周亞光

航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)（airline substantial ownership and effective control，以下稱“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”）是指從事國際運(yùn)輸?shù)暮娇展颈仨毺幱趪H航空運(yùn)輸協(xié)定締約方（或其國民）或經(jīng)締約方同意的其他國家（或其國民）的實(shí)際控制之下。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題已構(gòu)成當(dāng)代國際航空運(yùn)輸服務(wù)自由化亟待解決的貿(mào)易壁壘之一。

實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)同時(shí)受到國際條約法與國內(nèi)法的雙重調(diào)整，被稱為“雙鎖機(jī)制”（double-bolted locking mechanism）。①See Brian F.Havel,Beyond Open Skies-A New Regime for International Aviation 135-136 (Kluwer Law International 2009).一方面，國際航空運(yùn)輸服務(wù)貿(mào)易的主要方面并不受WTO法及其他綜合性區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的調(diào)整①GATS 只調(diào)整與航空運(yùn)輸有關(guān)的以下服務(wù)：（1）航空器的修理和保養(yǎng)服務(wù)；（2）空運(yùn)服務(wù)的銷售和營銷；（3）計(jì)算機(jī)預(yù)訂系統(tǒng)（CRS）服務(wù)。See General Agreement on Trade in Services，Annex on Air Transport Services，Articles 2 & 3.，而是以領(lǐng)空絕對主權(quán)原則為基礎(chǔ)，在專門性的雙邊及多邊航空運(yùn)輸協(xié)定所組成的“條約網(wǎng)絡(luò)”中運(yùn)轉(zhuǎn)。出于服務(wù)貿(mào)易原產(chǎn)地利益均衡、消除“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象、保護(hù)國內(nèi)運(yùn)載權(quán)（cabotage）以及國家安全的考慮，傳統(tǒng)國際航空運(yùn)輸協(xié)定均載有嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款（也稱為“國籍條款”）。②See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.另一方面，因從事國際運(yùn)輸?shù)暮娇展颈徽J(rèn)為是“國家冠軍”（national-champion）③See Joseph A.Clougherty & Zhang Anming, Domestic Rivalry and Export Performance Theory and Evidence from International Airline Markets, 42 Canadian Journal of Economics 440 (2009).，各國就外國國民對其本國國際航空公司的股權(quán)投資行為有著嚴(yán)格的國內(nèi)法限制。④有學(xué)者明確指出，航空領(lǐng)域的國家利益是建立在國家對其領(lǐng)空以及外國國民進(jìn)入其本國市場具有絕對主權(quán)之上的，這種主權(quán)代表了財(cái)富與地位。See Henri Wassenbergh,Policy Statements on International Air Transport, 15 Air & Space Law 291 (2000).

本文首先從“外部鎖”（external bolt）入手，分析國際航空運(yùn)輸條約中航空公司國籍條款的歷史演變，提煉影響實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的因素及其發(fā)展方向。其次，從“內(nèi)部鎖”（internal bolt）入手，比較不同法域?qū)Υ藛栴}在國內(nèi)法上的法律差異及典型法域的法律實(shí)踐，以探求不同法域?qū)?shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的“最大公約數(shù)”。再次，歸納當(dāng)前促進(jìn)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的主要方案并分析中國對不同方案的應(yīng)然立場選擇，為中國的國際航空運(yùn)輸條約與國內(nèi)立法的更新提供思路。

一、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的歷史演化

（一）《芝加哥公約》體系

作為戰(zhàn)后國際航空法律秩序的基石，1944年《國際民用航空公約》（以下簡稱《芝加哥公約》）⑤《芝加哥公約》外交會議受邀國為53 個國家，“二戰(zhàn)”軸心國家日本、德國和意大利未被邀請，而蘇聯(lián)因?yàn)槲靼嘌馈⑵咸蜒肋@兩個法西斯國家受邀而拒絕參會。See Paul Stephen Dempsey, The Evolution of Air Transport Agreements, 33 Annual of Air & Space Law 136 (2008).僅對航空器的國籍作了規(guī)定，而對航空公司的國籍問題，文本沉默。但從外交會議的討論看，各國對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題作了激烈討論，該問題因分歧過大而最終未能在該公約中明確規(guī)定。①See P.P.C.Haanappel, Airline Ownership and Control，and Some Related Matters, 24 Air & Space Law 92-93 (2001).

美國代表指出，“我們目前有兩個問題，一個是我們過去以及現(xiàn)在的敵對國家是誰，另一個是我們是否總是知道我們在與誰貿(mào)易的問題。一國對他國的權(quán)利授予是出于友好的國際關(guān)系而非純粹的服務(wù)兜售。我們不希望德國人用他們得來的不義之財(cái)（ill gotten gains）購買飛機(jī)并利用我們可能給予一個友好國家飛往美國的權(quán)利”。②See ICAO,Statement by the U.S.Delegate Reported in Minutes of Meeting of Subcommittee 1 of Committee III,Proceedings of the International Conference on Civil Aviation,Chicago,1 November-7 December 1944,p.1283.英國代表也指出，“國有公司就應(yīng)當(dāng)是其國民所有的公司”（a national company should be a national company），航空公司的“實(shí)質(zhì)所有權(quán)”（genuine ownership）是我們判斷交易對手是誰的重要標(biāo)準(zhǔn)，僅憑航空公司的登記國會使非締約國的免費(fèi)搭車行為泛濫。③See Bin Cheng,The Law of International Air Transport 375 (Stevens & Sons 1962).

但是，委內(nèi)瑞拉、薩爾瓦多等國家則認(rèn)為，如果沒有外國的資本與技術(shù)支持，其本國有限的資源無法發(fā)展國際與國內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)。它們愿意讓外資同時(shí)投資其本國的國際運(yùn)輸業(yè)與國內(nèi)運(yùn)輸業(yè)，因此它們認(rèn)為不應(yīng)對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行限制。④See PICAO,Commission No.3 of First Interim Assembly: Discussion on the Development of a Multilateral Agreement on Commercial Rights in International Civil Air Transport,Doc.2089-EC/57,October 1946,p.173.美國等國家堅(jiān)持要求《芝加哥公約》本身對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)不做規(guī)定，作為妥協(xié)，發(fā)達(dá)國家允許在《芝加哥公約》的附加協(xié)定——《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》（也稱為《五種自由協(xié)定》）與《國際航班過境協(xié)定》（也稱為《兩種自由協(xié)定》）中對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行規(guī)定，采用了為“其他任一締約國的國民（nationals of a contracting party）所有”的寬泛表述，在保證軸心國不能“免費(fèi)搭車”的情況下，對航空經(jīng)濟(jì)利益予以平衡。這一表述意味著，如果A、B、C 三國同為《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》的締約國，那么A 國某航空公司盡管為B 國國民實(shí)質(zhì)所有與有效控制，但該航空公司仍可根據(jù)協(xié)定從事A 國與C 國間的國際航空運(yùn)輸。

可見，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的出現(xiàn)主要是為了服務(wù)于國家安全的目的，美國等發(fā)達(dá)國家并不愿意將該問題交由條約法調(diào)整，因而將其置于國內(nèi)法的管轄之下。①See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 119-120 (1991).隨著冷戰(zhàn)的發(fā)生，美國為防止社會主義國家航空公司的飛機(jī)飛入美國領(lǐng)空，退出了對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)措辭寬泛的《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》②該協(xié)定目前共有11 個締約國：玻利維亞、布隆迪、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、埃塞俄比亞、希臘、洪都拉斯、利比亞、荷蘭、巴拉圭、土耳其。See ICAO,International Air Transport Agreement Signed at Chicago on 7 December 1944,https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transport_EN.pdf,visited on 21 December 2019.1944年12月7日，當(dāng)時(shí)的國民政府簽署了該協(xié)定，于1945年6月6日批準(zhǔn)并對中國生效；國民政府于1946年12月11日廢止了該協(xié)定，廢止自1947年12月11日生效。參見中國民用航空局：《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》（1944年12月7日 芝加哥，航空的五種自由），http://www.caac.gov.cn/website/old/B1/GJXD/200710/t20071017_8470.html%EF%BC%8C，2020年1月27日訪問。。

（二）百慕大協(xié)定模式

出于國家安全的考慮，美國與英國在1946年達(dá)成的《美國與英國航空運(yùn)輸協(xié)定》（以下稱《百慕大協(xié)定I》）規(guī)定了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款，允許在一方對另一方指定的航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)存有疑義時(shí)，保留（reserve）對航空企業(yè)暫停或撤銷經(jīng)營許可的權(quán)利。③See The Government of the United States of America and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,1946,Article 6.作為“航空秩序論”與“航空自由論”的妥協(xié)產(chǎn)物，該協(xié)定打破了“芝加哥會議僵局”，加之在簽訂協(xié)定時(shí)兩國相約不與第三方簽訂任何不同于該協(xié)定條款的協(xié)定，因此該協(xié)定迅速風(fēng)靡世界，被稱為“百慕大協(xié)定模式”。④參見趙維田：《國際航空運(yùn)輸法》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第107 頁；Alan P.Dobson,Peaceful Air Warfare：The United States,Britain,and the Politics of International Aviation 251 (Clarendon 1991); Barry R.Diamond, The Bermuda Agreement Revisited：A Look at the Past，Present and Future of Bilateral Air Transport Agreement，41 Journal of Air Law & Commerce 412-422 (1975).《百慕大協(xié)定I》對“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”的表述成為20 世紀(jì)40年代至70年代間國際航空運(yùn)輸協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)條款。但是，隨著“二戰(zhàn)”的結(jié)束與英國航空業(yè)的崛起，該條款在英美兩國履行條約的過程中出現(xiàn)了解釋分歧。

第一，就該條的設(shè)定目的，美國認(rèn)為實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的首要目的并非是為了解決“方便旗”（flags of convenience）問題⑤See Bin Cheng,The Law of International Air Transport 128 (Stevens & Sons 1962).，而是為了防止意大利、德國等在戰(zhàn)前對南美和中美洲的民用航空業(yè)擁有控制權(quán)的軸心國，通過股權(quán)投資的方式挑選條約，利用掌握國際干線、戰(zhàn)略經(jīng)停點(diǎn)的英國及其他國家與美國簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定進(jìn)入美國而設(shè)定的①See Ronald Edward & George Davies, Airlines of Latin America Since 1919 406-407（Smithsonian Institution 1984）.。英國認(rèn)為，隨著一國航空業(yè)的發(fā)展，任何國家均有權(quán)獲得因此產(chǎn)生的正當(dāng)利益，而實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款是旨在限制一國通過投資方式侵占他國的市場份額占比，避免使得航空經(jīng)濟(jì)利益集中在少數(shù)國家手中的手段。因此，英國認(rèn)為該條是公平與機(jī)會平等原則（principle of fair and equal opportunity）的體現(xiàn)，是保證雙方航空經(jīng)濟(jì)利益分配實(shí)質(zhì)均等的方法。②See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 121-122 (1991).

第二，就該條的法律性質(zhì)，美國認(rèn)為該條是強(qiáng)制性的。英國則解釋稱，該條的性質(zhì)為許可性而非強(qiáng)制性（permissive and not mandatory）,如果美國指定的航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)并非為美國國民或者英國國民所有，那么英國是有權(quán)“保留”（reserve）而非有“義務(wù)”（oblige）對其采取撤銷或者終止經(jīng)營許可的措施，對美國亦然。③See P.P.C.Haanappel，Airline Ownership and Control，and Some Related Matters，24 Air & Space Law 93 (2001).

第三，就該條所指的標(biāo)準(zhǔn)，美國認(rèn)為被指定航空承運(yùn)人的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)應(yīng)適用其母國標(biāo)準(zhǔn)。英國則對條約采用文義解釋的方法，認(rèn)為“任何一締約方”（either contracting party）的措辭表示雙方所指定的航空承運(yùn)人只要滿足任何一締約方國內(nèi)法上實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的規(guī)定，即不違反該條。

英國之所以對該條作此“新解”，系其本國的航空公司對歐洲國家以及中東國家的航空公司進(jìn)行了大量的股權(quán)投資，而英國國內(nèi)法對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的規(guī)定較為寬松，在根據(jù)條約對等開放股權(quán)投資限制的情況下，此種解釋有利于英國的航空公司進(jìn)入國際市場。例如，英國在與巴西談判時(shí)，巴西指出其目前尚無力運(yùn)營純粹由其本國或其國民所有的航空公司，只要雙方磋商一致，就可以接受英國對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款寬松化解釋的立場。④See Marc L.J.Dierikx, Bermuda Bids: Substantial Ownership and Effective Control 45 Years on，14 Air Law 122 (1991).

冷戰(zhàn)爆發(fā)后，英國等資本主義國家出于國家安全的考慮，在后續(xù)的條約實(shí)踐中調(diào)整了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題的先前立場，與美國立場保持一致。英國于1977年與美國重新簽訂的《美國與英國航空運(yùn)輸協(xié)定》（以下簡稱《百慕大協(xié)定II》）修改了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的措辭及內(nèi)容。一方面，就實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而言，從《百慕大協(xié)定Ⅰ》的為“締約雙方的任何一方的國民”（na-tional of either contacting state）所有，修改成《百慕大協(xié)定Ⅱ》下的“為另一方承運(yùn)人的國民”（national of the other contacting state）所有。另一方面，將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的條件滿足作為條約中部分核心條款的義務(wù)履行前提，特別是締約方對因違反實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款所采取的中止或撤銷經(jīng)營許可等措施采取了“應(yīng)當(dāng)”（shall）而非“保留”（reserve）的措辭。實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的條文精神重新回到“國家安全”這一出發(fā)點(diǎn)。可以看出，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款曾經(jīng)有過從“政治導(dǎo)向”向“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”的變化趨勢，并不是經(jīng)濟(jì)自由化不可撼動的“制度頑石”。

（三）諸邊協(xié)定模式

在美國頒布《1978年航空公司放松管制法》后，美國的航空法理論與實(shí)務(wù)界掀起了批判《百慕大協(xié)定II》）的浪潮。①See Richard W.Bogosian, Aviation Negotiations and the U.S.Model Agreement,46 Journal of Air Law & Commerce 1007-1013 (1981).此外，有律師甚至認(rèn)為該協(xié)定違反了美國聯(lián)邦憲法，損害了美國的國家利益，并要求追究談判代表的刑事責(zé)任。See Robert R.Gray, The Impact of Bermuda II on Future Bilateral Agreements, 3 Air & Space Law 22 (1978).卡特政府在1978年《美國國際航空運(yùn)輸談判行動政策聲明》中明確提出：美國應(yīng)以國內(nèi)航空運(yùn)輸自由化的改革成果為范本對國際航空運(yùn)輸法律秩序進(jìn)行再造。②See Rigas Doganis,Flying off Course: The Economics of International Airlines 49 (Routledge 1991).但在1978—2000年間，歐洲國家尚未完成國內(nèi)航空自由化進(jìn)程，日本、新加坡等國家多數(shù)在當(dāng)時(shí)只有一家國際航空公司，因此，美國并未修改其國內(nèi)法中有關(guān)實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律，故其在對外簽訂的航空自由化協(xié)定中并未涉及實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的自由化。③See Rex S.Toh & Nathan S.Shubat, The Impact and Effectiveness of the International Air Transportation Competition Act of 1979, 25 Transportation Journal 49 (1985)；參見周亞光：《美國航空運(yùn)輸協(xié)定的模式演進(jìn)及我國的借鑒》，《法商研究》2017年第4 期，第167-169頁。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，隨著世界各國對“美國范本”的接受④美國天空開放范本協(xié)定及各國對其的接受情況，可參見U.S.DOT,Open Skies Agreements Currently Being Applied,https://www.transportation.gov/policy/aviation-policy/openskies-agreements-being-applied,visited on 15 October 2019.，美國開始在跨太平洋與跨大西洋兩個跨區(qū)域?qū)用妫╟ross-regional）①有學(xué)者認(rèn)為，跨區(qū)域的諸邊貿(mào)易協(xié)定是大國試圖重塑國際經(jīng)貿(mào)秩序的新的國際場所，可能導(dǎo)致當(dāng)前既存體制的實(shí)質(zhì)性變革。參見鐘英通：《國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則適用的差異化現(xiàn)象及其法律應(yīng)對》，《環(huán)球法律評論》2019年第3 期，第184-187 頁；鐘英通：《WTO 改革視角下的諸邊協(xié)定及其功能定位》，《武大國際法評論》2019年第1期，第117-121頁。的諸邊航空運(yùn)輸協(xié)定中對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行了自由化嘗試。

2001年，美國與文萊、新加坡、新西蘭、智利等太平洋國家簽署了《國際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》。該協(xié)定第3條規(guī)定：締約方可以指定多個航空公司，受指定航空公司只需要滿足其為指定國的國民有效控制（effective control），無須為指定國的國民實(shí)質(zhì)所有（substantially owned）。②See Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Transportation,Article 3.這就意味著只要締約方指定的航空公司的主營業(yè)地在其本國，即可在不破壞有效控制的基礎(chǔ)上開展國際融資行為。該協(xié)定為一國國民收購他國航空公司股份或直接在他國成立跨國航空公司提供了國際法上的可能，并為國際民用航空組織（以下稱ICAO）的相關(guān)文件所采納。③See ICAO,Consolidated Conclusions,Model Clauses,Recommendations and Declaration,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_conclusions_en.pdf,visited on 4 February 2020.

在跨大西洋層面，美國與歐盟及各成員國在經(jīng)歷多輪談判后，分別于2003年、2007年和2010年達(dá)成兩階段的《美國與歐盟及其成員國航空運(yùn)輸協(xié)定》及議定書。④雖然該協(xié)定在名稱上存在“第一階段”和“第二階段”之分，但這并不是指兩個協(xié)議是相互獨(dú)立的，第二階段協(xié)議是對第一階段的補(bǔ)充。雙方在2010年又達(dá)成了修正第二階段協(xié)定的議定書，協(xié)定組建的聯(lián)合委員會第8 次會議將兩階段的協(xié)定及其修正議定書予以整合，本文援引均為整合版本的條款。See U.S.-EU Joint Committee,The Air Transport Agreement between the United States of America and the European Community and its Member States,Eighth Meeting of the U.S.-EU Joint Committee Record of Meeting,17 November 2010,Attachment 3.由于實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的美國成文法規(guī)則須經(jīng)國會修改，因此雙方對條約的履行達(dá)成了漸進(jìn)式的妥協(xié)安排。第一，建立對等互惠機(jī)制。如果美國立法在修改后允許歐盟成員國國民擁有美國航空公司的實(shí)質(zhì)所有權(quán)并進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入壁壘，則歐盟給予對等互惠。第二，各方有義務(wù)禁止第三方獲得締約方本國航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)。第三，雙方根據(jù)協(xié)定組成的聯(lián)合委員會應(yīng)就此問題建立包括提供建議、聯(lián)合發(fā)布報(bào)告在內(nèi)的履約與發(fā)展機(jī)制。①根據(jù)該協(xié)定第21條，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款需要美國國會修改其國內(nèi)法，在互惠的基礎(chǔ)上實(shí)施。雙方在每年一度召開的聯(lián)合委員會會議上持續(xù)地對該問題進(jìn)行磋商與協(xié)調(diào)，致力于解決國際航空運(yùn)輸領(lǐng)域股權(quán)并購的國際投資市場準(zhǔn)入壁壘。See Agreement between the United States of America and the European Community and its Member States Air Transport Agreement,Article 21.

二、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)制度的法域差異

（一）法律淵源的性質(zhì)不同

在不同國家，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)制度分屬不同性質(zhì)的法律部門。有學(xué)者對84個國家的相關(guān)立法作了統(tǒng)計(jì)，40個國家通過區(qū)域一體化法律（如歐盟、東盟、東南非共同市場、西非經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟）予以調(diào)整；一個國家由憲法調(diào)整；三個國家同時(shí)由商法及外國投資法調(diào)整；21 個國家由專門的民用航空法調(diào)整；19 個國家由民用航空條例調(diào)整。②See Jan Walulik,At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 236 (2016).傳統(tǒng)上，航空公司一般通過國際航線聯(lián)營方式繞過實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)在國內(nèi)法上的限制③參見高樂鑫：《國際航線聯(lián)營和天空開放的借力融合與演變》，《武大國際法評論》2018年第4期，第140頁。，但在將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)規(guī)定在憲法或者憲法性法律的國家，此種安排將會被視為自始無效。對外國人投資其本國國際航空公司持歡迎態(tài)度的國家，憲法、與國家安全有關(guān)的法律對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題則不予適用。

目前，多數(shù)國家將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)由專門性的民用航空法律調(diào)整，或者由法律授權(quán)的部級民航主管部門（如布隆迪、喀麥隆、加蓬、科威特、伊拉克、肯尼亞）頒布的條例或航空當(dāng)局（如埃及、印度、沙特阿拉伯）頒布的規(guī)章調(diào)整。④See Jan Walulik, At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 236 (2016).外國航空公司一般需要同時(shí)申請技術(shù)層面的航空營運(yùn)人許可證與包含航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)內(nèi)容的航線經(jīng)營許可證兩種證書，獲得航空營運(yùn)人許可證一般為航線經(jīng)營許可證申請的前提條件。⑤參見中國民用航空局《外國航空運(yùn)輸企業(yè)航線經(jīng)營許可規(guī)定》第6條。

但是，在另一些國家，航空法僅規(guī)定了航線經(jīng)營許可，而將航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的審查交由其他部門根據(jù)外國投資法或商法等其他法律予以審查（如埃塞俄比亞、墨西哥等），這就造成了“跨部門審查”的不確定性。以最具代表性的美國法律為例，一方面，美國航空法賦予了交通部對外國人投資本國航空公司進(jìn)行公共利益審查、成文法標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)審查等多重職能。美國《1958年聯(lián)邦航空法》要求其本國從事國際航空運(yùn)輸?shù)墓驹诮?jīng)營前必須提交交通部審查批準(zhǔn)的“公共便利與必要性證書”（certificate of public convenience and necessity）。①See 49 U.S.C.§ 41102,41103.交通部在審查過程中主要是通過個案審查的方法，結(jié)合航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)、公司治理情況以及為美國帶來的公共利益（消費(fèi)者、勞工就業(yè)促進(jìn)等利益）進(jìn)行自由裁量。②See 14 C.F.R.§ 204.5.具體的申請程序參見U.S.DOT,Foreign Air Carrier Information Packet,https://www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/docs/Foreign_Carrier_Information_Packet.pdf,visited on 12 September 2019；美國交通部對公共利益的衡量方法，參見周亞光：《國際航空金屬中立聯(lián)盟之反壟斷分析》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論》2017年第2期，第166-169頁。另一方面，由于航空業(yè)具有軍民兩用性以及公共性，外國國民對美國航空公司投資引發(fā)的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題也同時(shí)受到美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States）的管轄。美國《2018年外國投資風(fēng)險(xiǎn)安全審查現(xiàn)代化法》擴(kuò)展了該委員會的管轄范圍，特別是③See M.P.McQueen，Three Things to Know about Just-Released Proposed CFIUS Rules，https://www.law.com/corpcounsel/2019/09/17/three-things-to-know-about-just-released-proposed-cfius-rules/?slreturn=20190914031310,visited on 15 October 2019.：（1）降低了對包括航空公司在內(nèi)的對技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)類公司的投資審查門檻；（2）要求對外國政府具有“實(shí)質(zhì)性利益”的某些投資以及主權(quán)財(cái)富基金（例如政府所有實(shí)體）的任何投資進(jìn)行強(qiáng)制備案，（3）密切關(guān)注對于軍事設(shè)施“緊鄰”或某些軍事設(shè)施“擴(kuò)展范圍”內(nèi)以及與導(dǎo)彈和近海范圍相關(guān)的某些地理區(qū)域內(nèi)的空中或海上港口的交易?？梢?，對于航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)，美國國內(nèi)法事實(shí)上采用航空法與國家安全法并用的審查標(biāo)準(zhǔn)。

此外，由于馬其頓及其類似國家的領(lǐng)陸范圍極小，并不需要國內(nèi)航空運(yùn)輸，所以，此類國家中多數(shù)國家的法律僅有設(shè)業(yè)權(quán)的限制，而無實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律規(guī)定，這就造成此類國家與其他國家在履行條約義務(wù)時(shí)存在不對等性。

（二）執(zhí)法模式不同

由于不同國家對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的態(tài)度差異較大，因此各法域的執(zhí)法模式也不盡相同。新加坡等持自由立場國家的法律對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)不存在專門的限制性規(guī)定，因此其對航空公司的跨境股權(quán)收購主要通過反壟斷法調(diào)整。如果相關(guān)收購沒有達(dá)到法定門檻，無須事先申報(bào)。

但同時(shí)，歐盟、美國等采取漸進(jìn)式自由化的多數(shù)法域均采用了獨(dú)立于反壟斷法的事先審查執(zhí)法模式。此種模式主要又可分為兩種代表：一種是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)較為明確的歐盟模式；另一種則是個案判斷的美國模式。

歐盟1008/2008條例第二章規(guī)定了經(jīng)營許可和實(shí)質(zhì)所有與有效控制的關(guān)系，其要求航空主管當(dāng)局根據(jù)條例規(guī)定的“實(shí)質(zhì)所有”與“有效控制”的標(biāo)準(zhǔn)對航空公司的跨境股權(quán)并購進(jìn)行審查。①See Regulation (EC) No.1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on Common Rules for the Operation of Air Services in the Community,Official Journal of the European Union,L293/3,Article 2.根據(jù)該條例第3條第2 款，不遵守本章任何規(guī)定的，主管當(dāng)局不得對航空公司授予或維持經(jīng)營許可證。因此，成員國或其國民的實(shí)質(zhì)所有和有效控制權(quán)是對航空公司獲得和維持許可證必須滿足的要求的一部分。根據(jù)該條例第8條第2款、第5款，許可證的主管當(dāng)局應(yīng)密切監(jiān)督航空公司對本章要求的遵守情況。歐盟承運(yùn)人發(fā)生任何兼并或收購行為，以及歐盟承運(yùn)人或其母公司或其最終控股公司的任一單一股東的股權(quán)發(fā)生10%及其以上的變化時(shí)，歐盟航空承運(yùn)人有義務(wù)提前14 天將此類情況通知許可證的主管當(dāng)局。在主管當(dāng)局認(rèn)為相關(guān)變更對歐盟承運(yùn)人的法律地位、財(cái)務(wù)狀況發(fā)生重大影響時(shí)，其有權(quán)要求相關(guān)方修改商業(yè)計(jì)劃并進(jìn)一步提供相關(guān)信息以便決定是否重新提交經(jīng)營許可申請。主管當(dāng)局應(yīng)在收到所有材料后3 個月內(nèi)對相關(guān)許可的批準(zhǔn)與否作出決定。

美國《1978年航空公司放松管制法》授予民用航空委員會（現(xiàn)為交通部）代表美國政府行使與履行國際航空運(yùn)輸條約項(xiàng)下的權(quán)利與義務(wù)的職能。根據(jù)該法的規(guī)定，交通部負(fù)責(zé)對航空公司是否為美國公民所有或控制進(jìn)行“適格性審查”（fitness reviews），②See 49 U.S.C.§ 41102 (a).其主要考慮的因素有：（1）保護(hù)美國航空業(yè)的國際與國內(nèi)發(fā)展；（2）通過雙邊協(xié)定對國際航空服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；（3）對于允許進(jìn)入美國領(lǐng)空的外國航空器密切監(jiān)管；（4）保證民用航空軍事能力的有效轉(zhuǎn)化與補(bǔ)充；③See Michael Whitaker,Liberalized Airline Ownership and Control Good for Consumers,Airlines and the United States,Speech on the Seminar Prior to the ICAO Worldwide Air Transport Conference,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/Whitaker.pdf,visited on 23 March 2019；U.S.GAO,Airline Competition: Impact of Changing Foreign Investment and Control Limits on U.S.Airlines,https://www.gao.gov/products/rced-93-7,visited on 23 March 2019.（5）勞工與消費(fèi)者利益?？梢?，美國交通部在對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題的審查方面，采用的是綜合多種標(biāo)準(zhǔn)的個案分析方法，其中，特別將國家安全與軍事能力保障作為重要考慮因素，也因此部分案件的審查周期可能持續(xù)5年之久。①See U.S.GAO,U.S.Airlines: Information on DOT’s Oversight of and Stakeholders’Perspectives on Foreign Ownership,https://www.gao.gov/products/gao-19-540r,visited on 25 June 2019.

（三）實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)不同

傳統(tǒng)的國際航空運(yùn)輸協(xié)定并未對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)作出任何定義，而將其交由被指定承運(yùn)人的母國法律決斷。有學(xué)者考察了106 個國家的立法，發(fā)現(xiàn)不同國家的法律標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)涵不盡相同。一方面，有71 個國家采用“實(shí)質(zhì)所有+有效控制”的標(biāo)準(zhǔn)；有25 個國家僅采用“實(shí)質(zhì)所有標(biāo)準(zhǔn)”；有五個國家僅采用“控制標(biāo)準(zhǔn)”；有五個國家采用其他標(biāo)準(zhǔn)。②See Jan Walulik, At the Core of Airline Foreign Investment Restrictions: A Study of 121 Countries, 49 Transport Policy 237 (2016).另一方面，對于“實(shí)質(zhì)所有”與“有效控制”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，各國立法也不盡相同，典型法域的立法規(guī)定如表1所示：

表1 典型法域?qū)ζ浔緡娇展緦?shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的立法限制概況

續(xù)表

從總體上說，“定量+定性”的二元標(biāo)準(zhǔn)①See Brian F.Havel，Beyond Open Skies - A New Regime for International Aviation 133-135 (Kluwer Law International 2009).是當(dāng)前判定實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的主流法律標(biāo)準(zhǔn)，其中以歐盟與美國的立法與實(shí)踐最為典型。

美國1926年《航空商業(yè)法》建立了航空法律框架，第9 節(jié)（a）目要求在美國注冊登記的航空器只能為美國公民所有，1958年《聯(lián)邦航空法》（Federal Aviation Act）規(guī)定了外國人持有的有表決權(quán)的股權(quán)比例不得超過25%。②美國國會于2003年修訂了《1958年聯(lián)邦航空法》規(guī)定的“美國公民”（citizen of the United States）的概念，修訂后的美國公民是指：（1）美國自然人公民；（2）全部成員由美國自然人公民組成的合伙；或（3）根據(jù)美國、某一州、哥倫比亞特區(qū)、美國的領(lǐng)土或?qū)俚氐姆沙闪⒌臑槊绹駥?shí)際控制的公司或社團(tuán)，其總經(jīng)理、至少2/3 的董事會成員、其他管理人員是美國公民，以及至少75%的有表決權(quán)的股權(quán)為美國公民所有或控制。特別值得注意的是，該法中使用了“owned or controlled ”的“或（or）”而非“和（and）”的措辭。See 49 U.S.C.§41102 (a) (15).

美國司法部認(rèn)為，百分比的設(shè)定是服務(wù)于控制權(quán)的判斷，外國控制本國航空公司的手段有兩種：一種是通過股權(quán)所有權(quán)（equity ownership）的金融控制，另一種是通過人事關(guān)系（personal relationships）控制。③See Kirsten Bohmann，U.S.and European Union Air Law and U.S.Martime Law，66 Journal of Air Law & Commerce 698 (2001).換言之，美國成文法的所有權(quán)（ownership）的規(guī)定僅說明了外國人能夠占有的“表決權(quán)”股份的最高百分比，沒有規(guī)定非表決權(quán)的股份百分比。①See Kirsten Bohmann，U.S.and European Union Air Law and U.S.Martime Law，66 Journal of Air Law & Commerce 696 (2001).美國司法部在實(shí)踐中將立法規(guī)定的所有權(quán)百分比標(biāo)準(zhǔn)解釋為“以個案分析為基礎(chǔ)的實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)（actual control test）”，只有當(dāng)外國人的比例明顯很低或者分散時(shí)，才無須進(jìn)行有效控制判斷，美國執(zhí)法部門實(shí)踐中主要是通過有效控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。②See Isabelle Lelieur，Law and Policy of Substantial Ownership and Effective Control of Airlines：Prospects for Change 33 (Ashgate 2003).例如，美國交通部在西北航空—荷蘭皇家航空案中認(rèn)為，有表決權(quán)的股權(quán)與無表決權(quán)股權(quán)在性質(zhì)上有著重大區(qū)別，不能僅用持股比例判斷實(shí)質(zhì)所有權(quán)。③See U.S.DOT,In the Matter of the Acquisition of Northwest Airlines by Wings Holding,Inc.,DOT Order No.91-1-41,1991,pp.16-35.

與之相反，歐盟則對“實(shí)質(zhì)所有”的判斷形成了比較明確的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟認(rèn)為，實(shí)質(zhì)所有權(quán)是指成員國和/或成員國的自然人國民擁有企業(yè)的50%以上的公司股權(quán)資本（equity capital）而非其他權(quán)益資本。④根據(jù)歐盟1008/2008條例第4條(f)款，歐盟認(rèn)為實(shí)質(zhì)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)穿透至自然人。See Regulation (EC) No.1008/2008 of the European Parliament and of the Council of 24 September 2008 on Common Rules for the Operation of Air Services in the Community,Official Journal of the European Union,L293/3,Article 4(f).對于何為股權(quán)資本，歐盟委員會在比利時(shí)航空—瑞士航空案中認(rèn)為，如果資本沒有在相當(dāng)程度上使得其持有人擁有兩項(xiàng)權(quán)利中的任何一項(xiàng)，則一般不認(rèn)為是股權(quán)資本：（1）參與影響企業(yè)經(jīng)營決策的權(quán)利；（2）在所有其他義務(wù)均已履行后，獲得剩余利潤或在清算時(shí)在企業(yè)的剩余資產(chǎn)中所占份額的權(quán)利，即該份額代表了持有人在正常經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。如果存在以下兩種情況，則可能被認(rèn)定為非股權(quán)資本：（1）存在具有不同價(jià)值和特征的不同類別的股份；（2）存在認(rèn)股權(quán)證或期權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)以及與其他機(jī)構(gòu)投資者的安排使“股權(quán)資本”的持有人喪失應(yīng)有的核心權(quán)利。⑤瑞士航空與比利時(shí)政府達(dá)成購買比利時(shí)航空49.5%股權(quán)的合同。該合同包括了“特別參與認(rèn)證書”（special participation certificates），認(rèn)證書起到了排除瑞士航空行使投票權(quán)的效果.See EC Commission,On a Procedure Relating to the Application of Council Regulation (EEC) No.2407/92 (Swissair/Sabena),https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31995D0404&from=EN,Commission Decision 95/404/EC,Official Journal of the European Communities No.L 239/19,visited on 25 October 2019.

但同時(shí)，在股權(quán)持有人是非自然人的情況下，實(shí)質(zhì)所有權(quán)的判斷就變得十分復(fù)雜，需要個案判斷。①See Paul Stephen Dempsey，Competition in the Air：European Union Regulation of Commercial Aviation，66 Journal of Air Law & Commerce 1054 (2001).一方面，對于上市公司以及其他類型的公眾公司，真正的股份實(shí)益擁有人可以分階段地撤資，使所有權(quán)的確定客觀上變得困難。另一方面，歐盟認(rèn)為，如果股權(quán)資本由信托、基金或任何其他機(jī)構(gòu)投資者持有，一般只須受托人或其他注冊所有人是成員國或成員國國民即可，但同時(shí)必須兼顧考察其與有關(guān)機(jī)構(gòu)投資者的協(xié)議或其他安排的具體內(nèi)容。因此，歐盟委員會強(qiáng)調(diào)：上市的航空公司必須承擔(dān)其在每個公開發(fā)行股票的階段中大多數(shù)股份由歐盟股東所有的證明責(zé)任，否則，歐盟委員會則可能將其識別為非歐盟共同體承運(yùn)人。②See EU Commission,Interpretative Guidelines on Regulation (EC)1008/2008-Rules on Ownership and Control of EU Air Carriers,C(2017) 3711 Final,Commission Notice of 8.6.2017,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/c20173711-guidelines-ownership-control-carriers.pdf,visited on 25 December 2019.

就有效控制的判斷，根據(jù)歐盟1008/2008條例第2條的規(guī)定，是指通過權(quán)利、合同或任何其他單獨(dú)或者一體化的安排所形成的關(guān)系，結(jié)合與之相關(guān)的事實(shí)或法律，該種關(guān)系能導(dǎo)致產(chǎn)生直接或間接地對企業(yè)施加決定性影響的可能性，特別是通過以下方式：（a）使用企業(yè)全部或部分資產(chǎn)的權(quán)利；（b）對企業(yè)的結(jié)構(gòu)、表決或決定的作出具有決定性影響或?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營具有決定性影響的權(quán)利或合同。具體而言，歐盟在實(shí)踐中對有效控制進(jìn)行評估的主要考量因素有③See EU Commission,Interpretative Guidelines on Regulation (EC)1008/2008-Rules on Ownership and Control of EU Air Carriers,C(2017) 3711 Final,Commission Notice of 8.6.2017,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/c20173711-guidelines-ownership-control-carriers.pdf,visited on 25 December 2019.：

1.公司治理結(jié)構(gòu)，主要考察的方面包括但不限于：企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會、內(nèi)部委員會、其他專門機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵人員的權(quán)限、組成、選舉、程序、權(quán)利行使方式、薪酬以及公司章程的修改、投票機(jī)制等。④不同要素對公司治理結(jié)構(gòu)影響的實(shí)證分析，可參見Michael Carney & Isabelle Dostaler, Airline Ownership and Control: A Corporate Governance Perspective, 12 Journal of Air Transport Management 74-75 (2006).

2.外國股東的股權(quán)權(quán)利內(nèi)容：（1）外國股東對股權(quán)對外轉(zhuǎn)讓否決權(quán)的行使條件；（2）外國股東優(yōu)先購買權(quán)行使的價(jià)格固定條件；（3）外國股東認(rèn)沽期權(quán)的行使條件；（4）外國股東享有的可轉(zhuǎn)換為股權(quán)的債權(quán)的轉(zhuǎn)換條件；（5）外國國民附條件投資權(quán)的行使條件。

3.企業(yè)與外國股東之間的財(cái)務(wù)聯(lián)系：（1）外國股東是否按持股比例或者分紅比例等特殊、合理的安排為企業(yè)融資提供了資金；（2）財(cái)務(wù)聯(lián)系應(yīng)考慮所有融資方式，例如增資、貸款、擔(dān)保、債券、債務(wù)減免和贈款；（3）不僅應(yīng)考慮外國股東投資后的資金提供，還應(yīng)考慮企業(yè)其他外部財(cái)務(wù)來源提供的資金與外國股東的關(guān)系。

美國交通部強(qiáng)調(diào)，美國并沒有評估有效控制的詳盡清單，但多數(shù)情況下與歐盟委員會發(fā)布的指南中確定的因素相似。①See U.S.GAO,U.S.Airlines: Information on DOT’s Oversight of and Stakeholders’Perspectives on Foreign Ownership,https://www.gao.gov/products/gao-19-540r,visited on 25 June 2019.但從實(shí)踐看，美國的做法比歐盟更為靈活與廣泛，美國交通部在英國航空公司—美利堅(jiān)航空公司并購案和敦豪速遞公司—阿斯達(dá)航空貨運(yùn)公司案中強(qiáng)調(diào)了國家互惠關(guān)系在自由裁量權(quán)中具有一定的考量權(quán)重。②See Mante Molepo，Liberalizing Restrictions on Substantial Ownership and Effective Control of Airlines：A Bilateral and Multilateral Perspective，33 Annual of Air &Space Law 69 (2008)；Thomas D.Grant， Foreign Takeovers of United States Airlines:Free Trade Process,Problems and Progress, 31 Harvard Journal on Legislation 101 (1993).美國交通部在英國航空公司—美利堅(jiān)航空公司并購案中指出，3 億美元的投資可以獲得批準(zhǔn)，但條件是在未來的英美雙邊協(xié)定中增加美國承運(yùn)人準(zhǔn)入希斯羅機(jī)場的數(shù)量。③See Isabelle Lelieur,Law and Policy of Substantial Ownership and Effective Control of Airlines: Prospects for Change 38 (Ashgate 2003).交通部在敦豪航空公司—阿斯達(dá)航空貨運(yùn)公司案中指出，如果拒絕阿斯達(dá)的公民身份，這可能會使敦豪航空公司在他國招致報(bào)復(fù)。④See U.S.DOT,In the Matter of the Citizenship of DHL Airways,Inc.N/K/A ASTAR Air Cargo,Inc.under 49 U.S.C.40102(a)(15),https://www.transportation.gov/sites/dot.dev/files/docs/2004-5-10.pdf,visited on 21 January 2020.

三、航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的國際方案與中國因應(yīng)

（一）專門性國際條約路徑

在2010年ICAO 大會第37 屆會議期間，美國以《歐盟—美國航空運(yùn)輸協(xié)定》為基礎(chǔ)，提出了《外國投資航空公司多邊公約草案》（以下稱“公約草案”）⑤See United States,Facilitating Airline Access to International Capital Markets,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/A37-wp190_en.pdf,visited on 21 January 2020.并受到廣泛關(guān)注。該公約草案有兩個核心特點(diǎn)。

1.國際航空運(yùn)輸協(xié)定國籍條款的棄權(quán)規(guī)則（waiver）。成員國在互惠基礎(chǔ)上相互放棄在現(xiàn)有航空運(yùn)輸協(xié)定中實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款的適用，只要該航空公司的主營業(yè)地（principal place of business）與管理性控制權(quán)（regulatory control）仍處于指定國即可。（1）該棄權(quán)的有效取決于兩個前提。首先，有關(guān)各方必須是公約的簽署國；其次，每個涉及的締約國——指定國、授權(quán)國投資人母國——均應(yīng)將其他相關(guān)方都列入本國的合作伙伴名單A（Partner List A）中，該名單的提交系締約國的條約義務(wù)。①See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Articles 2 & 6.因此，如果中國C航空公司根據(jù)《中國—澳大利亞航空運(yùn)輸協(xié)議》作為中方指定承運(yùn)人從北京飛往澳大利亞，即使C 公司隨后被德國國民收購或控制，只要澳大利亞、新加坡和德國是《外國航空投資多邊公約》的締約國且各方已將其他兩方納入到本國的合作伙伴名單A中，則C公司并不會因此被撤銷或中止航線經(jīng)營許可并繼續(xù)受中國法的轄制。此外，每個締約國還可以自通知之日起30 天后或國際航運(yùn)協(xié)會運(yùn)季結(jié)束（一年）內(nèi)，從其清單中添加或刪除合作伙伴。②See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Article 4.（2）與2001年《國際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》不同的是，締約國也可以將自己納入其合作伙伴名單，從而在本國國民成為外國航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制人后，其本國國民可同時(shí)作為該國與被另一締約方的指定承運(yùn)人。③See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Article 2.例如，中國可將自己納入合作名單，即使中國D公司為澳大利亞國民實(shí)質(zhì)所有與有效控制，D公司仍可作為中國的指定承運(yùn)人從事中國—澳大利亞的航空運(yùn)輸。

2.任擇性國內(nèi)法豁免機(jī)制。公約草案允許締約國通過提交合作伙伴名單B（Partner List B），以互惠方式消除實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的國內(nèi)法限制。締約國基于互惠各自將其他締約國列出合作伙伴名單B，各國不得以國籍為標(biāo)準(zhǔn)限制合作伙伴名單B 內(nèi)國家的國民對其國內(nèi)航空公司的投資。④See Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,Articles 3,4 & 5.換言之，合作伙伴名單B 機(jī)制意味著締約國放棄其國內(nèi)法中航空公司實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)對其他締約國國民的適用。合作伙伴名單B機(jī)制是任擇性而非義務(wù)性的，其撤回機(jī)制同棄權(quán)規(guī)則。

對中國而言，應(yīng)對此公約草案保持密切跟進(jìn)但不宜全力推進(jìn)，主要理由有三：第一，中國對外的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定中的國籍條款因締約國的不同而對中國有著不同的法律意義。對于美國等航空強(qiáng)國而言，國籍條款能夠有效作為平衡中國與外國利益的分配工具；對于非發(fā)達(dá)國家而言，此類國家更愿意利用中國的資本與航空公司的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而國籍條款能夠成為中國在雙邊談判中獲得更大市場的出價(jià)籌碼。因此，利用專門性條約解決國籍問題盡管高效，但也同時(shí)引發(fā)了對外航空政策的不確定性以及難以對“搭便車”行為進(jìn)行有效監(jiān)管的問題。在2019年ICAO 第40 屆大會期間，ICAO 經(jīng)濟(jì)委員會提交的工作報(bào)告明確指出，由于公約草案規(guī)定可通過“權(quán)益放棄”這樣一種手段，使得“搭便車”和監(jiān)管監(jiān)督問題成為該公約廣為接受的最主要障礙。①See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a40/Documents/WP/wp_016_en.pdf,visited on 23 August 2019.

第二，公約草案能否通過，取決于大國的認(rèn)可程度。就草案的談判過程看，在該草案的第三稿中，歐盟等締約國提出的修改意見與美國所持的保守觀點(diǎn)相左②See Brian F.Havel & Gabriel S.Sanchez, The Emerging Lex Aviatica, 42 Georgetown Journal of International Law 667-668 (2011).，美國對部分核心條款的修改并未表示支持，歐美之間就核心條款仍存在一定分歧。③See ICAO,Explanatory Note on Revised Discussion on a Draft of a Multilateral Convention on Foreign Investment in Airlines,https://www.icao.int/Meetings/AMC/MA/ICAN2009/explanatory%20note.pdf,visited on 15 October 2019.就美國的國內(nèi)法修改看，盡管美國交通部就外國國民投資其本國航空公司的國內(nèi)成文法修改問題多次向國會提出改革方案，但均被國會否決。可以預(yù)見，美國在其國會就國內(nèi)法的修改未改變立場前，應(yīng)該不會積極推動該草案?？梢?，航空大國對該草案目前并未形成基本共識。因此，中國可與不同集團(tuán)保持積極溝通，待公約草案文本較為固定時(shí)再行考慮中國的條約方案，并對是否加入作利弊分析。

第三，盡管公約草案中合作伙伴名單B 機(jī)制具有非義務(wù)性，但這構(gòu)成了中國的外國投資法等相關(guān)法律喪失立法管轄的潛在可能。在中國國內(nèi)法中“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”規(guī)則并不完善、缺乏實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)安全后果難以預(yù)估的情況下，目前中國對此草案及其更為自由化文本的核心條款不宜接受。

（二）多國聯(lián)合經(jīng)營航空公司路徑

由于許多發(fā)展中國家在資本、技術(shù)與管理能力方面的不足，在一些區(qū)域內(nèi)存在多國合作經(jīng)營航空公司的情況。如果嚴(yán)格適用實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，則可能使許多國家無法在國際航空服務(wù)的運(yùn)營以及利益最大化方面享有公平和均等的機(jī)會。《芝加哥公約》第77條允許兩個或兩個以上締約國組成航空運(yùn)輸?shù)穆?lián)營組織或國際性的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，以及在任何航線或地區(qū)合營航班。同時(shí)根據(jù)《芝加哥公約》第79條的規(guī)定，可以由政府指定的企業(yè)參加聯(lián)合經(jīng)營，該種企業(yè)為國有或私有在所不問。ICAO 為此頒布了《國籍與國際經(jīng)營機(jī)構(gòu)的航空器登記決議》（Resolution on Nationality and Registration of Aircraft Operated by International Operating Agencies），明確了此類經(jīng)營下的航空器為登記在國際經(jīng)營機(jī)構(gòu)下的“非國家登記”（non-national registration），而非不同國家的聯(lián)合登記（joint registration）。1984年由伊朗與約旦共同成立的阿拉伯航空貨運(yùn)公司的申請系ICAO首次批準(zhǔn)的聯(lián)合經(jīng)營申請。①See Bin Cheng, Nationality and Registration of Aircraft-Article 77 of the Chicago Convention,32 Journal of Air Law & Commerce 551-563 (1966).

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，ICAO 在1983年第24 次大會的A24-12 決議關(guān)于聯(lián)合經(jīng)營基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“共同利益關(guān)系”（或稱“利益共同體”，community of interest）的概念。②See ICAO,Assembly Resolution A36-15,Section II,Appendix A,28 Septemper 2007,para.2-7.共同利益關(guān)系的概念旨在敦促各締約國考慮使用航空公司指定和授權(quán)的替代標(biāo)準(zhǔn)與積極靈活的做法，在不損害安全和保安的前提下照顧到其他國家使航空承運(yùn)人所有權(quán)和控制權(quán)自由化的努力，接受與指定國同處于區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)中另一集團(tuán)成員國或其國民實(shí)質(zhì)所有與有效控制的航空公司。③See ICAO,Assembly Resolution A36-15,Section II,Appendix A,28 Septemper 2007,para.2-7.除多國或其國民共同享有股權(quán)的多國航空公司（multinational carrier）已為國際社會所廣泛接受外，隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，歐盟、東盟等單一天空地區(qū)的共同體承運(yùn)人（community carrier）的概念為美國、中國等各國所接受。④事實(shí)上，這種路徑曾有不同類型的實(shí)踐且已為各國所認(rèn)可。例如，由政府之間協(xié)定產(chǎn)生的多國航空承運(yùn)人（有三個斯堪的納維亞國家）創(chuàng)建的北歐航空公司、11 個非洲國家建立的非洲航空公司（現(xiàn)已不存在）和四個中東國家創(chuàng)建的海灣航空公司。See ICAO,Manual on the Regulation of International Air Transport，https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc%209626_en.pdf,visited on 15 October 2019.

當(dāng)前，在不危及美國政治利益與重大經(jīng)濟(jì)利益的情況下，美國對其他國家航空公司違反其母國與美國之間雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定項(xiàng)下“實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)”條款的行為保持一定的克制與溫和態(tài)度。至于美國的此類事件是否在國際公法意義上產(chǎn)生默認(rèn)（acquiescence）的效果并承擔(dān)禁止反言①禁止反言是指當(dāng)一國對另一國的聲明產(chǎn)生信賴時(shí)，聲明此后的實(shí)踐不得回到其聲明前的狀態(tài)。但是在一國明確表示其受到某一單邊宣言之法律拘束之前，該宣言能產(chǎn)生多大程度的信賴?yán)娌⒉幻鞔_。MacGibbon 認(rèn)為，一國越頻繁強(qiáng)調(diào)其基于善意而信賴該宣言，裁判庭在審理爭端時(shí)就越可能基于禁止反言給予其同情。See I.C.MacGibbon, Estoppel in International Law, 7 International and Comparative Law Quarterly 507 (1958).的法律義務(wù)目前尚不明確，但至少在航空強(qiáng)國（aero-powers）之間達(dá)成了自由化的默契。②See Brian F.Havel & Gavriel S.Sanchez,The Principles and Practice of International Aviation Law 148 (Cambridge University Press 2014).

中國晚近以來與東盟簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定中接受了“共同利益關(guān)系”的概念，允許東盟兩個或兩個以上國家或其國民共有的航空公司仍然為適格的被指定承運(yùn)人。在“一帶一路”倡議的推進(jìn)過程中，我國可考慮與特定國家或區(qū)域一體化組織就特定區(qū)域的航空運(yùn)輸進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營，保證區(qū)域國家航空利益的均衡分配。由于雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的更新、談判周期較長，而此種方法并不涉及國內(nèi)法的修改，在沿線國家的技術(shù)、資金能力欠缺、航空利益沖突③例如，在東盟內(nèi)部，各國的航空政策存在強(qiáng)烈的利益沖突，對東盟相關(guān)航空條約的實(shí)施產(chǎn)生巨大阻礙。See Alan Khee-Jin Tan, The ASEAN Multilateral Agreement on Air Services: En Route to Open Skies ? 16 Air & Space Law 289-294 (2010).的情況下，中國可積極推進(jìn)與沿線國家共同設(shè)立多國航空公司，嘗試推進(jìn)以利益共同為基礎(chǔ)的“空中絲綢之路”的區(qū)域特色自由化與有序多邊化。

（三）國際民航組織協(xié)調(diào)下的國內(nèi)法漸進(jìn)式趨同路徑

ICAO 長期以來致力于實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的自由化。在ICAO 于1994年召開的第四次世界航空運(yùn)輸會議（以下稱“世界航運(yùn)會議”）中，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)成為了該次會議討論的主要議題。會議報(bào)告提出了更為寬松的建議范本④當(dāng)航空承運(yùn)人滿足下列條件時(shí)，仍為國際航空運(yùn)輸協(xié)定下的適格承運(yùn)人：(1) 已經(jīng)且持續(xù)地被該協(xié)定任一或多個締約國的國民或締約國自己實(shí)質(zhì)所有和有效控制；或(2) 已經(jīng)且持續(xù)地被一個或多個不一定是該協(xié)定當(dāng)事國但屬于預(yù)先確定的具有“共同利益關(guān)系”的某一集團(tuán)的國家的國民實(shí)質(zhì)所有和有效控制。See ICAO,Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/9587-PROVISIONAL%20VERSION.pdf,visited on 15 October 2019.，但因內(nèi)容過度超前，許多國家對此持保留意見。⑤See ICAO,Report of the World Wide Air Transport Conference on International Air Transport Regulation-Present and Future,Doc.9644，1994，para.2.3.5.3.隨后，ICAO 航空運(yùn)輸規(guī)則專家組在其1997年2月召開的第九次會議上提出了替代性方案，用“主要營業(yè)地+強(qiáng)有力聯(lián)系”（principal place of business plus strong link）替代“實(shí)質(zhì)所有+有效控制”的表述，并明確了強(qiáng)有力聯(lián)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)與例外情況的定義。①ICAO 將定義表述為：a）該航空承運(yùn)人的主要營業(yè)地和永久居所地在指定國領(lǐng)土內(nèi)；b）與指定國家存有并保持強(qiáng)有力的聯(lián)系。在判斷是否存在強(qiáng)有力的聯(lián)系時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮諸多因素，比如，被指定航空承運(yùn)人的總部是否設(shè)立于指定國、是否在指定國有實(shí)質(zhì)性營運(yùn)水量和物質(zhì)設(shè)備的資本投入，是否在指定國交納所得稅和登記其所有的航空器，以及在管理、技術(shù)、營運(yùn)崗位上是否雇用大量的該國國民。如果一國認(rèn)為，出于國家安全原因和戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)或商業(yè)的原因，它要求在主要營業(yè)地和永久住所標(biāo)準(zhǔn)的使用方面有一些條件或例外，這應(yīng)當(dāng)成為雙邊或多邊談判或協(xié)商的主要議題。See ICAO,Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/9587-PROVISIONAL%20VERSION.pdf,visited on 15 October 2019.ICAO 的該建議范本首次奠定了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)自由化的改革方向，即在國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求適當(dāng)平衡的基礎(chǔ)上，應(yīng)持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國際航空法律改革中的考量權(quán)重。

21 世紀(jì)初適逢全球經(jīng)濟(jì)低迷，部分發(fā)展中國家的航空公司在其國內(nèi)獲得融資的難度迅速增加。②非洲國家認(rèn)為，他們的航空公司需要跨國資本，但如果成功吸引資本注入，又將會不符合實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)從而陷入兩難。See Algeria et al., Liberalizing Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_w p080_en.pdf,visited on 15 October 2019.2003年召開的第五次世界航運(yùn)會議對航空承運(yùn)人實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行了更為深入的討論，在促進(jìn)自由化的發(fā)展方向上，就“勞資雙方”的對立立場形成了妥協(xié)性文件。

一方面，作為承運(yùn)人代表的國際航空運(yùn)輸協(xié)會（IATA）以及國際航空承運(yùn)人協(xié)會（IACA）提出了非常激進(jìn)的建議：區(qū)分企業(yè)管理與政府管理，將“安全與保安”作為指定承運(yùn)人與指定國的唯一連接因素。③See IATA,Airline Views on Liberalizing Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_wp026_en.pdf；IACA,Air Ownership and Control,Leasing,Slots,Consumer Rights,https://www.icao.int/Meetings/ATConf5/Documents/ATConf5_wp033_en.pdf,visited on 15 October 2019.但另一方面，國際航空公司駕駛員協(xié)會國際聯(lián)合會(IFALPA)指出，當(dāng)前的定義并未解決勞動和社會問題，且指定空運(yùn)企業(yè)必須由指定國家的國民實(shí)質(zhì)所有與有效控制應(yīng)該作為一項(xiàng)基本的保護(hù)措施得到保留，防止使用危害勞動力和社會標(biāo)準(zhǔn)的“方便旗”的出現(xiàn)。④See ICAO,Report of the Worldwide Air Transport Conference 2003,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc9819_en.pdf,visited on 15 October 2019.因此，會議成果特別強(qiáng)調(diào)了在判定“主要營業(yè)場所”與“有效控制”時(shí)，應(yīng)充分考慮公共利益、雇傭、稅收等因素。①會議文件對主要營業(yè)場所與有效管理控制的內(nèi)涵作了進(jìn)一步解釋：(1) 主要營業(yè)場所的證據(jù)依據(jù)為：空運(yùn)企業(yè)在指定方的領(lǐng)土內(nèi)按照有關(guān)的國家法律和規(guī)章而設(shè)立并組成公司，在指定方的領(lǐng)土內(nèi)有其大量的業(yè)務(wù)和對實(shí)體設(shè)施有資本投入、支付所得稅，在該國注冊其航空器并以此為基地，并雇傭相當(dāng)數(shù)量的該國國民擔(dān)任管理、技術(shù)和運(yùn)營職位。(2) 有效管理控制的證據(jù)依據(jù)包括但不限于：空運(yùn)企業(yè)持有由執(zhí)照頒發(fā)當(dāng)局所頒發(fā)的有效運(yùn)營執(zhí)照或許可證，例如航空經(jīng)營人許可證(AOC)、符合指定方關(guān)于國際航空服務(wù)運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)，例如財(cái)務(wù)健全的證明、滿足公共利益要求的能力、保證提供航班的義務(wù)；并且指定方具有并保持符合國際民航組織標(biāo)準(zhǔn)的安全和保安監(jiān)督計(jì)劃。See ICAO,Report of the Worldwide Air Transport Conference 2003,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/Doc9819_en.pdf,visited on 15 October 2019.

在ICAO 于2013年召開的第六次世界航運(yùn)大會②See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.、2016年召開的第39 屆大會③在ICAO第39屆大會中，經(jīng)濟(jì)委員會將航空承運(yùn)人實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題納入到了航空運(yùn)輸監(jiān)管專家組(ATRP)未來擬討論并編寫案文草案的關(guān)鍵領(lǐng)域之中。See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/WP/wp_005_en.pdf,visited on 23 August 2019.、2019年召開的第40屆大會中④在ICAO 第40 屆大會中，航空運(yùn)輸規(guī)則專家組(ATRP)審議了《外國投資航空公司多邊公約草案》，認(rèn)為應(yīng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)開展工作，解決“搭便車者”和監(jiān)管監(jiān)督方面的問題，以期最終敲定該公約草案并在成熟時(shí)提交法律委員會審議。See ICAO,Progress Report on the Development of International Agreements on the Liberalization of Market Access,Air Cargo and Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/a40/Documents/WP/wp_016_en.pdf,visited on 23 August 2019.，并沒有在實(shí)質(zhì)上就實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的法律內(nèi)涵以及條約范本條款的修正進(jìn)一步突破，僅是強(qiáng)調(diào)應(yīng)在漸進(jìn)與趨同的基礎(chǔ)上，使各方接受主要營業(yè)場所和有效管理控制這樣的唯一標(biāo)準(zhǔn)并付諸雙邊或多邊條約實(shí)踐中。⑤See ICAO,Liberalization of Air Carrier Ownership and Control,https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp012_en.pdf,visited on 15 October 2019.ICAO 的“主要營業(yè)地+強(qiáng)有力聯(lián)系”的建議受到各國的廣泛支持⑥See Ruwantissa Abeyratne, The 6th Air Transport Conference of ICAO: A Critical Analysis, Air & Space Law 306-310 (2013).，部分國家在晚近的立法修改中對此多有借鑒，⑦See Trimarchi Andrea, The Laws of Ownership and Control of Airlines: Selected Jurisdictions, 12 Journal of Comparative Law 198-199 (2017).但雙邊條約目前仍多采用傳統(tǒng)的限制性國籍條款，專門性多邊條約的推動目前仍未有重大進(jìn)展。

就我國而言，我國可同時(shí)借鑒ICAO 的成果以及歐盟的經(jīng)驗(yàn)，完善我國的國內(nèi)立法。一方面，就外國國民對中國航空公司的實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我國在法律層面未予規(guī)定，①目前，我國規(guī)范實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題的主要法律淵源由《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》(CCAR-201)及其五個補(bǔ)充規(guī)定組成，執(zhí)法部門為中國民用航空局，公布的相關(guān)成案極少。在法律層面，中國商務(wù)部2015年公布的《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》第11、18、19條規(guī)定了“有效控制”條款，考慮到目前中國大量存在的可變利益實(shí)體(variable interest entities)安排對中國經(jīng)濟(jì)有重大影響，《中華人民共和國外商投資法》中刪除了此類條款，中國對此問題的立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足。而是在部門規(guī)章層面通過發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》予以調(diào)整。②參見發(fā)改委、商務(wù)部：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2019年版）；發(fā)改委、商務(wù)部《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2019年版）。其中前者規(guī)定更為詳細(xì)：公共航空運(yùn)輸公司須由中方控股，且一家外商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)投資比例不得超過25%，法定代表人須由中國籍公民擔(dān)任（只有中國公共航空運(yùn)輸企業(yè)才能經(jīng)營國內(nèi)航空服務(wù)，并作為中國指定承運(yùn)人提供定期和不定期國際航空服務(wù)。）《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》僅對實(shí)質(zhì)所有作了比例上的限定，但對有效控制的規(guī)定則明顯過于簡單且未采用兜底性表述，不周延。這在實(shí)踐中直接導(dǎo)致法院在審判相關(guān)案件時(shí)不得不突破《合同法》第52條的文義，將部門規(guī)章識別為《合同法》第52條所指的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。另一方面，我國法院對通過合同等手段對中國籍外商投資公司施加重要影響的“可變利益實(shí)體”持寬容態(tài)度，并未給我國與其他國家的互惠談判提供明確與有利的國內(nèi)法支持。因此，我國應(yīng)盡快在年度負(fù)面清單更新、《外商投資法》解釋性文件（司法解釋、行政法規(guī)）、《民用航空法》的修改中，完善相關(guān)規(guī)則。

四、結(jié)語

從實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)在國際航空運(yùn)輸條約中的歷史演化看，其肇始于國家安全的考慮，但又隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展而服務(wù)于后者。因此，實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)系天空開放趨勢下的核心議題，被認(rèn)為是國際航空運(yùn)輸自由化進(jìn)程中最后一個需要被解決的貿(mào)易壁壘。③See Yu-Chun Chang et al., The Evolution of Airline Ownership and Control Provisions, 10 Journal of Air Transport Management 161 (2004).

從發(fā)展速度看，歐盟已在其內(nèi)部完成了實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)的徹底自由化并收到良好效果，這將進(jìn)一步促使其在雙邊與諸邊場合積極推動實(shí)質(zhì)所有與有效控制的自由化。①See European Commission,Breakthrough in EU-US Second-Stage Open Skies Negotiations: Vice-President Kallas Welcomes Draft Agreement,http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/371,visited on 15 October 2019.歐盟在其與美國的談判中明確要求將實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題作為條約第二階段談判的核心議題，美國對此也作出了妥協(xié)性讓步。②See John R.Byerly,Remarks at the ACI-NA International Aviation Issues Seminar: U.S.International Aviation Policy and Challenges,http://www.aci-na.org/static/entransit/iacbyerly1.pdf,visited on 15 October 2019.

從長期看，正如2001年《國際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》的美國談判代表明確指出的那樣，“盡管美國在談判時(shí)希望各方回避實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題，但美國在加入該公約后，未來是否對此作限制性的嚴(yán)格解釋則是另一個問題。如果締約國以及歐洲國家也對此問題持有自由化的立場，美國可以選擇直接對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)條款進(jìn)行棄權(quán)（waiver），或?qū)?shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)寬泛解釋為管理性控制（regulatory control）”，美國對此并非天然地一概排斥。③See Allan I.Mendelsohn, The United States,the European Union and the Ownership and Control of Airlines, 3 Issues in Aviation Law & Policy 13176-13177 (2003).此外，隨著新加坡、阿聯(lián)酋、卡塔爾等亞洲國家航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的崛起，其本國航空公司對外國航空公司的股權(quán)投資十分迅猛，因此其在實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)問題上采取了更為自由化的立場。④See Jae Woon Lee & Umakanth Varottil, Against Aviation Orthodoxy: India’s Foreign Investment Regime for the Airline Industry, 44 Brooklyn Journal of International Law 62-79 (2018).可以說，航空大國與新興航空國家已著手在條約與國內(nèi)法層面對實(shí)質(zhì)所有與有效控制權(quán)進(jìn)行自由化改革，其發(fā)展速度將會十分迅速。

對中國而言，在專門性多邊公約、多國航空公司與漸進(jìn)式國內(nèi)法趨同三個方案中，應(yīng)結(jié)合中國國情，首先借鑒歐盟與ICAO 的成果完善國內(nèi)自由化立法并為雙邊的逐步自由化提供國內(nèi)法支持；其次，在“空中絲綢之路”建設(shè)層面以“利益共享”為原則推動多國航空公司模式；最后，對多邊條約的發(fā)展應(yīng)采取跟從策略。