鄭 實

2019年9月13日，美國海軍“邁耶”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國政府允許，擅自闖入西沙群島領(lǐng)海。中國人民解放軍南部戰(zhàn)區(qū)海空兵力依法依規(guī)對美艦全程進(jìn)行跟蹤監(jiān)視和查證識別，并予以警告驅(qū)離。①參見中華人民共和國國防部：《南部戰(zhàn)區(qū)新聞發(fā)言人就美艦擅闖我西沙群島領(lǐng)海發(fā)表談話》，http://www.mod.gov.cn/info/2019-09/13/content_4850367.htm，2019年9月20日訪問。盡管中國政府對類似行為一再表示堅決反對和強(qiáng)烈譴責(zé)，①中國外交部發(fā)言人指出，美方“罔顧地區(qū)國家共同意愿，一再采取挑釁行為，打著所謂‘航行與飛越自由’的幌子，違背國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，威脅中國的主權(quán)和安全，危害地區(qū)的和平穩(wěn)定，中方對此表示強(qiáng)烈不滿和堅決反對”。參見《外交部發(fā)言人華春瑩就美艦非法進(jìn)入南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域答記者問》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/dhdw_673027/t1601544.shtml，2019年9月20日訪問。但美方仍然不顧中方的嚴(yán)正警告，在短期內(nèi)頻繁調(diào)動其海軍力量屢次擅入中國南海地區(qū)相關(guān)海域。②自特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)至 2019年9月，美國海軍分別于 2017年5月、7月、8月、10月、11月，2018年1月、3月、5月、9月，以及 2019年1月、5月、9月陸續(xù)派遣“杜威”號、“斯坦塞姆”號、“麥凱恩”號、“查菲”號、“哈爾西”號、“桑普森”號、“霍珀”號、“馬斯廷”號、“希金斯”號、“安提坦”號、“迪凱特”號、“麥克坎貝爾”號、“普雷貝爾”號、“鐘云”號、“邁耶”號等軍艦多次非法進(jìn)入中國南沙、西沙、中沙島礁12 海里以內(nèi)海域。以上統(tǒng)計信息來源：中華人民共和國外交部、國防部官方網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日訪問。而美國如此行為的重要理由之一，便是貫徹其所實施的全球“航行自由行動”（freedom of navigation operation,FONOP）③美國航行自由行動（亦稱為“航行自由計劃”）的主要內(nèi)容包括：（1）通過美國外交機(jī)構(gòu)（美國國務(wù)院）進(jìn)行磋商和陳辭；（2）通過美國軍事機(jī)構(gòu)（美國國防部）展開行動。See U.S.Department of Defense,Freedom of Navigation (FON) Program,http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/,visited on 28 February 2019.。這一行動的核心目標(biāo)乃是維護(hù)美國國家利益，并向沿海國所主張的過度海洋訴求提出非默認(rèn)抗議。倡導(dǎo)航行自由本無可厚非，良好的海洋自由秩序有利于促進(jìn)國際社會的海洋貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，以奉行海洋絕對自由為宗旨的美國“航行自由行動”，游離于以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為中心的國際海洋法律機(jī)制之外，通過自身的強(qiáng)大軍事實力單方面推行美國的一己之見，在客觀上對各個沿海國的國家主權(quán)、安全利益和海洋環(huán)境造成了一定程度的威脅。并且，該行動在實際運(yùn)作過程中已經(jīng)超越了原有的行動初衷，在實質(zhì)上演變?yōu)橥菩忻绹Ｑ髴?zhàn)略及其海上霸權(quán)的軍事化手段。美國“航行自由行動”以海洋自由之名，行海洋霸權(quán)之實，最終損害了國際海洋秩序。

一、美國“航行自由行動”的法理根基

區(qū)別于國際法意義上以公海自由為基礎(chǔ)的航行自由④國際法上的航行自由主要以公海航行自由為基礎(chǔ)，并包含了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有限制的航行自由以及領(lǐng)海內(nèi)的無害通過制度等。參見《聯(lián)合國海洋法公約》第17—19條、第58條、第87條。，美國“航行自由行動”自誕生之日起便有其特定的法理根基。一方面，“航行自由行動”雖然從提出至今經(jīng)歷了多次政策調(diào)整，但自始至終都將海洋自由原則視為最為基本的價值依托。另一方面，“航行自由行動”多年來的既有實踐表明，在該行動維護(hù)自由價值的自然法外殼之下，仍然蘊(yùn)含著美國企圖主導(dǎo)國際海洋秩序的實證法邏輯。

（一）海洋自由原則與美國“航行自由行動”的政策演進(jìn)

法律原則總是根植于人類社會的具體生活實踐。作為海洋法的基本原則之一，海洋自由原則淵源于歐洲早期的海上擴(kuò)張與海外殖民活動。著名法學(xué)家格勞秀斯曾通過描述海洋的非占有狀態(tài)論證“海洋自由論”在自然法上的正當(dāng)性，①See Louis B.Sohn, et al., Cases and Materials on the Law of the Sea 48(Koninklijke Brill NV 2014).亦即“海洋不能夠成為任何人的私產(chǎn)，而是永遠(yuǎn)屬于全體人類，并共同使用”。②[荷] 格勞秀斯：《海洋自由論》，宇川譯，上海三聯(lián)書店2005年版，第73頁。這一論斷為“海上馬車夫”荷蘭在開展海上貿(mào)易、強(qiáng)化海軍實力等方面奠定了合法性基礎(chǔ)。盡管塞爾登的“海洋封閉論”曾試圖從實在法（萬民法）的路徑來對其進(jìn)行反駁，③參見林國基、林國華主編：《自由海洋及其敵人》，上海人民出版社2012年版，第61-62頁。但海洋自由原則終究隨著歐洲資本主義的進(jìn)一步發(fā)展而獲得普遍遵守。在一定程度上，海洋自由原則以維護(hù)自由價值為核心，借助自然法的外殼，構(gòu)成了近代以來荷蘭、英國等海洋大國鞏固和拓展其海權(quán)的價值基礎(chǔ)。

美國自建國時起就繼承了歐洲奉行海洋自由原則的價值傳統(tǒng)，并且隨著綜合國力的提升不斷補(bǔ)充和發(fā)展該原則的具體內(nèi)涵。作為早期的對外指導(dǎo)思想，以重商主義為內(nèi)容的“漢密爾頓主義”構(gòu)成了美國建國初期海洋政策的基本導(dǎo)向。④參見石秋峰、王傳劍：《美國強(qiáng)化南海航行自由的邏輯及其批判性分析》，《亞太安全與海洋研究》2018年第4期，第75頁。盡管彼時美國的海軍實力尚弱，但為了保護(hù)其商業(yè)利益、維護(hù)其海上貿(mào)易的航道暢通，仍不惜發(fā)動戰(zhàn)爭打擊海盜以捍衛(wèi)海洋自由。⑤參見曲升、劉博慶：《為海洋自由而戰(zhàn)：美國對巴巴里海盜國家的戰(zhàn)爭政策及其歷史啟示》，《太平洋學(xué)報》2015年第11期，第73頁。此外，在其獨立后關(guān)于對外關(guān)系的第一份重要文件《1776年條約計劃》中，美國就首次以官方的立場對海洋自由原則進(jìn)行了具體化的規(guī)定。⑥美國在《1776年條約計劃》中，針對海洋自由原則，提出了“自由船舶所載貨物自由”“有限禁運(yùn)”“中立貿(mào)易”等具體的規(guī)則。參見S.F.比米斯：《美國外交史》（第一分冊），葉篤義譯，商務(wù)印書館1985年版，第31頁。在此后較長一段歷史時期內(nèi)，“美國繼續(xù)推動國際社會接受其海洋自由主張，經(jīng)歷了由納入雙邊條約到追求國際立法的方式轉(zhuǎn)變”。⑦曲升：《美國“航行自由計劃”初探》，《美國研究》2013年第1期，第104頁。到20 世紀(jì)初，美國總統(tǒng)威爾遜在推動戰(zhàn)后世界和平的“十四點計劃”中，又進(jìn)一步明確提出了“各國領(lǐng)海以外的海洋上應(yīng)有絕對的航行自由”這一公海自由主張。至此，海洋自由原則不僅成為美國海洋法實踐的基本原則，也在一定程度上演變?yōu)閲H社會普遍踐行的習(xí)慣國際法規(guī)則。

在第三次聯(lián)合國海洋法會議之前，海洋自由原則基本上是通過自然法的價值觀念逐步滲透到美國的海洋法實踐之中，而此后，海洋自由對美國“航行自由行動”政策的影響則表現(xiàn)在由國際習(xí)慣向國際公約轉(zhuǎn)變的實證法路徑上。海洋自由原則從自然法理念轉(zhuǎn)化為海洋法原則，再由海洋法原則演變?yōu)楹Ｑ蠓ㄒ?guī)則的實證化過程，集中體現(xiàn)于美國與沿海國就海洋自由問題所展開的立法博弈。在1948年至1979年間，美國就已經(jīng)針對沿海國過度海洋訴求提出過20 多次抗議，①See James Kraska & Raul Pedrozo,International Maritime Security Law 202(Koninklijke Brill NV 2013).但是這種單純的外交方針在客觀上毫無成效。雖然美國在聯(lián)合國三次海洋法會議過程中全程參與并大量投入，但面對沿海國堅定的“過度海洋主張”，加之美國亟須表明反對過度海洋訴求的決心，卡特政府不得不在1979年開啟了“航行自由行動”。②See William Aceves, The Freedom of Navigation Program: A Study on the Relationship between Law and Politics, 19 Hastings International and Comparative Law Review 279 (1996).隨后，在1983年3月10日，時任美國總統(tǒng)里根發(fā)表“美國海洋政策聲明”：盡管美國不是1982年《公約》的締約國，但承認(rèn)《公約》中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定反映了習(xí)慣法，并將在全球海域依據(jù)《公約》反映出來的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由和權(quán)利。③See United States Oceans Policy,Law of the Sea and Exclusive Economic Zone,https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-83.pdf,visited on 10 March 2019.這一聲明的基本內(nèi)容一直為美國后繼政府所延續(xù)，而其中所表達(dá)的固守航行自由相關(guān)習(xí)慣國際法規(guī)則的立場，以及繞開《公約》單方面出臺航行自由相關(guān)政策的做法，則深深影響著美國“航行自由行動”的發(fā)展與走向。

（二）法律工具主義與美國“航行自由行動”的既有實踐

盡管海洋自由原則為美國“航行自由行動”提供了自然法的理論淵源，使得其行動實施具有了一定的合法性基礎(chǔ)，但從該行動的實際表現(xiàn)看來，其仍然受制于美國法律實踐中影響深遠(yuǎn)的法律工具主義傳統(tǒng)。

如果說國內(nèi)法層面上的法律工具主義將法律視為實現(xiàn)社會利益的工具，④參見[美]布萊恩·Z.塔瑪納哈：《法律工具主義：對法治的危害》，陳虎、楊潔譯，法律出版社2016年版，第6頁。那么在國際法層面上，法律工具主義則表現(xiàn)為將國際法視為實現(xiàn)國家利益的工具。在美國實用工具主義法學(xué)的影響下，一方面法律（包括國際法）被形塑為一種人類主流需求和利益最大化滿足的工具；另一方面，當(dāng)這些需求出現(xiàn)沖突時，則“應(yīng)遵循一個功利主義的基本要旨：以最少的成本滿足最多的需求”①[美]羅伯特·S.薩默斯：《美國實用工具主義法學(xué)》，柯華慶譯，中國法制出版社2010年版，第30頁。。因此，美國的外交實踐和軍事行動雖然始終聲稱以國際法為限度，但實際上，美國在具體活動過程中，卻無時無刻不將國際法視為國家戰(zhàn)略利益的實現(xiàn)工具。只有當(dāng)遵循國際法相關(guān)規(guī)則所獲利益高于美國外交及軍事行動的成本時，國際法才獲得了相應(yīng)的工具性價值，否則，國際法便會失去相應(yīng)的實際價值而僅僅淪為一種謀求話語權(quán)的外交辭令。當(dāng)國際法對美國國家利益的實現(xiàn)構(gòu)成限制甚至阻礙時，美國為了維護(hù)和擴(kuò)大其國家利益，甚至?xí)ㄟ^某種國際機(jī)制的“合法性轉(zhuǎn)換”以及“以美國利益為軸心的過濾器”來采納和改造國際法，最終使國際法成為干涉他國內(nèi)政、維護(hù)全球霸權(quán)的“合法性依據(jù)”。②參見吳澤林、鈕維敢：《當(dāng)代美國外交實踐的悖論——國際法與國內(nèi)法關(guān)系的一元論視角》，《國際展望》2012年第3期，第71頁。這種以國家利益為基礎(chǔ)的成本收益計算在美國的國際法實踐中表現(xiàn)得極為普遍，而美國“航行自由行動”的既有實踐即是其中的實例之一，該行動在以軍事手段推行海洋自由秩序的同時，也總是以美國利益相關(guān)性作為行動坐標(biāo)，并且它所執(zhí)行的海洋法規(guī)則本身也同樣是作為維護(hù)美國國家利益的工具而存在的。

“航行自由行動”自提出以來已經(jīng)實施了數(shù)十年之久，如果沒有經(jīng)過長期的軍事成本與政治收益間的計算比較，恐怕難以維持運(yùn)作至今。美國政府并不會單純?yōu)榱司S護(hù)海洋自由的國際秩序而長期持續(xù)這一軍事行動，因此，“航行自由行動”之所以能夠持久進(jìn)行，自有其成本收益上的考慮。而這種考慮背后也透露出美國在以單邊行動推行國際法律秩序時的工具理性。以“航行自由行動”在中國南海地區(qū)近年來的活動為例，客觀上看，美國在南海行動的頻率呈現(xiàn)出逐年增高的趨勢，而且在近一兩年內(nèi)表現(xiàn)出了歷史上前所未有的峰值。僅從2017年特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)至2019年9月，美國海軍軍艦非法擅入南海地區(qū)相關(guān)海域及島礁附近達(dá)到13 次之多，超越了以往歷屆美國政府在相應(yīng)時段中的行動次數(shù)。③統(tǒng)計信息來源：中華人民共和國外交部、國防部官方網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日訪問。而行動頻率如此之高，顯然與美國在南海的國家利益有著密不可分的聯(lián)系。實際上，如果考察美國的南海政策演變即可發(fā)現(xiàn)，“航行自由行動”之所以在南海地區(qū)逐年活躍，根本原因在于：中國在南海的島嶼主權(quán)爭端以《公約》為連接點逐步滲透到了南海航行自由的議題上，進(jìn)而導(dǎo)致了南海航行自由與美國利益相關(guān)性增高。①參見信強(qiáng)：《“五不”政策：美國南海政策解讀》，《美國研究》2014年第6期，第52頁。這一點在美國國防部發(fā)布的《2017 財年“航行自由行動”報告》中得到了充分印證。該報告不僅史無前例地增加了與“過度海洋主張”相對應(yīng)的地理位置，更特別的是，針對南沙群島增加了一項前所未有的“過度海洋主張”：對不符合資格的海上地物周邊領(lǐng)海主張權(quán)利的行動或聲明。②根據(jù)美國國防部《2017 財年“航行自由行動”報告》，西沙群島對應(yīng)著“過度的直線基線”和“外國軍艦無害通過領(lǐng)海時的預(yù)先批準(zhǔn)”，南沙群島對應(yīng)著“對不符合資格的海上地物周邊領(lǐng)海主張權(quán)利的行動或聲明”，而整個南海則對應(yīng)著“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)測量活動違反其國內(nèi)法”，除此以外，東海及其對應(yīng)的“過度海洋主張”也在該報告中有相應(yīng)記載。See U.S.Department of Defense,Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2017,https://policy.defense.gov/Portals/11/FY17%20DOD%20FON%20Report.pdf?ver=2018-01-19-163418-053,visited on 19 January 2019.這無疑是美國在南海仲裁案裁決影響下有意為之的結(jié)果。與此同時，從近兩年美國特朗普政府“航行自由行動”在南海的實施情況可見，其行動內(nèi)容呈現(xiàn)出時間上的持續(xù)性和地點上的特定性，并且從其對中方應(yīng)對措施的反應(yīng)來看，其行動也具有程度上的限制性和主觀上的克制性。③從美國“航行自由行動”近三年在中國南海的行動可以觀察到，在行動時間上表現(xiàn)出隔三差五地持續(xù)進(jìn)行，時間表為：2017年的 5月、7月、8月、10月、11月，2018年的 1月、3月、5月、9月，以及 2019年的 1月、5月、9月；在行動地點上也較為集中，主要在美濟(jì)礁、中建島、黃巖島等12 海里水域范圍內(nèi)；在中方的應(yīng)對表現(xiàn)上，大多以“對美艦進(jìn)行識別查證，并予以警告驅(qū)離”為基本內(nèi)容，體現(xiàn)了中方在應(yīng)對方式上的克制和專業(yè)。上述具體行動內(nèi)容參見中華人民共和國國防部網(wǎng)站，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日訪問。這些客觀的行為表現(xiàn)無不反映出美方行動所內(nèi)含的工具理性因素，同時也反饋出中方在應(yīng)對過程中的專業(yè)與審慎，兩者圍繞航行自由議題在南海的互動構(gòu)成了一種典型的“貓鼠博弈（cat-and-mouse game）”，而這種互動博弈正是中美結(jié)構(gòu)性矛盾在南海地區(qū)的表征。④See Ji You, The Sino-US“Cat-and-Mouse”Game Concerning Freedom of Navigation and Flights: An Analysis of Chinese Perspectives, 39 Journal of Strategic Studies 637(2016).

二、美國“航行自由行動”的雙重本質(zhì)

從國際法與國際政治的互動視角來看，國際法律規(guī)則不僅是對國際行為體的一種約束與規(guī)范，同樣也是國家間權(quán)力政治相互斗爭的產(chǎn)物。據(jù)此觀之，美國“航行自由行動”在某種意義上構(gòu)成了維護(hù)國際海洋法秩序的有力保障，但與此同時，也成為了推行美國海上霸權(quán)的戰(zhàn)略工具。這一方面歸因于美國國際法實踐中所慣有的全球法律主義與單邊例外主義的內(nèi)在沖突，另一方面則表現(xiàn)為作為單邊行動的“航行自由行動”與作為多邊機(jī)制的《公約》之間的動態(tài)博弈。

（一）全球法律主義與單邊例外主義的內(nèi)在沖突

一般意義上的法律主義是指，“法律和法律制度能夠維系秩序并解決政策糾紛。其表征是強(qiáng)有力的法院、由法律人構(gòu)成的一個主導(dǎo)階級，以及政策制定機(jī)構(gòu)對法定程序的依賴”。①[美]埃里克·A.波斯納：《全球法律主義的危險》，韋洪發(fā)譯，法律出版社2016年版，第23頁。因而，國內(nèi)法層面的法律主義大多表現(xiàn)在法官擁有較大權(quán)能的普通法系國家。而在由權(quán)力制衡所塑造的憲法體制內(nèi)，法律主義不僅成為了法律職業(yè)共同體賴以生存的重要依托，同時也為解決國內(nèi)社會的諸多糾紛與爭議提供了有效的途徑。然而，這種國內(nèi)社會的法律主義一旦拓展到國際法層面，則會演變?yōu)橐环N特殊的觀念，即“無政府存在的法律也能夠解決全球問題”②[美]埃里克·A.波斯納：《全球法律主義的危險》，韋洪發(fā)譯，法律出版社2016年版，第27頁。。其原因在于，國際社會缺乏如國內(nèi)社會那般以憲法為中心形成的自上而下的規(guī)范體系，也不存在所謂享有至上權(quán)威的世界政府來解決國際爭端。因此，可以說全球法律主義事實上就是法律主義在國際關(guān)系領(lǐng)域的一種延伸，它繼承了普通法系慣有的國內(nèi)法律主義意識形態(tài)，企圖在世界政府缺位的前提下盡可能多地通過國際法來解決全球問題。

作為美國國際法實踐的典型代表，“航行自由行動”的實施充分表明了美國主張全球法律主義的基本立場。一方面，全球法律主義之所以成為美國在處理國際事務(wù)過程中有效的選項，其根本前提是美國利益與世界利益的融合。換言之，正因為美國處在全球霸權(quán)國的政治地位上，其國家利益的輻射面才覆蓋了整個世界。這也從另一側(cè)面佐證了美國向來以“世界警察”自居的霸權(quán)心態(tài)。由于美國的國家利益遍布世界各個角落，因此美國在解決全球問題時往往以維系和強(qiáng)化國際法為基本立場，因為既有的國際法律秩序在一定程度上正是美國大國政治運(yùn)作的實證化結(jié)果，維護(hù)現(xiàn)有國際法律秩序即是維護(hù)世界化的美國國家利益。因此，美國才不惜耗費(fèi)短期成本持續(xù)實施“航行自由行動”以獲取長期的全球收益。另一方面，作為擁有悠久普通法傳統(tǒng)的國家，美國國內(nèi)社會所表現(xiàn)出的法律主義不斷影響著其在國際社會的行動。如托克維爾所描述的，“在美國，幾乎所有的政治問題遲早都會被轉(zhuǎn)化成為司法問題”。③[法]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第310頁。美國國內(nèi)的法律主義以擁有獨立地位的法官職業(yè)群體為根基，不斷沿著“法官造法”和遵循先例的軌道漸進(jìn)發(fā)展，以至于形成了通過法院的司法裁判來影響社會政策的客觀情勢。①以美國最高法院為例，在美國社會的發(fā)展史中，諸如種族歧視、男女平權(quán)等社會政策問題，大多是以個案訴訟為起點、經(jīng)過復(fù)雜的司法程序后由最高法院作出最終裁決的。同樣，在國際社會，美國依舊篤信政治爭端法律解決的立場，②典型的例子是，美國在南海問題的解決方法上，極力主張訴諸法律途徑即通過現(xiàn)有的《聯(lián)合國海洋法公約》來解決相關(guān)爭端，并一再否定中國在南海地區(qū)所主張的“歷史性權(quán)利”等訴求。See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.143,China: Maritime Claims in the South China Sea,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf,visited on 5 November 2019.并盡可能多地促成由其所主導(dǎo)的多邊條約的締結(jié)。盡管美國至今也未批準(zhǔn)《公約》，但從“航行自由行動”的客觀表現(xiàn)來看，美國始終強(qiáng)調(diào)《公約》是該行動的基本準(zhǔn)繩，并且不斷以《公約》為法律外衣強(qiáng)化其行動的合法性。

與全球法律主義形成鮮明對比的是，美國在國際法實踐中所采取的單邊例外主義。一般意義上的單邊主義，是指“國家依據(jù)自身的綜合實力，在對外事務(wù)上以國家利益為指導(dǎo)，隨時準(zhǔn)備通過單邊行動實現(xiàn)本國的對外政策目標(biāo)，與此同時不排除與盟國的磋商或在國際機(jī)制框架內(nèi)進(jìn)行多邊合作的可能，只要這樣的磋商或合作能夠為己所用”③王聯(lián)合：《美國單邊主義：傳統(tǒng)、歷史與現(xiàn)實的透視》，《國際觀察》2006年第5 期，第49頁。。而所謂“例外”則顯示了美國在踐行單邊主義過程中的孤立主義傳統(tǒng)。單邊主義及“美國例外論”的外交傳統(tǒng)在美國國際法實踐中體現(xiàn)得尤為明顯，并且在特朗普政府“美國優(yōu)先”執(zhí)政理念的支持下表現(xiàn)出了前所未有的發(fā)展趨勢。無論是反對多邊條約的達(dá)成，還是頻繁地退出既有的國際條約，④從早期退出《反彈道導(dǎo)彈條約》到近期退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和《巴黎氣候協(xié)定》，以及退出聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會，美國已經(jīng)退出了諸多重要的國際條約和國際組織。抑或是憑借一己之力單方面推行其所倡導(dǎo)的國際習(xí)慣規(guī)則，都無不反映出美國歷來所主張的單邊主義外交政策。

如果說全球法律主義展現(xiàn)了美國“航行自由行動”以遵守《公約》來維護(hù)美國全球利益的基本立場，那么單邊例外主義則從另一個側(cè)面揭示了美國刻意繞開《公約》以單邊行動推行“美國規(guī)則”的內(nèi)在動因。也就是說，雖然美國奉行全球法律主義能夠通過維護(hù)《公約》來維護(hù)其國家利益，但作為冷戰(zhàn)后唯一的超級大國，美國與其加入一個受制于多國力量和固定規(guī)則的多邊機(jī)制，遠(yuǎn)不如通過自身強(qiáng)大的海軍力量來單方面推行一個機(jī)制外行動更符合其國家利益。并且，只要“航行自由行動”始終以《公約》為法律依據(jù)，同時向世界各國輸出“海洋自由”的公共產(chǎn)品，那么，游離于《公約》之外的例外狀態(tài)就遠(yuǎn)比加入《公約》的通常狀態(tài)獲益更多。這也再次表明，成本收益的法律工具主義構(gòu)成了美國是否加入一項國際條約的基本準(zhǔn)則。①See John E.Noyes, The United States,The Law of the Sea Convention,and Freedom of Navigation, 29 Suffolk Transnational Law Review 4 (2005).然而，作為目前世界上唯一的超級大國，美國始終無法放棄其在國際格局中的霸主地位，更不會對其霸權(quán)支配下的全球收益作出任何讓步。因此，從長期利益視角來看，以維護(hù)美國全球利益為宗旨的全球法律主義仍然是理解美國“航行自由行動”的關(guān)鍵所在；與此同時，從短期利益視角觀之，以實現(xiàn)美國國家利益最大化為目標(biāo)的單邊例外主義則同樣是詮釋“航行自由行動”的另一個邏輯支點。兩者間的內(nèi)在沖突雖然表現(xiàn)為長短期利益視角的差異，但其根本指向都是維護(hù)美國國家利益。如同特朗普政府所提出的“美國利益優(yōu)先”與“美國再次偉大”同時并存一樣，美國在盡可能減少自己的國際義務(wù)與負(fù)擔(dān)的同時，仍然不會放棄鞏固和強(qiáng)化其霸權(quán)的政治野心，盡管這兩者看上去無比矛盾，但事實上卻殊途同歸。

（二）《聯(lián)合國海洋法公約》與美國“航行自由行動”：多邊機(jī)制與單邊行動的動態(tài)博弈

如果將多邊機(jī)制與單邊行動作為國際法實踐的衡量指標(biāo)，那么多邊機(jī)制的規(guī)則執(zhí)行情況則主要包括以下四種模式：其一，多邊機(jī)制內(nèi)的規(guī)則漠視；②在這種模式下，多邊機(jī)制往往會因為參與者的規(guī)則漠視行為而歸于失效。典型的實例便是國際聯(lián)盟的解體過程：國際聯(lián)盟在很大程度上依賴于大國政治的運(yùn)作，而國聯(lián)過于強(qiáng)調(diào)小國與大國的絕對平等，導(dǎo)致大國承擔(dān)了過多的責(zé)任而沒有享有相應(yīng)的權(quán)利，小國卻可以搭便車享受大國政治帶來的權(quán)利而無須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，由此大國便怠于履行相關(guān)義務(wù)從而漠視規(guī)則，最終導(dǎo)致國聯(lián)缺失了大國政治的支撐而解體。See Russell S.Sobel, The League of Nations Covenant and the United Nations Charter: An Analysis of Two International Constitutions, 5 Constitutional Political Economy 173-192 (1994).其二，多邊機(jī)制外的規(guī)則漠視；③在這種模式下，多邊機(jī)制可能會因為參與者的規(guī)則漠視行為效力減弱或者毫無影響。效力減弱的實例是美國退出《巴黎氣候協(xié)定》，而在美國缺位的情況下，該協(xié)定的執(zhí)行受到嚴(yán)重影響，這在一定程度上減弱了該協(xié)定的實際效果。其三，多邊機(jī)制內(nèi)的規(guī)則執(zhí)行；④這種模式屬于最為普遍的多邊機(jī)制運(yùn)行模式，典型的實例是聯(lián)合國安理會授權(quán)多國部隊于1991年對伊拉克發(fā)動海灣戰(zhàn)爭。其四，多邊機(jī)制外的規(guī)則執(zhí)行?！豆s》與“航行自由行動”的互動即是其中的第四種模式。在該模式下，多邊機(jī)制的實效在一定程度上會受到單邊行動的影響（效力加強(qiáng)或效力減弱），但并不會因為單邊行動而歸于失效。此時，美國成為了《公約》“名義的外部行為人、實際的利益攸關(guān)方”⑤祁昊天：《規(guī)則執(zhí)行與沖突管控——美國航行自由行動解析》，《亞太安全與海洋研究》2016年第1期，第18頁。。一方面，美國需要依靠《公約》作為合法性支撐；另一方面，美國也需要適當(dāng)繞開《公約》來開展單邊行動。由于國際實踐客觀上推動著國際習(xí)慣規(guī)則的形成，且國際條約的具體規(guī)則在一定程度上又源于國際習(xí)慣，加之《公約》自身關(guān)于航行自由的模糊性規(guī)定為規(guī)則執(zhí)行者提供了解釋的空間，而規(guī)則的解釋又依賴于規(guī)則的實踐，因此，在《公約》與“航行自由行動”的動態(tài)博弈過程中，該行動實際上會逐步從《公約》機(jī)制外的規(guī)則執(zhí)行者演變?yōu)椤豆s》外部潛在的規(guī)則塑造者。

以美國“航行自由行動”近年來在中國南海地區(qū)的活動為例，該行動除了在宏觀戰(zhàn)略層面以國家利益為導(dǎo)向外，在具體的行動部署和實施方面也始終以美國利益為準(zhǔn)繩，緊扣《公約》的模糊性規(guī)則和寬泛性規(guī)定，通過重復(fù)性和特定化的軍事行動，以執(zhí)行海洋法規(guī)則的方式促使規(guī)則的解釋朝著有利于美國的方向發(fā)展，即采取“國際實踐—國際習(xí)慣—國際規(guī)則”的路徑從實質(zhì)上改變《公約》有關(guān)航行自由規(guī)定的含義。換言之，“美國將《海洋法公約》中一些規(guī)則作為習(xí)慣國際法，這為美國提供一種享有海洋利益的法律基礎(chǔ)，其中最為重要的是‘航行自由’，而美國‘航行自由計劃’的國家實踐則反過來又可以強(qiáng)化美國的習(xí)慣法主張”。①中國駐菲律賓大使館：《美國與〈聯(lián)合國海洋法公約〉》，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zt/nhwt/t1372434.htm，2019年6月15日訪問。美國海軍近期對中國南海地區(qū)采取的“航行自由行動”，集中反映了中美雙方在《公約》理解上的兩個爭議問題：一是外國船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動是否應(yīng)當(dāng)受到沿海國管轄；二是外國軍艦通過領(lǐng)海是否需要經(jīng)過沿海國批準(zhǔn)。②美國國防部每年都會發(fā)布“航行自由行動”財年報告，根據(jù)近年來的報告內(nèi)容顯示，美國所反對的中國過度海洋主張，主要以“過度的直線基線”（excessive straight baselines）、“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)測量活動違反國內(nèi)法”（domestic law criminalizing survey activity by foreign entities in the EEZ）及“外國軍艦無害通過領(lǐng)海時的預(yù)先批準(zhǔn)”（prior permission required for innocent passage of foreign military ships through the TTS）等為內(nèi)容，這也是美國在南海開展“航行自由行動”的主要行動目標(biāo)。See U.S.Department of Defense，F(xiàn)reedom of Navigation (FON) Program,http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/,visited on 28 February 2019.單純從《公約》的規(guī)定層面看，雙方均宣稱對方對《公約》的解釋違背了《公約》的立法宗旨，歪曲了《公約》的真實含義，但值得注意的是，美國自始至終是這場爭議的主動發(fā)起方，并且在一定程度上以強(qiáng)大的海軍實力為支撐掌握著南海航行自由的議題設(shè)置權(quán)?？梢?，美國“航行自由行動”的頻繁實施在某種意義上拓展了《公約》相關(guān)規(guī)則的國家實踐，而這就為《公約》相關(guān)規(guī)則的解釋提供了更多可塑的空間。因此，與其說“航行自由行動”是以軍事行動來反對“過度海洋主張”，不如說該行動的真正目的在于更深層次地促成有利于美國國家利益的國際法解釋，并且，長期重復(fù)的國家實踐更有利于推動這種解釋朝向國際習(xí)慣規(guī)則發(fā)展，進(jìn)而從根本上維護(hù)美國的國家利益。

與此同時，這種依靠國家實踐來形塑國際習(xí)慣進(jìn)而改變國際法規(guī)則的行為也正符合“航行自由行動”最初的宗旨：向沿海國所主張的過度海洋訴求提出“非默認(rèn)抗議（non-acquiescence）”。換言之，“航行自由行動”在國際法層面的重要意涵之一就在于避免對沿海國的“過度海洋主張”形成“默認(rèn)（acquiescence）”的法律效果。①See Ryan Santicola, Legal Imperative ? Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations, 5 National Security Law Journal 67 (2016).一方面，由于“習(xí)慣法是通過提出主張、在相關(guān)問題上有特別利害關(guān)系的國家不提出抗議以及其他國家的默認(rèn)這種模式確立起來的”②[英]馬爾科姆·N.肖：《國際法》（上），白桂梅等譯，北京大學(xué)出版2011年版，第71頁。，因此，反對沿海國“過度海洋主張”的有效方式除了外交抗議外，就是以國家的實際行動來表明其“非默認(rèn)”的法律意圖，而“航行自由行動”正是美國試圖強(qiáng)化其航行自由國際習(xí)慣依據(jù)的重要舉措。另一方面，“對‘頑固的抵制者（persistent objector）’而言不能形成國際習(xí)慣法，因為不能違背國際法主體的經(jīng)常表達(dá)的意愿讓其接受國際習(xí)慣法的一般的、得到承認(rèn)的規(guī)則的約束”，③[德]沃爾夫剛·格拉夫·魏智通主編：《國際法》，吳越、毛曉飛譯，法律出版社2012年版，第52頁。所以，“航行自由行動”的另一項關(guān)鍵的法律意涵就在于考驗沿海國家反對適用美國所主張的相關(guān)國際習(xí)慣的決心。④See Dale Stephens, Legal Efficacy of Freedom of Navigation Assertions, 80 International Law Studies 244（2006）.換言之，就“航行自由行動”在南海地區(qū)的活動來說，由于中方被美方所指稱的“過度海洋主張”集中表現(xiàn)為一種誡命性（應(yīng)為模式）規(guī)范，⑤《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條第2 款規(guī)定：“外國軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準(zhǔn)?！薄吨腥A人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第9條規(guī)定：“任何國際組織、外國的組織或者個人在中華人民共和國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架進(jìn)行海洋科學(xué)研究，必須經(jīng)中華人民共和國主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并遵守中華人民共和國的法律、法規(guī)。”因此美方行動的具體目標(biāo)就鎖定在對這類規(guī)范的違反和破壞上，最為常見的行動表現(xiàn)即為“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)入”（應(yīng)為而不為）。

（三）美國“航行自由行動”的雙重本質(zhì)：維護(hù)自由國際秩序與鞏固美國全球霸權(quán)

盡管對“過度海洋主張”表示抗議構(gòu)成了美國“航行自由行動”在表象上的行動目標(biāo)，但該行動的本質(zhì)另有深意。維護(hù)和實現(xiàn)美國國家利益才是美國在國際法實踐過程中一貫的行動實質(zhì)，正如有學(xué)者所指出的，“美國‘航行自由行動’的本質(zhì)在于游離于1982年《聯(lián)合國海洋法公約》框架之外，憑借其海上優(yōu)勢地位而實現(xiàn)本國的海洋政策與戰(zhàn)略訴求”。①馬得懿：《美國“航行自由行動”的邏輯實質(zhì)與應(yīng)對策略》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第1期，第60頁。然而，以行動促成海洋政策與戰(zhàn)略固然是“航行自由行動”的本質(zhì)體現(xiàn)，但該行動實際上的效能卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了海洋領(lǐng)域，其更為根本的要旨在于維護(hù)美國所主導(dǎo)的自由主義國際秩序，②自由主義國際秩序，又稱自由國際秩序或自由霸權(quán)秩序（liberal hegemonic order），由美國學(xué)者伊肯伯里提出，包含了七項基本要素：開放市場、經(jīng)濟(jì)安全與社會福利、多邊制度合作、安全綁定、西方的民主團(tuán)結(jié)、人權(quán)與進(jìn)步以及美國的霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。參見[美]約翰·伊肯伯里：《自由主義利維坦——美利堅世界秩序的起源、危機(jī)和轉(zhuǎn)型》，趙明昊譯，上海人民出版社2013年版，第35頁。并進(jìn)一步鞏固新時代背景下美國在全球范圍內(nèi)的霸權(quán)。

大國政治框架下的國際法實踐表明，“匱乏強(qiáng)大海軍實力的新興沿海國并不會像擁有先進(jìn)軍事力量的國家一樣將航行自由作為優(yōu)先考慮”。③Jing Geng, The Legality of Foreign Military Activities in the Exclusive Economic Zone under UNCLOS, 28 Merkourios International and European Security Law 28 (2012).對于擁有強(qiáng)大海軍力量的美國來說，“‘自由海洋’構(gòu)成了自由領(lǐng)導(dǎo)者國家維護(hù)國際自由貿(mào)易體系的基礎(chǔ)”，④朱劍：《航行自由問題與中美南海矛盾——從海洋的自然屬性出發(fā)》，《外交評論》2018年第4期，第12頁。而海洋自由原則為基礎(chǔ)的航行自由則“事關(guān)美國軍事力量的全球到達(dá)和機(jī)動、對主要海上通道的掌控、對盟國安全保護(hù)和承諾的可靠性，攸關(guān)‘責(zé)任和聲望’，被視為海上霸權(quán)和軍事霸權(quán)的重要依托”⑤李巖：《中美關(guān)系中的“航行自由”問題》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第11期，第25頁。。因此，美國所主導(dǎo)的“航行自由行動”事實上構(gòu)成了其全球戰(zhàn)略的一脈，旨在通過海軍實力支撐的航行行動宣示和彰顯美國對維護(hù)國際秩序的主導(dǎo)地位。換言之，“航行自由行動”雖然從單一層面上看是實現(xiàn)美國海洋政策與戰(zhàn)略的一個環(huán)節(jié)，但透過維護(hù)海洋自由這一橋梁，它不僅在經(jīng)濟(jì)上維護(hù)了美國所主導(dǎo)的國際自由貿(mào)易體系，更在軍事上增強(qiáng)了美國在全球范圍內(nèi)的軍事機(jī)動能力，最終有力地鞏固了美國的全球霸權(quán)地位。

美國“航行自由行動”的國家實踐充分表明了美國對捍衛(wèi)航行自由的堅定態(tài)度，即“美國將以與公約中所反映的利益平衡相符的方式，行使和主張在全球范圍內(nèi)的航行和飛越的權(quán)利和自由。但是，對其他國家旨在限制國際社會航行和飛越以及其他與公海利用相關(guān)的權(quán)利和自由的單方行為，美國將不予承認(rèn)?！雹賉美]巴里·E.卡特、艾倫·S.韋納：《國際法》（下），馮潔菡譯，商務(wù)印書館2015年版，第1156頁。雖然如此，實際上美國“航行自由行動”卻具有兩面性：一方面，對于維護(hù)自由國際秩序與保衛(wèi)美國國家利益而言，航行自由必不可少；而另一方面，航行自由的過度濫用則可能加劇國家之間的安全沖突。②See Asserting the Freedom of Navigation: Does the US Go Too Far? https://phys.org/news/2015-11-asserting-freedom.html,visited on 30 November 2018.盡管美國“航行自由行動”向來以抗議沿海國過度海洋訴求為根本目的之一，但這并不能解釋為什么達(dá)成這一目的就必須使用軍事手段而非外交方法。因為，相對于以軍事行動來表明“非默認(rèn)”的法律效果，以外交抗議的方式來提出反對同樣具有重要的法律意義。③See Crawford James,Brownlie’s Principles of Public International Law 143-144(Oxford University Press 2012).并且，蘊(yùn)含了潛在武力因素的軍事行動本身也會在錯綜復(fù)雜的國際關(guān)系中被賦予不同的詮釋，既可能如美方所言是合法行使航行自由權(quán)的表現(xiàn)，也可能被解讀為對沿海國的一種軍事挑釁甚至安全威脅。相比之下，以明確的言辭表達(dá)為內(nèi)容的外交抗議顯然是更為準(zhǔn)確和有效的反對方式，對于那些海軍實力較弱的小國而言甚至是客觀上唯一有效的方法。

或許在某種程度上，“航行自由行動”的確是維護(hù)自由國際秩序的重要因素，但美國“航行自由行動”的正當(dāng)性和合法性卻并不能以此為根據(jù)。因為，維護(hù)自由國際秩序所真正需要的是國際社會通過建立共識、外交協(xié)商及多邊機(jī)制的努力，而并非充當(dāng)著“世界警察”角色的美國憑借單方面軍事力量所實施的干擾和制裁。④See Amitai Etzioni, Freedom of Navigation Assertions: The United States as the World’s Policeman, 42 Armed Forces & Society 8-9 (2015).更何況，美國“航行自由行動”雖然表面上是在行使《公約》及相關(guān)國際習(xí)慣所賦予的航行自由權(quán)，但從其客觀表現(xiàn)看來卻嚴(yán)重違反了作為一般法律原則的“禁止權(quán)利濫用”原則。⑤See William Aceves, The Freedom of Navigation Program: A Study on the Relationship between Law and Politics, 19 Hastings International and Comparative Law Review 323 (1996).換言之，盡管《公約》及相關(guān)國際習(xí)慣將航行自由權(quán)確立為一種法定權(quán)利，但《公約》第300條規(guī)定：“締約國應(yīng)誠意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由。”這意味著，一國在行使該權(quán)利時仍須以不妨礙、損害其他國家的正當(dāng)權(quán)利及合法利益為必要限度。①《公約》第58條第3款中的適當(dāng)顧及原則、第88條中的海洋和平利用原則以及第301條中的禁止使用武力及武力相威脅原則等均不同程度地反映出對行使“航行自由權(quán)”的合理限制。而“航行自由行動”卻以軍事化的手段頻繁地在原本不存在任何航行自由障礙的南海地區(qū)展開活動，充分說明這一行為的性質(zhì)早已發(fā)生了實質(zhì)性的蛻變：從航行自由演變成了橫行自由。②參見中華人民共和國外交部：《王毅：航行自由不等于橫行自由》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1345901.shtml，2019年3月8日訪問。因此，美國“航行自由行動”與其說是維護(hù)自由國際秩序的合法手段，不如說是以犧牲他國安全利益為代價，維護(hù)美國自身國家利益、實現(xiàn)美國全球海洋霸權(quán)的戰(zhàn)略工具。尤其是在中美結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯的新背景下，美國為了應(yīng)對中國和平發(fā)展對其霸權(quán)地位的影響，已經(jīng)將“航行自由行動”作為壓制中國的戰(zhàn)略措施之一，該行動近年來在南海地區(qū)的頻繁實施就充分證明了這一點。

概言之，美國“航行自由行動”具有雙重本質(zhì)：在理想面向上構(gòu)成了維護(hù)自由國際秩序的重要環(huán)節(jié)，同時在現(xiàn)實面向上成為了新時代背景下鞏固美國全球霸權(quán)的戰(zhàn)略工具。該行動在倡導(dǎo)海洋自由原則方面，的確展現(xiàn)出了捍衛(wèi)自由價值的自然法旨趣，并透露出美國外交思想中的理想主義面向；但在以單邊軍事行動推進(jìn)航行自由方面，則又表露出了美國企圖主導(dǎo)海洋法規(guī)則的實證法偏好，并借此展現(xiàn)了其在國際關(guān)系領(lǐng)域的現(xiàn)實主義面向。而在這種自然法與實證法的交織以及理想主義與現(xiàn)實主義的碰撞中，美國“航行自由行動”并沒有表現(xiàn)出體系大國所應(yīng)有的姿態(tài)，在特朗普政府“美國利益優(yōu)先”與“美國再次偉大”的執(zhí)政理念影響下，該行動最終在海洋自由秩序與美國國家利益之間堅定地選擇了后者，這也又一次印證了美國以國家利益為基礎(chǔ)、以成本收益為考量的法律工具主義價值觀。

三、美國“航行自由行動”的發(fā)展趨勢與中國的因應(yīng)之道

盡管美國“航行自由行動”自實施以來，曾由于軍事成本和政治收益的不成比例而一度受挫，縮減規(guī)模，但是從奧巴馬政府的“亞太再平衡戰(zhàn)略”到特朗普執(zhí)政的“美國優(yōu)先”理念，無不顯示出該行動在南海地區(qū)活動日趨常態(tài)化和議程化的現(xiàn)實可能性。鑒于此，中國如何有效地從行動與話語兩個層面給予積極應(yīng)對，成為了中國未來一段時期內(nèi)解決南海地區(qū)相關(guān)爭端及緩和中美關(guān)系的關(guān)鍵所在。

（一）美國“航行自由行動”的發(fā)展趨勢：充滿變數(shù)的常態(tài)化戰(zhàn)略工具

從美國“航行自由行動”過去數(shù)十年的基本運(yùn)作情況來看，整體上該行動仍然會作為美國全球戰(zhàn)略工具而逐步常態(tài)化。但是，在具體實踐層面，該行動面臨著一定程度的安全風(fēng)險；在價值層面，其所維護(hù)的海洋自由觀念則會因全球治理的需求而受到抑制。

一方面，從實踐層面來看，“航行自由行動”的實施是全球性的，在行動歷程中不僅針對美國所對抗的沿海國家也針對美國的戰(zhàn)略盟友國家，盡管二者之間的比例懸殊。①參見中國南海研究院：《量化分析：美國全球航行自由行動（FONOP）1991-2018》，http://www.nanhai.org.cn/review_c/356.html，2019年9月3日訪問。并且，該行動隨著美國全球戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移而有所側(cè)重，而它目前在中國南海地區(qū)的頻繁活動正充分說明了它作為貫徹美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的工具角色。需要指出的是，雖然美國海軍在南海地區(qū)的活動頻率增高了，但這也提升了它在海上行動時的安全風(fēng)險。僅在2017年，美國海軍就已在西太平洋出現(xiàn)了至少五次安全事故，其中兩次撞船事故中有人員傷亡或失蹤。②2017年1月31日，美國海軍巡洋艦“安提坦”號試圖停泊東京灣時擱淺，造成推進(jìn)器受損并且漏油，無人員傷亡；2017年5月9日，巡洋艦“夏普倫湖”號與一艘韓國漁船在郁陵島以南約56 英里的水域相撞，沒有傷亡報告；2017年6月17日，驅(qū)逐艦“菲茨杰拉德”號在日本外海和菲律賓籍的貨輪發(fā)生碰撞，造成七名美國水兵死亡；2017年8月1日，驅(qū)逐艦“斯特塞姆”號在南海相關(guān)海域丟失一名船員；2017年8月21日，導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“麥凱恩”號在新加坡與商船相撞，失蹤十人。參見環(huán)球網(wǎng)：《美艦頻出麻煩事出有因：訓(xùn)練壓縮，任務(wù)重》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-08/11167930.html，2019年6月20日訪問。盡管美國“航行自由行動”的安全事故頻發(fā)，但這絲毫沒有減弱美國執(zhí)行該行動的決心。就在近年間，美軍首次制定了關(guān)于在南?！昂叫凶杂伞毙袆拥挠媱澅恚绹窖笏玖畈棵吭聦?zhí)行大約兩到三次“航行自由”行動。③參見《美軍制定南?！昂叫凶杂伞庇媱澅?每月2 至3 次》，http://news.haiwainet.cn/n/2017/0902/c3541093-31099344.html，2019年6月20日訪問。而隨后，特朗普政府“航行自由行動”在南海地區(qū)兩年內(nèi)連續(xù)八次的密集實施則更證實該計劃的現(xiàn)實性與長期性。并且，對比奧巴馬政府與特朗普政府“航行自由行動”的實施情況，無論是在行動頻率和行動內(nèi)容上，特朗普執(zhí)政后的行動都呈現(xiàn)出“行動規(guī)模增大，演練內(nèi)容增多，其挑釁性明顯增強(qiáng)”④張燁：《特朗普上臺后美國在南海“航行自由”行動的變化與應(yīng)對》，《太平洋學(xué)報》2018年第9期，第97頁。的趨勢?？梢灶A(yù)見，未來在中國南海地區(qū)，美國“航行自由行動”將更為常規(guī)化和常態(tài)化地出現(xiàn)，而由此所引發(fā)的中美之間的博弈與互動也會隨之而變得更為繁復(fù)。

另一方面，從價值層面來看，一直以來被當(dāng)做“航行自由行動”價值基礎(chǔ)的海洋自由觀念也將逐步被“海洋治理”理念所取代，這將進(jìn)一步在自然法意義上削弱該行動的合法性依據(jù)。由英美普通法傳統(tǒng)所塑造和傳承的海洋自由觀念日益式微，且已無法再為未來的海洋秩序提供理想圖景，而以約束和控制為內(nèi)涵的治理概念正在海洋法的發(fā)展進(jìn)程中逐步嶄露頭角。①See James Kraska,Maritime Power and the Law of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics 11(Oxford University Press 2011).換言之，隨著全球“風(fēng)險社會”②“風(fēng)險社會”概念由德國著名社會學(xué)家貝克提出，意指人類社會由工業(yè)社會進(jìn)入后工業(yè)社會所面臨的“現(xiàn)代化的風(fēng)險和后果，它們表現(xiàn)為對于植物、動物和人類生命的不可抗拒的威脅”。參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第7頁。的降臨，海洋秩序?qū)⒅鸩绞艿街T如生態(tài)風(fēng)險、政治風(fēng)險及全球恐怖主義的威脅，海洋自由的價值觀念也會因此受到限制，而以保障海洋安全為目的的海洋治理概念則將成為海洋法律秩序的基本原則。由此可見，美國未來在南海地區(qū)所實施的“航行自由行動”也會從既往的維護(hù)海洋自由秩序轉(zhuǎn)為向?qū)崿F(xiàn)全球海洋治理的目標(biāo)推進(jìn)，這無疑進(jìn)一步增加了“航行自由行動”的新內(nèi)涵，進(jìn)而使得中國南海地區(qū)的安全形勢朝向更為復(fù)雜的局面轉(zhuǎn)變。

（二）中國的因應(yīng)之道：實力拓展、行動互信與話語競爭

面對充滿變數(shù)、日趨常態(tài)化的美國“航行自由行動”，中國應(yīng)當(dāng)不斷提高自身的綜合實力，并在行動層面與美方建立戰(zhàn)略互信，以此緩和雙方之間的關(guān)系。與此同時，在話語層面，中國也應(yīng)當(dāng)以軍事行動為支撐，不斷統(tǒng)一和強(qiáng)化《公約》相關(guān)規(guī)則的外交辭令，與美方在國際法上展開話語競爭，進(jìn)而維護(hù)自身的合法權(quán)益。

其一，中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高自身的綜合實力，尤其是不斷拓展包含國際法議題設(shè)置權(quán)在內(nèi)的外交軟實力?；仡櫧陙砻绹谀虾５貐^(qū)“航行自由行動”的實施情況，無論是以海軍實力為支撐濫用航行自由權(quán)，抑或是以航行自由為由制造地區(qū)政治議題，美國都無時無刻不在運(yùn)用強(qiáng)大的軍事機(jī)動能力塑造其在南海地區(qū)的國際法議題設(shè)置權(quán)，據(jù)此擴(kuò)大其在南海問題上的影響力。以“航行自由行動”為典型，美國逐步形成了一套獨特的遵約議價模式，該模式旨在促進(jìn)各國對于“航行自由規(guī)則”的遵約水平，并企圖重塑遵約環(huán)境以獲得更有利的遵約地位。③參見吳士存、胡楠：《美國航行自由行動體系與遵約議價模式研究——兼論對南海形勢的影響》，《東北亞論壇》2017年第4期，第104頁。這種遵約議價模式的政治效應(yīng)實際上早在美國與蘇聯(lián)的戰(zhàn)略博弈中就已凸顯，由于歷史上蘇聯(lián)在應(yīng)對美國“航行自由行動”時缺乏戰(zhàn)略性和長久規(guī)劃，并且較為輕視該行動背后所蘊(yùn)含的政治意圖，最終在“黑海撞艦事件”①“黑海撞艦事件”是美蘇冷戰(zhàn)期間圍繞“航行自由”議題進(jìn)行博弈的典型實例。1988年2月12日，美國海軍“約克城”號巡洋艦和“卡隆”號驅(qū)逐艦在黑海海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆印睍r，與蘇聯(lián)艦隊形成對峙，最終遭到蘇聯(lián)護(hù)衛(wèi)艦“寧靜”號及SKR-6 號撞擊，事后，雙方就領(lǐng)海無害通過權(quán)問題多次協(xié)商并達(dá)成相關(guān)聲明及協(xié)議。中，美國獲得了相應(yīng)的優(yōu)勢話語權(quán)，使得此次事件產(chǎn)生了更有利于美方的國際法效果。②參見馬得懿：《俄羅斯應(yīng)對美國“航行自由行動”對策的得失及其國際法解析》，《國際論壇》2018年第5期，第48-49頁。反觀當(dāng)下，這種遵約議價模式仍在中美戰(zhàn)略競爭關(guān)系中再一次發(fā)揮作用。有鑒于此，中國應(yīng)當(dāng)吸取其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，以更為主動的姿態(tài)掌握南海地區(qū)相關(guān)國際法議題的設(shè)置權(quán)，避免在應(yīng)對過程中處于被動局面。而面對美國在南海日趨常態(tài)化的“航行自由行動”，中國除了從總體戰(zhàn)略上不斷提升自己的綜合實力，提高海軍硬實力之外，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)軍事法制建設(shè)，尤其是注重軍事行動與其國際法效果之間的融合性，例如，以維護(hù)南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全為宗旨，通過建立常態(tài)化的南海航道航行安全護(hù)衛(wèi)機(jī)制，有力塑造和把握南海地區(qū)相關(guān)國際法議題設(shè)置權(quán)，從而拓展自身的外交軟實力，有效反制美國“航行自由行動”的遵約議價模式。

其二，加強(qiáng)和擴(kuò)寬海上軍事行動以促進(jìn)中美戰(zhàn)略互信。由于美國“航行自由行動”始終以美國海軍為主體，因此中美雙方就此展開的博弈主要就落實為雙方在海軍軍事行動上的戰(zhàn)略互動。而中國要在海軍力量目前尚弱于美國的客觀形勢下維護(hù)自身的合法權(quán)益，就必須通過加強(qiáng)和拓展現(xiàn)有的軍事行動來達(dá)成這一目的。實際上，從中國海軍近幾年的遠(yuǎn)洋行動中，就可以看到這種以軍事行動促進(jìn)戰(zhàn)略互信的有效性。例如，在2012年10月，中國七艘軍艦曾在日本沖繩毗鄰海域開展過航行活動，而美國太平洋艦隊司令就此強(qiáng)調(diào)“中國和美國一樣，有在公海航行的權(quán)利”③環(huán)球網(wǎng)：《美太平洋司令：中國軍艦有權(quán)穿越?jīng)_繩公海》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2012-10/3198906.html，2019年6月20日訪問。。再如，2015年9月，五艘中國海軍艦只出現(xiàn)在美國阿拉斯加外白令海峽中的公海上，對此美國官方表示：“我們尊重所有國家的軍艦根據(jù)國際法在國際公海上的航行自由?！雹蹻ive Chinese Ships Seen off Alaska Coast,Pentagon Says,http://www.bbc.com/news/world-us-canada-34131429,visited on 3 September 2018.又如，2017年7月，針對媒體所稱的“中國偵察船出現(xiàn)在澳昆士蘭海岸監(jiān)視美澳軍演”一事，澳大利亞外長表示，“中國船只有權(quán)出現(xiàn)在澳大利亞昆士蘭海岸，這是根據(jù)國際法在國際水域航行的自由”。“中國船只有權(quán)在國際水域航行，就像澳大利亞船只有權(quán)在國際水域航行一樣?！雹侪h(huán)球網(wǎng)：《澳外長：中國艦船有權(quán)在公海航行不應(yīng)被視為挑釁》，http://mil.huanqiu.com/observation/2017-07/11034390.html，2019年6月20日訪問。這些中國海軍遠(yuǎn)洋航行行動從具體表現(xiàn)來看，大多呈現(xiàn)出了良性的國家間互動狀態(tài)。由此也充分表明，以恪守國際法規(guī)則為基礎(chǔ)的專業(yè)化海軍遠(yuǎn)洋行動，不僅有利于拓展中國的“遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)”能力以維護(hù)中國海外利益，還有利于增強(qiáng)中國在航行自由議題上的實踐經(jīng)驗和感性認(rèn)知，更有助于促進(jìn)中美間航行自由的反向互動：以航行自由權(quán)利人的身份與美方在海外形成互動。這不僅能達(dá)到“以其人之道，還治其人之身”的效果，即通過中國海軍在全球范圍內(nèi)的遠(yuǎn)洋行動從實踐層面有效地回應(yīng)美國“航行自由行動”，②中國在全球范圍內(nèi)的遠(yuǎn)洋行動與美國“航行自由行動”有本質(zhì)的差別：中國在全球海上的遠(yuǎn)洋行動均以國際法為行動準(zhǔn)則，是維護(hù)中國海外利益的有效方式，而美國“航行自由行動”卻從其產(chǎn)生之日起就帶有霸權(quán)政治的色彩；前者才是負(fù)責(zé)任大國應(yīng)有的姿態(tài)，而后者則是霸權(quán)政治的權(quán)力延伸。與此同時還必將與中國在南海地區(qū)的近海防御活動一起成為促進(jìn)中美戰(zhàn)略互信的實踐基礎(chǔ)。

其三，展開與美方在國際法上的話語競爭，進(jìn)而維護(hù)自身的合法權(quán)益。國家在“外交和軍事爭端時常會使用國際法的語言來包裝”③[美]杰克·戈德史密斯、埃里克·波斯納：《國際法的局限性》，龔宇譯，法律出版社2010年版，第161頁。。美國“航行自由行動”之所以在南海地區(qū)能夠長期反復(fù)地實施，除了依靠美國強(qiáng)大的海軍實力做支撐外，美國在國際法話語層面上所形成的一套嚴(yán)密的“航行自由概念體系”④美國“航行自由概念體系”發(fā)端于海洋自由原則，是以“航行自由”為核心、以美國國家利益為基準(zhǔn)的話語體系，它區(qū)別于國際法上有關(guān)航行自由的一般規(guī)定，包含了一系列美國在海洋法實踐中所特有的術(shù)語和措辭。以“國際水域”為例，雖然《公約》對其并無規(guī)定，但美國卻一直采用此概念來對抗《公約》既有的水域劃分?！睹绹Ｉ闲袆臃ㄖ笓]官手冊》規(guī)定：“國際水域包括所有不受國家領(lǐng)土主權(quán)限制的海洋區(qū)域，領(lǐng)海以外的所有水域都屬于國際水域。在國際水域的公海上，世界各國都有航行和飛越自由，國際水域包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海。”參見美國海軍部：海軍作戰(zhàn)部 海軍陸戰(zhàn)隊總部 海岸警衛(wèi)隊交通運(yùn)輸部：《美國海上行動法指揮官手冊（2007版）》，宋云霞等譯，海洋出版社2012年版，第15頁。更是不容小覷。作為海洋法基本宗旨的海洋自由原則本身就為“航行自由概念體系”奠定了堅實的價值基礎(chǔ)，加之大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家又都擁有海外殖民擴(kuò)張的共同歷史，因此，作為西方自由主義價值觀在海洋法領(lǐng)域的某種延伸，“航行自由”便成為了大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家所共享的某種“政治正確”，并據(jù)此形成了較為強(qiáng)勢的話語競爭力。然而，如前所述，由過度開發(fā)所導(dǎo)致的海洋資源匱乏、由環(huán)境污染所引發(fā)的海洋生態(tài)危機(jī)等一系列全球海洋“公域悲劇”，①參見龐中英：《在全球?qū)哟沃卫砗Ｑ髥栴}——關(guān)于全球海洋治理的理論與實踐》，《社會科學(xué)》2018年第9期，第3-5頁。都使得國際社會更趨向于關(guān)注和解決日趨嚴(yán)重的全球性海洋問題，以實現(xiàn)海洋安全的價值追求，從而維持海洋的基本秩序。在此背景下，作為全球治理在海洋領(lǐng)域的延伸和應(yīng)用，旨在解決全球海洋問題的全球海洋治理②“全球海洋治理”是指“在全球化的背景下，各主權(quán)國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)、個人等主體，通過具有約束力的國際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決全球海洋問題，進(jìn)而實現(xiàn)全球范圍內(nèi)的人海和諧以及海洋的可持續(xù)開發(fā)和利用”。參見王琪、崔野：《將全球治理引入海洋領(lǐng)域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應(yīng)對策略》，《太平洋學(xué)報》2015年第6期，第20頁。概念體系必將在海洋法的話語競爭中逐步覆蓋并取代“航行自由概念體系”。并且，從海洋法的國家實踐來看，南海的“航行自由”從來都不存在任何問題，反而是美國頻繁實施的“航行自由行動”危害了中國的主權(quán)和安全利益。因此，中國如果要在航行自由問題上獲得一定的話語權(quán)，除了以軍事行動為支撐不斷鞏固和統(tǒng)一與《公約》相一致的國際法言辭，據(jù)此與美國形成有效的話語競爭狀態(tài)外，還必須重塑南海地區(qū)的核心議題，以“海洋治理”的綜合性概念體系逐漸為“航行自由”注入新的國際法內(nèi)涵，進(jìn)而主動掌握南海航行自由議題的話語權(quán)，有效地維護(hù)自身的合法權(quán)益。

結(jié)論

美國“航行自由行動”以海洋自由為基本的價值追求，不僅在政策方面具有較深的歷史源流，而且在法理上深受美國法律工具主義傳統(tǒng)的影響，其雙重本質(zhì)就是維護(hù)自由國際秩序與鞏固美國全球霸權(quán)。因此，該行動實際上是美國外交實踐中理想主義與現(xiàn)實主義之間矛盾的表征，并且在特朗普“美國優(yōu)先”的政策導(dǎo)向下，更顯示出美國在新時代背景下鞏固其全球霸權(quán)的現(xiàn)實立場。在中美結(jié)構(gòu)性矛盾日益加深的當(dāng)下，有效應(yīng)對美國“航行自由行動”在南海地區(qū)所引發(fā)的問題，構(gòu)成了中國與美國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)。

中國應(yīng)當(dāng)在綜合實力上打好基礎(chǔ)，在軍事行動上拓寬范圍，在話語邏輯上爭取優(yōu)勢，多管齊下全面做好各種應(yīng)對措施，從而在國際秩序不確定性日趨增強(qiáng)的新形勢下，更為有效地應(yīng)對美國的“航行自由行動”，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。