聶晶晶

摘要：新時(shí)代背景下，我國(guó)提出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展這一審計(jì)目標(biāo)。地方政府性債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要宏觀因素，對(duì)國(guó)家與市場(chǎng)的穩(wěn)定有著重要影響，防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。本文在對(duì)新時(shí)代背景下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，再圍繞了地方舉債“借、管、用、還”四個(gè)步驟下的審計(jì)目標(biāo)，探討了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的不足與缺陷，進(jìn)而針對(duì)性地提出審計(jì)管理建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)? 政府審計(jì)? 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

2011 年起，我國(guó)始終在強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、管理和控制工作;2017年10月18日，習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中指出我國(guó)從新常態(tài)步入新時(shí)代，這標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)將向著更高更大更穩(wěn)的趨勢(shì)發(fā)展。根據(jù)政府債務(wù)理論：經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，政府債務(wù)規(guī)模越大。地方政府自身對(duì)債務(wù)進(jìn)行防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的難度越來(lái)越高。政府審計(jì)作為國(guó)家外部審計(jì)機(jī)關(guān)，不僅擁有較高的獨(dú)立性和專業(yè)性，還具備法律給予的一定程度的行政處理處罰權(quán)利，能較好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者作用，讓地方性政府債務(wù)更加規(guī)范。

二、新時(shí)代地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府因未來(lái)?yè)碛械墓操Y源無(wú)法承擔(dān)未來(lái)支出以至于損害到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可能性[2]，而地方政府的未來(lái)收入是公共資源的主要組成部分，其又大致分為土地出讓、上級(jí)分配及稅收收入。但是，土地出讓的價(jià)格及條件較大受政府宏觀政策影響;上級(jí)分配主要依據(jù)地方政府預(yù)算下達(dá)，而預(yù)算軟約束又易導(dǎo)致預(yù)算編制不充分、效益低的問(wèn)題;再加上我國(guó)新時(shí)代背景下大力實(shí)行“減稅降費(fèi)”政策，稅收收入減少;故地方政府收入是否可承擔(dān)未來(lái)責(zé)任存在高度不確定性。另外，在新時(shí)代背景下，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)主體多元、規(guī)模龐大及形式隱蔽等特征[3]。這主要體現(xiàn)在：第一，我國(guó)地方政府性債務(wù)舉債主體主要但不局限于政府機(jī)構(gòu)部門，還包括與之有著密切關(guān)系的融資平臺(tái)公司和地方企事業(yè)單位;第二，政府除卻發(fā)行債券，還可以通過(guò)向個(gè)人、盈利性企業(yè)、銀行借款等獲取資金[1];第三，政府可通過(guò)簽訂“3P”、政府兜底、協(xié)議回購(gòu)等手段造成不是政府債務(wù)的錯(cuò)覺，進(jìn)而增加潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文參考了相關(guān)文獻(xiàn)，擬從政府舉債“借、管、用、還”四個(gè)流程全面、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要有：規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)——舉債數(shù)量的多少，結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)——舉債分類的占比，效益風(fēng)險(xiǎn)——管理不善或消費(fèi)無(wú)果，以及最終應(yīng)無(wú)力償還的外在風(fēng)險(xiǎn)——政府債務(wù)或國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)[3]。

三、地方政府性債務(wù)審計(jì)問(wèn)題

（一）審計(jì)程序缺乏多樣性和針對(duì)性

審計(jì)程序主要是針對(duì)被審計(jì)對(duì)象的審查目標(biāo)而制定的。一般而言，被審計(jì)對(duì)象越廣泛，審查目標(biāo)越多樣，制定的審計(jì)程序也會(huì)越多。但是，我國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)而言，首先，地方政府性債務(wù)未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，審計(jì)周期無(wú)法確定、審計(jì)范圍不夠全面;其次審計(jì)多注重債務(wù)資金的“管”和“用”的階段，在這兩個(gè)階段還多重視債務(wù)資金的管理和使用是否真實(shí)、是否符合法律法規(guī)要求，而忽視管理和使用的效益效果，更忽略了在“借”和“還”階段的相應(yīng)審計(jì)目標(biāo)——預(yù)算編制是否規(guī)范準(zhǔn)確和還款來(lái)源是否存在風(fēng)險(xiǎn)。另外，也缺乏針對(duì)整個(gè)舉債流程負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)和對(duì)地方政府要求整改的事后跟蹤審計(jì)。

（二）審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

對(duì)于地方政府性債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要集中于“借”和“還”兩個(gè)流程上：財(cái)政局主要關(guān)注的是債務(wù)余額及其分類，我國(guó)學(xué)者理論研究多是基于債務(wù)余額的債務(wù)率，債務(wù)增長(zhǎng)率及償債率等評(píng)價(jià)指標(biāo)。而在這些評(píng)價(jià)指標(biāo)中，債務(wù)余額是地方政府年末的那個(gè)數(shù)額，只能反映出那一時(shí)點(diǎn)的狀況，缺乏總體代表性;其它的指標(biāo)都是基本本年年末數(shù)據(jù)或上一年數(shù)據(jù)求出的相對(duì)數(shù)，雖能在一定成程度上衡量當(dāng)年債務(wù)狀況，但都沒(méi)有很好地代表債務(wù)未來(lái)趨勢(shì)走向。另外，由于當(dāng)前主要針對(duì)的是“借”、“還”兩個(gè)流程，而剩下的“管”和“用”流程上的債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和全流程上的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)研究探討幾乎空白，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)頻頻出現(xiàn)的債務(wù)浪費(fèi)，官員不法現(xiàn)象也不能進(jìn)行有效處理。

（三）審計(jì)公告披露信息不完整

綜合審計(jì)署歷年發(fā)布的《政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告，審計(jì)公告披露的信息中，主要包括審計(jì)活動(dòng)發(fā)現(xiàn)的政府債務(wù)重大問(wèn)題，如債務(wù)資金閑置、違規(guī)舉債主體和數(shù)額等;當(dāng)年中央和地方承擔(dān)的債務(wù)余額;相關(guān)債務(wù)的借款主體、債務(wù)來(lái)源、舉債時(shí)間、債務(wù)期限、償債安排和債務(wù)分類結(jié)構(gòu)等。但是，這些都只是闡述了地方政府債務(wù)最表面的信息和問(wèn)題，相關(guān)信息的完整性、公開性都沒(méi)有得到有效公布。比如：描述了地方政府償債安排，在下一年卻沒(méi)有確認(rèn)地方政府是否真實(shí)并準(zhǔn)確償還。對(duì)于已審計(jì)出的問(wèn)題，只是粗略描述了基本事件，卻無(wú)具體的原因、動(dòng)機(jī)分析，相關(guān)違法違紀(jì)事件中涉及到的主要、具體的人員資料也沒(méi)有公開，給了官員踢皮球、尋找“替罪羊”的可能性。這不僅剝奪了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)——使得公眾無(wú)法判斷政府處理對(duì)象是否正確、處理方法是否處理得當(dāng);更可能無(wú)法從根源上解決問(wèn)題，導(dǎo)致事件反復(fù)，審計(jì)資源浪費(fèi)。另外，審計(jì)公告中也沒(méi)有詳細(xì)的后續(xù)地方政府整改情況，造成拖延處理、時(shí)效性變差。

（四）政府審計(jì)人員嚴(yán)重不足且水平多層次化

地方政府債務(wù)審計(jì)的人力資源主要可以從外部額外增加和內(nèi)部自我調(diào)整考慮。從外部考慮，我國(guó)政府審計(jì)人員屬于政府編制人員，其總數(shù)基本固定不變。增加政府審計(jì)人員，不僅意味著要減少其它部門人員，還意味著提高了所有部門的審計(jì)概率，困難程度可想而知。從內(nèi)部考慮，在新時(shí)代背景下，我國(guó)提出的“審計(jì)全覆蓋”概念，該概念提出下審計(jì)項(xiàng)目增加、規(guī)模增大、范圍變廣的狀況讓政府審計(jì)難以抉擇，容易顧此失彼。另外，又因我國(guó)審計(jì)歷史發(fā)展時(shí)間短，而對(duì)高質(zhì)量審計(jì)人員需求卻在不斷增加，使得新審計(jì)人員具有較高的理論基礎(chǔ)，老審計(jì)人員擁有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總體水平呈現(xiàn)多層次化。

四、地方政府性債務(wù)審計(jì)管理建議

對(duì)于地方政府性債務(wù)，本文主要為滿足整個(gè)舉債流程——“借”、“管”、“用”、“還”的審計(jì)目標(biāo)提出針對(duì)性建議，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）針對(duì)“借”款流程：敦促國(guó)家出臺(tái)相關(guān)機(jī)制規(guī)定，嚴(yán)格把控地方政府債務(wù)融資平臺(tái)

我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)了較多地方政府性債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定的內(nèi)容卻不夠全面和具體。比如我國(guó)對(duì)地方政府的編制預(yù)算雖有著一定的要求，但對(duì)地方政府計(jì)算出的預(yù)算數(shù)額沒(méi)有很好的衡量辦法，導(dǎo)致預(yù)算混亂、資金浪費(fèi)的等現(xiàn)象;又比如我國(guó)雖嚴(yán)禁地方政府直接進(jìn)行舉債，卻頻頻檢查出地方政府依據(jù)一系列“隱形”手段（融資平臺(tái)等）不合規(guī)地獲取債務(wù)資金現(xiàn)象。因此，政府審計(jì)作為外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面要揭示出“借”款中的問(wèn)題，另一方面要針對(duì)審查出的問(wèn)題，敦促國(guó)家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。只有如此，才能從源頭上解決和避免問(wèn)題。

（二）針對(duì)“管”款流程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制

目前，我國(guó)地方政府預(yù)算編制的計(jì)劃性較差，地方政府往往存在高估地方政府資金需求，進(jìn)而導(dǎo)致過(guò)度舉債行為發(fā)生。而在取得額外的債務(wù)資金后，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在考慮是否資金使用時(shí)，與其自作主張用于沒(méi)有在預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往會(huì)出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的心理，將額外的債務(wù)資金閑置與進(jìn)行隱瞞。這樣，就算查出過(guò)度舉債，后果也不至于威脅自身職位。當(dāng)然，偶爾也會(huì)出現(xiàn)地方政府出于個(gè)人利益挪用、貪污債務(wù)資金的現(xiàn)象。因此，針對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在債務(wù)資金管理上的亂作為、不作為現(xiàn)象，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)做到違法必究、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，有效發(fā)揮威懾和處理處罰作用。

（三）針對(duì)“用”款流程，完善地方債務(wù)審計(jì)評(píng)價(jià)體系

對(duì)債務(wù)資金的使用情況的審計(jì)，不僅要關(guān)注其真實(shí)性和合規(guī)性，還要重視債務(wù)資金的使用效果。但是，目前關(guān)于債務(wù)資金的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)較少，體系也不完善。因此，政府審計(jì)不光要獲取真實(shí)、完整的信息資料，還應(yīng)該在實(shí)踐中探索，歸納總結(jié)出有效的績(jī)效衡量指標(biāo)（如債務(wù)資金用途項(xiàng)目上預(yù)算效益與真實(shí)效益之比或預(yù)算成本和真實(shí)成本之比），尋找出現(xiàn)較大數(shù)額差異的原因并分析其是否合理，進(jìn)而提高債務(wù)資金使用效率，達(dá)到加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)。

（四）針對(duì)“還”款流程，開展事后跟蹤機(jī)制、促進(jìn)信息公開化

對(duì)于“還”款流程上的審計(jì)，首先，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)需根據(jù)可獲取的資料，查明當(dāng)年債務(wù)的還款時(shí)間和還款數(shù)額，進(jìn)而檢查地方政府是否及時(shí)、完整地進(jìn)行了還款，還款金額來(lái)源是否正常。其次，對(duì)于無(wú)法及時(shí)還款的地方政府，不僅要追查未還款原因，查明是否存在潛在重大風(fēng)險(xiǎn)。如果存在潛在重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)考慮是否擴(kuò)大審計(jì)目標(biāo)和增加審計(jì)程序;如果不存在，也要加強(qiáng)跟蹤地方債務(wù)后續(xù)還款情況。最后，政府審計(jì)應(yīng)該如實(shí)、具體地將相關(guān)信息顯示在審計(jì)結(jié)果報(bào)告中，以滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳勛，王梓穎.基于審計(jì)結(jié)果公告的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)剖析[J].財(cái)會(huì)月刊，2018（21）：152-156.

[2]宋夏云，馬逸流，沈振宇.國(guó)家審計(jì)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中的功能認(rèn)知分析[J].審計(jì)研究，2016（01）：45-52.

[3]陳涵.新常態(tài)下地方政府債務(wù)協(xié)同治理審計(jì)研究[D].南京審計(jì)大學(xué)，2018.

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）