力等級高，可以為制定其他政府投資法規(guī)和規(guī)范性文件提供依據(jù)，避免地方政府為了自身的利益而任意制定相關(guān)法律法規(guī)，各行其是。第二，可以落實人大對政府投資行為的監(jiān)督權(quán)。[9]行政部門在制定政府投資法規(guī)過程中，“想方設(shè)法”避開人大的審批和監(jiān)管，因此，人大對法規(guī)的最后通過，可以通過行使審查權(quán)來把關(guān)由政府制定的法規(guī)的具體內(nèi)容。另外，人大也須合理行使立法權(quán)。政府投資立法需要涉及審批、實施、管理等多個行為過程，本質(zhì)應(yīng)屬行政立法，因此作為權(quán)利機關(guān)的人大不可以獨自立法，只能通過參與立法監(jiān)管其內(nèi)容和質(zhì)量。

（二）加強預(yù)算程序監(jiān)督

在預(yù)算編制階段，各級人大及其常委會就須加強對政府性資金使用情況的監(jiān)督，認真全面地審查分析項目的合法性、可行性以及必要性。以本級區(qū)域財政承受能力為基準，不僅須嚴格管控項目投資數(shù)量和規(guī)模，還須對地方政府舉債力度進行適度控制，努力尋找出舉債投資與自身財政負擔(dān)能力的平衡點。[10]根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，人大及其常委會也應(yīng)該監(jiān)督政府投資項目預(yù)算的執(zhí)行情況，及時跟進資金到位率和使用率，主動參與項目招投標工作，積極預(yù)防違法行為的發(fā)生。

（三）加強決策程序監(jiān)督

由于政府投資決策不僅涉及民主問題，而且與科學(xué)密切相關(guān)，因而決策權(quán)力應(yīng)由人大和政府兩個機關(guān)共同行使，才能更合理地發(fā)揮其效用。所以，人大要充分合理地行使法律給予的重大事項決定權(quán)，將政府投資項目納入人大討論決定的事項范圍，對政府年度投資計劃進行重點審議。[11]人大不僅要考察投資項目前期的科學(xué)性和可行性，以防止政績工程和資金的草率投入，而且也要審議投資項目的必要性，同時地方政府的財政負擔(dān)能力也是關(guān)注重點。通過全方位審查，遵循量力而行原則，嚴格按照《預(yù)算法》要求，適時對政府提交的投資項目作出決策。

（四）干預(yù)重要制度的確立

政府投資領(lǐng)域的重大制度，如重大項目公示制度、責(zé)任追究制度等對于保證政府投資決策的科學(xué)性、民主性和防止政府投資腐敗等具有重大意義。[12]然而有關(guān)設(shè)立這些制度的提案或相關(guān)工作計劃已經(jīng)持續(xù)幾年時間，卻仍未建立，其中固然有對設(shè)立條件成熟與否的考慮，但更多的卻是權(quán)力和利益等因素沖突的結(jié)果。此時，必須發(fā)揮人大監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用，在考察制度設(shè)立的可行性與緊迫性后，積極推動相關(guān)制度的建立。

（五）現(xiàn)有監(jiān)督機制制度化

目前，人大對政府投資的監(jiān)督方式主要包括要求相關(guān)政府部門向人大常委會做工作報告，因而具有臨時性和不定期性，各級政府投資立法中仍缺少政府投資項目監(jiān)管常設(shè)性機構(gòu)，也缺乏監(jiān)管配套制度。從實際情況來看，如果該機構(gòu)要正常行使權(quán)力，有效地發(fā)揮監(jiān)督政府投資的作用，就必須與地方政府相互獨立，否則只會出現(xiàn)各級政府在投資中既當裁判員又當運動員的現(xiàn)象，權(quán)力無法關(guān)在籠子里?；诖?，在政府投資立法中，必須使人大的監(jiān)督匯報機制完全體系化、制度化、常設(shè)化，這樣才可以更好的發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)在政府投資中的監(jiān)督作用。

（六）加強人員隊伍建設(shè)

完善人大對政府投資的監(jiān)督，還應(yīng)高度重視專業(yè)人員的培育，為未來政府投資專門委員會的建立提供人才儲備。在經(jīng)濟、管理、法律、科技等方面，加強對政府工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，全面提高他們的綜合素質(zhì)和監(jiān)督能力。

五、結(jié)語

在當今中國，政府投資在宏觀調(diào)控，提供公共產(chǎn)品，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。為了保證政府投資能夠?qū)崿F(xiàn)良好的經(jīng)濟和社會效益，就有必要對政府投資行為進行合理的監(jiān)督。然而當前社會對我國政府投資的監(jiān)督更多的來自于政府內(nèi)部機關(guān)的監(jiān)督以及項目實施過程中的監(jiān)督，但政府性投資項目往往都是影響重大且長期的過程，僅僅由政府內(nèi)部機構(gòu)對投資項目實施過程進行監(jiān)管遠遠不夠，更需要權(quán)利機關(guān)對政府投資從預(yù)算到審批、決策、實施進行全過程的監(jiān)督。因而必須確定人大監(jiān)督在政府投資監(jiān)督體系中的地位，厘清人大監(jiān)督方式的不足并據(jù)以提出完善意見，從而充分發(fā)揮政府投資的正面社會效應(yīng)。