□ 朱祝霞

一、制度的分權化、科學化、彈性化

（一）制度由集權轉向分權

發(fā)達國家公務員最高管理部門注重抓關鍵少數（即高級公務員）的管理，對高級公務員之外的普通公務員則給予各部門較大的管理自主權和操作空間。英國、美國、法國、日本紛紛將公務員分類、考試、考核等事宜放權給各部門辦理。

20世紀80年代，撒切爾夫人開始推動英國公務員制度改革，20世紀90年代，梅杰政府對其進行繼承和發(fā)展。這輪公務員制度改革內容主要包括：縮減公務員隊伍的規(guī)模；下放公務員的管理權限，將普通公務員的管理權分散給用人單位；引入市場機制，讓公務員樹立“顧客導向”的服務理念；強化管理，打破國家公務員終身制。自1996年起，各類公務員由各部自行分類。當前，英國政府普通公務員的考錄在中央政府所制定的《2010年憲法改革和治理法案》和國家公務員最高委員會發(fā)布的招聘原則框架內，授權由各部門首長負責，各機關自行辦理[1]。普通公務員的考核在中央政府所制定公務員管理的標準和原則架構下，也授權各部首長負責。統一的考錄與考核只針對高級公務員開展。

20世紀90年代，克林頓政府主張用企業(yè)家精神重塑政府，《重塑人力資源管理》報告中明確指出：“重塑人力資源管理應該按照結果來重新定義責任，應該以權力分散、弱化規(guī)則、簡化、彈性和擴大實質性授權為基礎進行改革。”該報告主張：放寬對公務員政治權利的限制；簡化規(guī)則，增強管理的靈活性；下放管理權限，允許一線管理者自行招聘人員，確定工資。2010年奧巴馬政府發(fā)布《政府績效與結果現代化法案》規(guī)定，各機構要通過提交戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告等方式管理績效。2012年，美國人事管理總署與美國行政管理和預算局兩部門聯合推出了高級公務員績效考核系統，為各部門開展高級公務員的績效管理提供了一個標準化框架。當前，聯邦政府各行政機構擁有普通公務員考錄和考核自主權。統一的考錄與考核只針對高級公務員開展。

法國20世紀90年代開始了以提高工作效率為目的的現代化改革，進行政府內部職能調整。進一步下放人事權是其中一項重要內容。中央管理機構不再干預具體的執(zhí)行過程。馬克龍上任后，提出各部部長負責監(jiān)督各自部門支出目標的落實情況，提出讓一線公務員擁有更大的自主權和操作空間。當前，在公務員考錄上實行分權制度，對A 類人員的考錄，由國家行政學院統一舉行競爭考試，對B 類（要求高中畢業(yè)會試及格或同等學歷）、C 類（要求初中畢業(yè)或同等程度的學歷或1年以上專業(yè)技術經驗者）人員的考錄，放權給各機關自行辦理。

日本在2001年后推動行政改革，根據《公務員制度改革大框》的安排，日本政府大幅下放人事管理權限，調整日本人事院和總務省的職能，各省開始成為公務員人事管理的主體。日本在過度放權之后又開始收回部分權力。2014年5月30日，日本成立新部門——內閣人事局，收回高級公務員人事管理權限，加強政治對行政的管理，即加強首相和官房長官對高級公務員的管理。

特別要注意的是，公務員制度分權化并不意味著降低公務員服務的效率和效果。英國《公務員改革計劃（2012年）》指出：“如果想要在擁有著17 個規(guī)模迥然不同的部門有效率地實施改革，各部門必須具備更強大的領導能力，更多的共享服務和專業(yè)技能?！泵绹鴬W巴馬政府2010年發(fā)布《政府績效與結果現代化法案》要求，進一步強調政府跨部門的合作，并為此設定了14 個要求政府各部門協作達到的目標。

（二）制度由粗放化轉向科學化

在公務員制度安排上，注重開發(fā)和安排能夠適合不同情況、不同類別人員的科學管理制度，這在公務員分類、考錄、考核和工資等制度上均有充分體現。

分類制度是公務員管理的基礎，各國充分認識到分類制度的重要性，均實行符合本國特點的公務員分類管理制度。美國自1923年開始實行以職位為基礎的公務員分類管理制度。最新的美國公務員職位分類體系，是由美國人事管理總署于2009年5月公布的《職組和職族手冊》，該手冊調整了2001年版《職組和職族手冊》中的分類標準和職系，將一般職位表劃分為23 個職組、406 個職系。2001年8月公布的《職組和職族手冊》將一般職位表劃分為23個職組、420 個職系。與2001年版的手冊相比，2009年版的職系減少了14 個。日本公務員工資分類的基礎是工資表，設立工資表的依據是工作性質的相似性。一般依照其適用的工資表進行分類，工資表分為11 類17 種，即行政職（一）（二）、專門行政職、稅務職、公安職（一）（二）、海事職（一）（二）、教育職（一）（二）、研究職、醫(yī)療職（一）（二）（三）、福利職、專業(yè)職、指定職（如事務次官、大學校長等）[2]。

考錄制度科學化程度不斷加強。英、美、法、日等國不斷增強政府各部門公務員考錄的自主權，最了解用人需求的用人機關主導普通公務員的考錄過程。注重分類分級考試。在考錄的內容設置和考試形式上，科學化程度高，考錄的標準側重以“職能”為重點，注重錄用人員的能力素質與崗位的工作關聯性。如日本2012年采取了新的考試制度，取代之前以學歷為基礎的考試制度，其重點精神如下：建構中立而公平的考試制度；創(chuàng)立具有吸引力的考試制度，以確保招到多元與適合崗位的人才；轉換人力資源管理模式為依能力及表現進行管理的做法；創(chuàng)造適合新人才來源的考試制度；著重于邏輯思考與實務能力以及個人素質，勝過于具體知識。新的公務員考試分綜合職考試、一般職考試、專業(yè)職考試和錄用有經驗者考試4 類。每類又分為多種考試。2016年，日本公務員考試形式有21 種[3]。（1）綜合職考試（有2 種，畢業(yè)研究生考試及大學畢業(yè)生水平的考試），錄用公務員的職責是負責與政策規(guī)劃及立案或調查相關的事務。（2）一般職考試（有3 種，大學畢業(yè)生水平的考試、高中畢業(yè)生考試及社會人士考試），錄用公務員的職責是負責規(guī)律性的事務。（3）專業(yè)職考試（有15 種，皇宮護衛(wèi)官、刑務官、入境警備官、稅務官、勞動標準監(jiān)督官、航空保安、海上保安等），錄用公務員的職責為負責在特定的行政領域里必須運用專業(yè)知識來處理的事務。（4）錄用有經驗者考試，即錄取民營企業(yè)里具有實際業(yè)務經驗或具有類似經驗的人士擔任股長以上的官職。

考核制度的科學化不僅體現在考核內容、考核主體與考核方法上，還體現在結果運用上。在考核內容上，各國摒棄了之前大而全的考試內容，聚焦于工作業(yè)績考核和能力評價；在考核主體上，一般選擇直接上級進行考核，或以直接上級考核為主；在考核方法上，采用比較有效實用的考核方法，如目標管理法、行為錨定法；在考核結果運用上，特別注重將考核結果作為薪酬調整、職位升降等的依據，確?？己私Y果的作用得以充分發(fā)揮。各國正朝著落實績效管理、完善激勵功能、提升公務員效能的方向轉變。英國將考核結果作為高級公務員薪酬調整的依據。2013年內閣辦公室規(guī)定，績效工資獎勵的對象限定于績效表現評定在前25%的高級公務員，獎勵數額是其年薪的3.3%。

日本將考核結果作為公務員晉升的重要依據。對課長以下級別的公務員而言，為獲得晉升，其在晉升之前2年的勝任力評估中，必須有一次評估結果為S 或A 且另一次為B 以上；晉升之前最近一次工作業(yè)績評估結果必須為B 以上。對課長級別的公務員而言，為獲得晉升，其在晉升之前3年的勝任力評估中，要求最近一次評估結果為S 或A 且其他兩次評估結果為B 以上；晉升之前最近一次工作業(yè)績評估結果必須為B 以上。對副局長及以上級別的公務員而言，為獲得晉升，其在晉升之前3年的勝任力評估中，必須最近兩次評估結果為S 或A 且另一次為B以上；晉升之前3年的工作業(yè)績評估中，最近4 次評估結果中有一次為S 或A；其他5 次為B以上。

工資制度的科學化主要體現在分類建立工資制度與開展工資調查上。各國均基于公務員類別（或級別）建立了統一的工資制度。如美國聯邦政府采用8 種主要的工資制度，日本一般職公務員有行政職、專門行政職、稅務職等11 類17 張表。在工資調整上，各國均開展工資調查，公務員的工資隨本國社會經濟發(fā)展狀況、財政狀況、通貨膨脹率以及社會平均工資水準等因素變化調整。其中，美國工資調整要點如下：（1）每年待遇調整案在前一年度提出，生效日期為每年1月1日，調幅不得低于上一年度的1.5%；（2）除特殊情況下，總統依法授權決定調幅在8%以內，總統調薪案須于前一年度9月1日前向國會提出；（3）同一地區(qū)內，待遇差距超過5%時，可因地區(qū)差異支付不同待遇標準；（4）行政部門可以采取彈性措施，如在人才留用不易之地區(qū)，行政首長在待遇支付上擁有更大彈性，最高為8%調幅限度[4]。

（三）制度由剛性轉向彈性

發(fā)達國家政府認為大一統的管理模式不適合所有地區(qū)和所有的公務員，因而需要增強制度彈性。這主要體現在靈活用工、彈性退休和彈性工資等方面。

1.靈活用工制度

英國、美國都有每周工作幾小時至十幾小時的公務員，且數量龐大。以英國為例，2008年，英國公務員中靈活用工的人數占20%左右，2016年這一比例上升至25%（參見圖1）。

圖1 2008—2016年英國公務員用工模式變化情況[5]

美國實行彈性雇用制度，聯邦政府可以根據需要臨時聘用專家顧問。此外，美國對公務員上班時間實行彈性安排，在保證特定時間段在崗的基礎上，允許公務員在不同的時間點上下班。

2.彈性工資制度

英國高級公務員采用工資寬帶制度。高級公務員主要包括3 級工資寬帶。每一級工資寬帶均設有最低薪點與最高薪點，公務員工資可根據個人表現在工資寬帶范圍內變動。3 級工資寬帶制度提供了一個可供選擇使用的1A 級（在第一級工資寬帶之上）。部門或單位可根據實際情況決定是否選擇使用1A 級。高級公務員主要包括以下三個工資寬帶：總主任，第三級工資寬帶（Pay band 3）；主任，第二級工資寬帶（Pay band 2）；副主任，第一級工資寬帶（Pay band 1）。

美國在常規(guī)的工資等級之外，制定了較為靈活的工資政策，增強制度彈性。如針對一般職位序列的公務員，允許各部門發(fā)放高于常規(guī)工資標準的工資，但不能超過所在職位的最高工資標準。

3.彈性退休制度

各國公務員退休大致分為自愿退休（提前退休）、屆齡退休和延遲退休三類。英國分提前退休和屆齡退休兩類。提前退休是指雖未達退休年齡，但因機關裁員、無效率、不勝任工作、資遣、病退、辭職（不包括免職）等因素而先行退休。屆齡退休即達退休年齡退休。美國聯邦政府頒布有《禁止歧視老年人就業(yè)法》，在事實上成為了沒有強制退休年齡的國家。目前美國聯邦政府的退休金制度有兩大體系：一個是文官退休體系（Civil Service Retirement System,CSRS），主要提供退休金給在1984年前受雇于聯邦政府的員工；另一個是聯邦雇員退休體系（Federal Employees Retirement System,FERS），主要提供退休金給自1984年起受雇于聯邦政府的員工。文官退休體系有兩類退休方式：（1）正常退休：年滿55 歲而有30年工齡，或60 歲有20年工齡，或年滿62 歲有5年工齡。（2）提前退休：年滿50 歲而有20年工齡，或任職在25年以上（無年齡限制）。聯邦雇員退休體系有3種退休方式。（1）最低退休年齡限制：1948年以前出生的為55 歲；1948—1969年，每晚一年出生延遲2 個月；1970年及以后出生的為57 歲。（2）正常退休：60 歲有20年工齡，或年滿62歲有5年工齡。視服務年限的不同待遇有所不同。（3）提前退休：年滿50 歲而有20年工齡，或任職在25年以上（無年齡限制），此為退休年齡的放寬規(guī)定。

日本分提前退休（自愿退休）和定年退職及延遲退休三種。提前退休（自愿退休）指服務滿25年提出申請者。定年退職限定退休年齡為60 歲，但法律有明文規(guī)定退職年齡的公務員（如檢察官63 歲）等則依其相關規(guī)定辦理。延遲退休是指到退休年齡之后再延長任職期限的制度。需具備以下條件：（1）該公務員的專業(yè)知識、技能與經驗都非常重要，且后人不容易習得；（2）該公務員的工作環(huán)境特殊（如在離島地區(qū)），不易尋得接任人選；（3）該公務員的退休，會對業(yè)務推動產生極大障礙（如大型研究計劃的主要成員，或者重大案件國會聯絡人等）。其期限規(guī)定如下：從屆齡退休日起算1年內，可以再申請延長1年，最多延長3年[6]。

二、監(jiān)督約束與激勵保障并舉

這主要體現為公務員制度由過去的強制性、服從性管理制度轉變?yōu)楝F在的監(jiān)督約束與激勵性管理并舉的制度，通過綜合運用各種激勵杠桿，如加薪激勵、晉升激勵、培訓激勵、獎賞、創(chuàng)造積極的雇用條件以提升士氣（如鼓勵參與促進意見交流等），而不是依靠傳統的強制性、服從性的控制工具，即通過記過、降級、撤職、開除等方式進行懲戒，使公務員實現工作目標。

傳統上，發(fā)達國家公務員制度在義務方面的規(guī)定包含遵守法令、遵守行政倫理與職業(yè)道德；積極執(zhí)行職務、不得違法失職、不得對政治權利范圍限制等。在權利方面的規(guī)定包含基本權利（如考試權、平等求職權、職務保障權、工資福利權、考績權、退撫金權與請假休假權等）與衍生權力（諸如政治權利范圍）、申訴方式?，F在的狀況是監(jiān)督約束與激勵保障均受行政機關重視。發(fā)達國家注重在監(jiān)督約束與保障的同時，給予公務員以激勵，主要包括加薪激勵、晉升激勵、培訓激勵、各種獎賞、創(chuàng)造積極的雇用條件以提升士氣（如鼓勵參與促進意見交流等）。

英國政府2012年《公務員改革計劃2012》（Civil Service Reform Plan 2012）提出要創(chuàng)造現代雇傭制度，激勵獎賞效率高、專業(yè)盡責的員工。為員工們提供積極的雇傭條件。在員工中廣泛征求意見，建立一個官僚等級因素更少、更敏捷、注重成果而非過程、支持創(chuàng)新、獎勵創(chuàng)新的文化氛圍。這一新的雇傭條件包括：最大程度反映出在國有和私營部門中優(yōu)良的現代化實踐的雇傭條款；針對高級公務員，向高級工資審核委員會提交了一份新的提案，在2013年投入實施，這一提案中包含一份“賺回來”的自愿項目；對所有的員工進行強有力的定期績效評估，認可表現良好的員工，對表現不佳的員工采取措施；每年至少有5 天時間用于開展學習和培養(yǎng)；為所有的員工創(chuàng)造一個體面的工作環(huán)境，提供靈活工作的場所，充分提高使用信息技術工具的水平，使安全體制流水線化，減輕所有員工的負擔。

在激勵方面，美國法律允許對績效表現優(yōu)異的高級公務員授予特別嘉獎并給予一次性獎金，以吸引、留住和激勵績效表現突出的高級公務員。授予的獎項有三類。（1）總統獎?？偨y獎頒發(fā)給績效表現持續(xù)保持在高水平的高級公務員。根據獲獎高級公務員的服務年限長短，總統獎分為杰出獎（Distinguished Rank）和一等獎（Meritorious Rank）。杰出獎獲得者的獎金是其基本年薪的35%，一等獎獲得者的獎金是其基本年薪的20%。（2）績效獎。所在機構必須頒發(fā)獎金激勵表現優(yōu)異的高級公務員。獲績效獎的高級公務員的績效評價是基于一個年度的整體表現進行的。績效獎的獎金一般不高于年薪的20%，但也不得低于5%。（3）其他獎項。不同于總統獎和績效獎，這一獎項是用于獎勵那些在某項重要的事件或行動（如建議、創(chuàng)新、卓越成就或有助于提高政府運行效率、節(jié)約成本的行為等）中有著突出表現的高級公務員。各機構在績效獎和其他獎項的政策制定和程序設置上享有一定的自主權[7]。

三、行政倫理不斷強化

各國自20世紀末開始越來越重視強化公務員行政倫理，明確規(guī)定了公務員的核心價值觀與行為標準，規(guī)范公務員的行為，確保公務員為全體國民服務，要求公務員必須秉公執(zhí)行職務，應把對憲法、法律和道德規(guī)范的忠誠置于個人利益之上，不可以利用職務和地位為自己或者自己所屬的組織謀取私利等。

1996年，英國首次就公務員的核心價值觀與行為標準制定《公務員守則》，要求全體公務員遵循正直（integrity）、誠信（honesty）、客觀（objectivity）和公正（impartiality）的價值觀。

2006年，英國出臺了新的《公務員守則》，更詳盡地闡釋了公務員應遵守的道德行為規(guī)范。2016年，英國政府與公務員委員會對《公務員守則》進行了最新修訂，在保持《公務員守則》原有框架的基礎上，對具體條文作了調整和完善。

美國政府于1978年頒布《政府道德法案》，這是美國首次就公務員道德進行立法。1989年，美國政府對《政府道德法案》進行修訂，頒布了《政府道德改革法》，擴大了關于離職后從業(yè)行為限制，同時還規(guī)定普通公務員也要申報個人及親屬的財產。1992年，聯邦政府道德署出臺了《行政部門雇員道德行為準則》（1993年開始實施），其中對禮品、利益沖突、濫用職權、兼職等都作了詳細規(guī)定。之后，該準則進行了幾次修改，最新一版于2016年8月25日起生效。

日本在1988年涉及股票內幕交易的利庫路特丑聞發(fā)生后，當時的日本內閣發(fā)布了《關于執(zhí)行官員紀律的決定》（1988年12月），指出政府官員應當避免招致公眾懷疑的行為。但在20世紀90年代，日本又接二連三出現丑聞時，公眾對官員腐敗的不滿情緒日益高漲。1996年，副大臣委員會達成協議，要求各省廳自行制定與來自私營部門或其他公共部門的個人或機構進行聯絡的行為準則。1999年8月頒布《國家公務員倫理法》。法律規(guī)定，必須制定道德規(guī)范，以代替各省廳的規(guī)范。2003年3月《國家公務員倫理規(guī)范》以政府指令的形式出臺。2005年，該規(guī)范再次得以修訂。