改革開放以來，隨著資源環(huán)境約束趨緊、空間發(fā)展和功能結構失衡，大城市病日益凸顯。改變過去片面追求增量的發(fā)展理念和模式，尋求更科學、更合理地配置城市存量資源，逐漸成為城市可持續(xù)發(fā)展的共識和要求。在新時代背景下，為了有效應對與化解生態(tài)環(huán)境風險，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》首次提出“減量發(fā)展”理念，旨在提升北京的首都功能、改善城市的服務品質以及提高北京的全球競爭力。

減量發(fā)展的內涵

從本質上來講，減量發(fā)展是一種可持續(xù)發(fā)展模式，理論上可追溯到20世紀60年代經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出的“脫鉤”概念。國內則可追溯到“十一五”時期提出的“節(jié)能減排”和“主體功能區(qū)規(guī)劃”。20世紀50年代以來，人們從不同角度對資源使用量隨經(jīng)濟增長的變化進行廣泛探索，發(fā)現(xiàn)了倒U形變化規(guī)律。即資源使用量在經(jīng)濟發(fā)展之初隨經(jīng)濟增長而增長，但在經(jīng)濟發(fā)展到某個特定階段后則隨經(jīng)濟增長而下降，首先發(fā)生的是相對下降，最終趨向絕對下降。從增量發(fā)展到減量發(fā)展需要經(jīng)歷三個階段：增量發(fā)展階段，資源消費增長率大于經(jīng)濟增長率，隨著經(jīng)濟的增長資源消費量呈增長的態(tài)勢；相對減量發(fā)展階段，雖然資源消費增長率低于經(jīng)濟增長率，甚至資源消費增長率為負數(shù)，但資源消費總量仍然呈增長態(tài)勢；絕對減量發(fā)展階段，隨著資源消費增長率的大幅下降，雖然經(jīng)濟增長率仍然較高，但資源消費總量開始下降。隨著技術進步以及節(jié)能減排的推行，國內多數(shù)地區(qū)已經(jīng)處于相對減量發(fā)展階段。

減量發(fā)展是北京發(fā)展階段的客觀要求。2017年我國人均地區(qū)生產總值接近6萬元，北京達到12.9萬元，按當年平均匯率計算相當于1.9萬美元，邁入了后工業(yè)化社會。但是，長期以來的高速增長帶來了城市規(guī)模巨大且人居環(huán)境退化、城市功能密集且結構失衡、城鎮(zhèn)空間龐d+3ydkGfEbU5CUDJJOdIbCZccUuhieHC5meR6Ipz/i0=大且蔓延無序等諸多問題，引發(fā)了美好首都生活需要與“大城市病”的社會矛盾，客觀上要求減量發(fā)展。同時，北京經(jīng)濟發(fā)展方式已從資源驅動、規(guī)模報酬驅動轉向創(chuàng)新驅動。因此，通過提高北京的科技能級和產業(yè)去低端化，促進北京由相對減量發(fā)展階段進入絕對減量發(fā)展階段是高質量發(fā)展的必然要求。

減量發(fā)展的目的是實現(xiàn)更好的發(fā)展。對于北京而言，減量發(fā)展是一種通過控制城市發(fā)展邊界，優(yōu)化城市內部資源配置，疏解非首都功能及改善城市生態(tài)環(huán)境來謀求城市可持續(xù)發(fā)展的理念。其本質在于，在盡可能減少消耗不可再生資源、傳統(tǒng)粗放的生產要素和一般的自然資源基礎上構建新的發(fā)展模式。減量發(fā)展并不代表不發(fā)展或者減緩發(fā)展，沒有增長的減量只會導致城市的收縮和衰退。減量發(fā)展更強調的是包括增長在內的全面發(fā)展，是從單一地追求速度和總量轉向追求高效率和高質量的發(fā)展。在減量發(fā)展中，質量優(yōu)先于速度，生態(tài)環(huán)境、歷史文化以及居民生活質量的提升，將同GDP增速并列成為評價發(fā)展的關鍵性指標。

減量發(fā)展是“減”與“增”的動態(tài)均衡。北京減量發(fā)展的“減”，是做價值鏈上有比較優(yōu)勢的高端高效環(huán)節(jié)，放棄技術含量低、高污染、高能耗的加工組裝環(huán)節(jié)。從價值鏈看，能源耗費和污染主要集中在加工、組裝和圍繞生產進行的運輸環(huán)節(jié)。這些產業(yè)的制造環(huán)節(jié)已經(jīng)實現(xiàn)標準化，比拼的是勞動力成本以及資金的密集程度，北京在這方面正在失去優(yōu)勢。對于缺乏技術門檻的低端環(huán)節(jié)，不管屬于傳統(tǒng)產業(yè)還是新興產業(yè)，北京都應放棄，而應著重開拓產業(yè)鏈的上游和下游環(huán)節(jié)。北京減量發(fā)展的“增”，核心是推動管理和技術升級，用新組織生產方式和先進技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，從而提高產品競爭力，提高附加值，最終實現(xiàn)產業(yè)升級。因此，減量發(fā)展的基礎是對存量的降低并予以控制，關鍵是培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、新空間以及改善城市生態(tài)環(huán)境，提高已有資源利用效率，使之更好地適應北京的功能定位。減量發(fā)展是減量的正負效應的權衡，減量發(fā)展將會帶來一定的就業(yè)壓力，提高居民生活成本，也有可能帶來產業(yè)的空心化，關鍵在于如何擴大減量的正效應，并處理好正負效應的關系。

減量發(fā)展是城市治理理念的深刻變化。通過功能和結構調整，實現(xiàn)部分非首都功能的減量、核心功能的增量和優(yōu)化。減量發(fā)展的“減”不是目的，重點是通過規(guī)模精簡、功能減負和空間緊縮精準“減量”，促進北京高質量的發(fā)展。有利于緩解北京的資源環(huán)境約束。生態(tài)環(huán)境和自然資源是經(jīng)濟發(fā)展的剛性約束條件。減量發(fā)展通過劃定生態(tài)和人口紅線，疏解高能耗產業(yè)和轉移部分人口，有效降低對自然資源的需求，尤其是水資源的消耗，從而解決資源約束的后顧之憂。有利于解決北京的大城市病。北京大城市病的產生有一定的必然性，但更多的是由于要素在北京的過度集聚以及京津冀的不均衡發(fā)展造成的。人口向北京聚集的根本原因是北京就業(yè)機會和勞動力的工資收入顯著高于周邊地區(qū)，只有疏解北京部分功能，才能為城市轉型升級和生態(tài)環(huán)境改善爭取時間和空間。因此，減量發(fā)展規(guī)定要素如土地的利用規(guī)模上限，限制要素過多地進入市場，有序引導要素轉移，提高資源的利用效用，逐步解決北京的大城市病。有利于提升北京的城市競爭力?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和“十三五”規(guī)劃均提出，建設以首都北京為核心的京津冀世界級城市群。作為京津冀核心城市的北京與世界城市還有相當大的距離。京津冀要建設世界級城市群，必須提升北京的城市競爭力。通過減量發(fā)展適當疏解中心城區(qū)非核心功能，騰挪出適度的資源空間以改善生態(tài)環(huán)境，吸引高端企業(yè)和人才進入，從而優(yōu)化城市產業(yè)布局。合理的產業(yè)體系又可以提升城市功能、完善城市功能體系。減量發(fā)展為北京“瘦身健體”，通過自身空間重組和職能優(yōu)化提升，更好地發(fā)揮在京津冀協(xié)同發(fā)展中的引領作用，從環(huán)境、產業(yè)和功能等各個方面全面提升北京的全球競爭力。

北京減量發(fā)展的路徑

政府引導與市場機制相結合。要綜合運用行政、法治化、市場化手段，分類施策、多措并舉、標本兼治，引導企業(yè)轉移、壓減過剩產能、淘汰落后產能，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。合理界定政府邊界，以市場為主導，多渠道完善經(jīng)濟手段。在現(xiàn)代的開放經(jīng)濟條件下，產業(yè)之間的關聯(lián)性日益趨緊，產業(yè)退出產生的經(jīng)濟和社會影響日益深遠。產業(yè)退出不僅涉及企業(yè)利益、資源配置等經(jīng)濟問題，還涉及勞動力就業(yè)和社會安定等社會政治問題，應充分利用價格、稅收、利率等杠桿間接調節(jié)地區(qū)關系，包括制定財政、投資、金融等方面的區(qū)域差別政策和傾斜政策，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

以制造業(yè)轉移帶動服務業(yè)和人口遷移。北京產業(yè)的轉移重點是基本活動中的制造業(yè)。通過制造業(yè)的轉移，帶動為其服務的生產性服務業(yè)的轉移。以京津冀協(xié)同發(fā)展為基礎，面向全國和全世界開放協(xié)作，推進產能合作共贏。科學調整產業(yè)布局，引導產業(yè)轉型轉產、環(huán)保搬遷和梯度轉移，支持企業(yè)跨地區(qū)跨所有制兼并重組，優(yōu)化技術路線和產品結構，在京津冀區(qū)域內形成分工合理、優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的特色經(jīng)濟。北京已在全國建立產業(yè)異地配套、成果異地轉化、服務異地外包等區(qū)域產業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡，應充分利用現(xiàn)有的產業(yè)區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡使不同區(qū)域聯(lián)動，共同承接北京轉出的優(yōu)質產業(yè)。這種轉移會帶動一部分人口的遷移以及部分生活性服務業(yè)的轉移，進而達到北京減量發(fā)展的要求。

依法依規(guī)倒逼落后產能盡快退出。對于一些落后產能，逐步提高環(huán)保、能耗、水耗、安全、質量、技術標準，加強財稅、金融、價格、土地等政策的協(xié)調配合，通過嚴格審批核準、嚴控新增融資、實施差別化水價電價等舉措，依法依規(guī)倒逼其盡快退出。對工藝裝備落后、產品質量不合格及污染物排放不達標的項目，重點跟蹤加快淘汰。持續(xù)抓好重點行業(yè)違法違規(guī)行為專項整治，對不達標企業(yè)、設備和生產線限期整改，在規(guī)定期限內仍未達到要求的，依法依規(guī)強制關停。

加快高精尖產業(yè)培育。優(yōu)勢產業(yè)是市場競爭的主體，是進行產業(yè)結構調整的載體，高精尖產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)是北京未來發(fā)展的方向。根據(jù)北京新的功能定位，要加快培育新一代信息技術、集成電路、人工智能等高精尖產業(yè)，加快發(fā)展金融、科技、信息、文創(chuàng)、商務服務等現(xiàn)代服務業(yè)，提升生活性服務業(yè)品質，發(fā)展都市型現(xiàn)代農業(yè)，打造發(fā)展新高地，著力構建與首都城市戰(zhàn)略定位相適應的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。應完善各項法律法規(guī)，建立具有產權明細、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)，培育好真正意義上的市場競爭主體。

減少減量發(fā)展的負面影響。北京的低端產業(yè)主要集中在中心城之外的順義、大興、房山、通州等城市發(fā)展功能區(qū)。這些區(qū)域低端產業(yè)疏解后，很難在短時間內承接或者獨立發(fā)展高精尖產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，面臨產業(yè)空心化問題，經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入會受到較大影響。在減量發(fā)展過程中，應建立產業(yè)退出補償機制，加快地方政府推動產業(yè)退出的積極性。要實現(xiàn)減量發(fā)展，遷出企業(yè)往往會釋放大量勞動力，但新的高精尖產業(yè)很難吸納這部分勞動力。需要各級政府做好轉出產業(yè)失業(yè)人員的安置工作，加強對失業(yè)人員的教育培訓，盡快實現(xiàn)再就業(yè)。可以通過政府培訓機構，或通過政府購買、減免稅收、財政補貼等措施，引導企業(yè)、中介組織對失業(yè)人員進行培訓。

提升承接地的產業(yè)吸納力。北京的減量發(fā)展是在全國產業(yè)轉移的背景下進行的，應以京津冀協(xié)同發(fā)展為基礎推進產業(yè)轉移。要強化承接地的基礎設施投入，推動優(yōu)質公共服務資源的集中疏解，縮小京津冀區(qū)域內部的公共服務落差；完善產業(yè)配套設施建設，為退出企業(yè)和承接地搭建溝通交流平臺，不斷提升環(huán)北京周邊地區(qū)的產業(yè)承接能力。加快環(huán)北京周邊地區(qū)產業(yè)園區(qū)的升級改造，提升園區(qū)企業(yè)入駐數(shù)量。通過核心企業(yè)帶動、配套產業(yè)吸引及園區(qū)整體推進等方式，促進上下游產品和配套服務集中布局，增強產業(yè)關聯(lián)，促進產業(yè)聚集；給予一定的政策和資金支持，促使承接地最大化地滿足遷移企業(yè)的各項要求。

（本文是北京市屬高校高水平教師隊伍建設支持計劃“長城學者培養(yǎng)計劃”資助項目“新型城鎮(zhèn)化與產業(yè)集聚：格局、過程與機理”〈項目編號：CIT&TCD20180336〉）

（作者：安樹偉，首都經(jīng)濟貿易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院教授 ；孫文遷，首都經(jīng)濟貿易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院博士研究生）

責任編輯 / 宋明晏